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流轉土地管理辦法范文第1篇

關鍵詞：農村土地管理問題解決措施

土地是廣大勞動人民生存和發展的最基本的生活保障，屬于農業生產過程中最基本的生產資料。隨著我國經濟結構以及市場模式的不斷改革，政府制定的關于農村的政策也在不斷改進。一方面大幅度地提升了土地的效益；另一方面也提高了農民的生活水平。然而，農村土地管理中也存在一些問題。所以，土地管理部門一定要認真研究土地管理中存在的各種問題，結合當地的實際情況，采取有效措施來解決這些問題，從而促進我國農村土地使用的可持續發展。

一、我國農村土地管理過程中存在的問題

1、個別地區在農村土地管理認識上存在偏差

由于地方檢查不夠深入，政府往往存在主導違法用地的問題，國家政府進行修路、城市公共建設的用地面積與農村土地面積比例已經表現出失衡。一些土地面積較大的地區往往以建設農村新城、建設小城鄉等理由對農村土地耕地進行大量削減，違法的開發商搞房地產也已從城市蔓延到農村，并有逐步擴大的趨勢。

2、農民耕地矛盾日益突出

農民耕地矛盾主要體現在以下幾方面：一是少數地區耕地荒蕪。在我國市場經濟的壓力下，很多農民為了養家糊口紛紛涌入城市淘金。而外出打工的人數逐漸增多就導致農村的土地大面積荒蕪，在這種情況下，雖然國家對農民政策進行了大力扶持，但是種田效益低下，土地效益徘徊不前，很多農民不再愿意去種田。二是有些地區出現無地可種情況。農村實行了土地聯產承包責任制后，土地承包政策30年保持不變，農村人均分配土地不均衡，再加上我國實行計劃生育之后，農村超生人口眾多，不能及時分配到口糧田，就形成了家庭人口多而分配的地少。還有許多農戶要求重新對土地進行調整或將耕地面積種植苗木和花卉，更有甚者是交易土地，造成耕地面積大量減少，嚴重違背國家政策。

3、農民無地問題目趨嚴重

土地作為一種商品，由于價格上漲具有增值的功能，農民子孫后代對土地擁有繼承權。城鎮化過程中，許多農民五彩繽紛、多姿多彩的夢想被擊碎，農民失去集養老、就業、生活保障于一體的土地后，卻不能和城里人一樣擁有社會保障。在現行征地貨幣安置方式中，失地農民極易成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，成為新的城市貧民，同時也給社會穩定帶來不安定因素。一次性補償的標準，雖然相對于過去也“水漲船高”，但與土地非農升值相比，差之甚遠。一旦補償費用光，生活無保障，農民心理上不能接受。對此，農民反映強烈，不愿土地被征。

二、如何有效加強農村土地管理

1、政府有關部門加強對農村土地流轉管理工作的監督

農村土地權流轉工作是對現有農村生產關系適應新階段農村生產力發展要求的局部調整，是對農村家庭承包制的進一步完善，對土地使用權流轉的管理，是農業承包合同管理工作的延續和發展。這些必然要求縣、鄉（鎮）相關的政府部門把農村土地流轉管理納入工作范圍內，并制定切實可行的政策、措施對土地流轉管理，規范我縣農村土地管理工作。首先是確立土地使用權流轉的具體范圍、原則，規范流轉的形式，明確流轉的操作程序，規定對違規失范行為的處理辦法；第二是規范流轉合同，參照農業部第47號令，根據實際情況制定統一的農村土地流轉合同文本，加強土地流轉合同的指導、簽訂；第三是農經部門要恢復、覆行農業承包合同的簽證、仲裁職能。

2、積極探索，不斷提升土地流轉的開發檔次

一是以“三個有利于”原則，探索土地流轉形式的多元化。即只要有利于土地資源的合理利用，有利于農戶的增收，有利于農村經濟的發展，不管怎么樣的土地流轉形式，都可以運用并推廣。二是面向市場，努力提升土地流轉的開發檔次。堅持以土地流轉為載體，加快結構調整的步伐，積極將流轉的土地區域辦成結構調整的“示范園”，辦成應用推廣新科技的“試驗區”，辦成財政增長的新型社區。同時，加強管理，促進和推動土地的有序流轉。強化區（縣）、鄉（鎮）兩級農經管理部門工作職能，建立區縣級農業承包合同糾紛仲裁機構，制定土地承包經營權流轉的管理辦法和經常性的工作制度，積極引導、實施、管理和監督農村土地承包經營權流轉，及時調處農村土地承包合同糾紛。

3、嚴格加強農村宅基地規劃管理

按照統籌安排城鄉建設用地的要求和控制增量、盤活存量、合理布局、集約用地、保護耕地的原則，從嚴控制，用好用活農村建設用地置換政策，加強農村宅基地用地管理。在已確定的村鎮建設用地范圍內，結合新農村建設，做好村鎮建設規劃。凡是符合建房條件（或放棄原住房遷建）的，村民原則上不得原地改、擴、新建住房（危房改造除外），要引導村民向城鎮集中或到規劃的居民點建房。對不具備規劃居民點建設的，盡量利用空閑地、老宅基地和荒坡地、廢棄地等未利用地建房。同時，從嚴控制農村村民宅基地標準。全縣范圍內農業戶口的村民依法享有使用集體土地建房的權利，但必須貫徹“一戶一宅”的法律規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。村民已“一戶多宅”或將原有住房出賣、出租、贈與他人的，不得再申請和審批宅基地。禁止城鎮居民購買農村集體土地上的房屋和審批、占用集體土地建房。農村村民建房使用宅基地的面積標準以戶口簿記載的農業戶口人數計算：3人以內戶（含3人）90平方米；4人戶120平方米，5人以上戶宅基地面積不得超過150平方米。農村村民是獨生子女戶的，增加宅基地面積3O平方米；是獨生女戶的，再增加宅基地面積20平方米。

4、規范農村規?；笄蒺B殖用地

農村規?；笄蒺B殖用地應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地應當符合鄉鎮土地利用總體規劃，應堅持鼓勵利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，盡可能不占或少占耕地的原則，禁止占用基本農田。規?；笄蒺B殖用地確定后，不得擅自將原土地用途改變為非農業建設用途。

我國是人民群眾當家做主的社會主義民主國家，農民在全國人口中占著很大的比例，其權益直接關系到我國整個大局的穩定和發展。而土地是農民重要的生產生活資料，直接關系到農民自身的根本利益，所以在城鎮化發展進程中，國家必須加大對農村土地的宏觀調控力度，落實有關農村的各項政策，只有這樣才能確保農村土地管理能夠有法可依，農民的切身利益才能夠得到保護。

參考文獻：

流轉土地管理辦法范文第2篇

內容提要: 土地權利制度創新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個命題，即，在既有土地物權體系之下，不宜再創設一個新的物權類型“農用地使用權”，也不宜使用“土地抵押權”這一模棱兩可的術語，但相關權利的物權變動規則應在《土地管理法》之下得以明確；建設用地使用權只能采取有償（出讓）和無償（劃撥）等兩種方式設立，其期限無需在 法律 上作出規定；并非只有本集體 經濟 組織成員才能取得宅基地使用權，宅基地使用權的設立無需審批，其流轉亦應放開；土地登記機構應當統一，登記的效力應當符合《物權法》的規定。

一、問題的提出

現行《土地管理法》頒布于1986年，其間歷經1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權和土地使用權為核心的土地權利制度?！段餀喾ā穼ν恋匚餀嘁纻鹘y法理和

（三）宅基地使用權的流轉：禁止抑或放開？

《送審稿》第97條第3款規定：“宅基地使用權人經本集體 經濟 組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請條件的人員轉讓、贈與或者出租。 農村 村民轉讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準?！边@一規則明顯不符合黨的十七屆三中全會關于“依法保障農戶宅基地用益物權”的精神，其根本出發點在于“制止濫建住宅或變相商品房開發，以保證耕地和維護宅基地分配公平”（王衛國、王廣華，2001）。

第一，嚴格限制宅基地使用權流轉就使得農村房屋和宅基地頓時“沉淀”，成為不具有充分市場價值的“死資產”，體現著對農民及宅基地使用權的歧視。城鎮農民所享有的商品房所有權及建設用地使用權可以自由流轉，但農民所享有的房屋及宅基地使用權卻限制流轉，使得農民房屋及宅基地使用權無法成為真正的財產，明顯體現了城鄉差距，加劇了城鄉二元分治，使城鄉不平等現象更加突出。對于農民而言，房屋和宅基地使用權往往構成其主要財富形態，嚴格限制其流轉，直接導致資產消費，農民無從以之變現或擔保融資，農民財產權益被制度性損害。同時，嚴格限制宅基地使用權的流轉也造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用（張新寶等，2009）?！半S著我國 工業 化和城市化的深入 發展 ，在城市經濟轄區范圍內，農村尤其是 交通 便利、地勢優越的城鄉結合部，宅基地滿載著巨大的可以近期實現的經濟利益，催生了宅基地交易隱型市場的形成和發展?！保◤埿聦毜?，2009）由宅基地使用權隱型交易所引起的大量糾紛直接造成了社會不穩定的隱患，由“小產權房”所引發的各類問題不斷顯現，久而久之，又將成為新的懸而未決的 歷史 遺留問題。

第二，不可否認的是，宅基地使用權既是農民的一類財產，同時又是農民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用權同時具有了財產性和保障性。制度設計之時，我們應當置重的是其財產性，還是保障性？如果它是一項權利，卻為何又不具備權利的基本權能？宅基地使用權在設立方面固然有其特殊之處，但它一經設立，就成為農民的私權，理應可由其權利人自由處分，不能僅因其福利性而限制其自由處分。試想，城鎮居民福利分房一定年限后還可以自由流轉，為何宅基地使用權的取得具有福利色彩，就不可自由流轉了呢？我們既承認宅基地使用權是農民的一類財產，但又基于其保障性嚴格限制其流轉，表面上看好像是保護農民的生存利益，防止農民陷入“失地、失房”的絕境，但是，嚴格限制宅基地使用權流轉本身使得宅基地使用權的價值無法顯化并得到實現，這是對農民土地權益的侵犯。如果允許流轉，農民就可以增加財富收益，農民的權益將會得到最大化的保障（張新寶等，2009）。同時應當注意的是，雖然 法律 上允許宅基地使用權的流轉，但作為“經濟理性人”的農民并不一定會將其宅基地使用權流轉出去，其完全可以根據自身的經濟狀況及其對土地的依賴程度，選擇自己認為最能發揮宅基地效益的利用方式。

綜上所述，本文作者認為，現階段宅基地流轉制度的改革應當置重于宅基地的財產性（用益物權），將其保障性放在次要位置。

五、土地登記制度：主要爭議及其解決

土地登記制度無疑是土地權利制度中的重要一環。《物權法》中關于土地登記問題僅僅作了原則性規定，《送審稿》第三章“土地登記與調查”專門規定了土地登記制度，但從條文內容來看，《送審稿》并未把握《物權法》關于不動產登記制度的立法原意，有些規則甚至直接與《物權法》相沖突。

（一）土地登記與發證之間是什么關系？

在物權法之下，包括土地在內的不動產，以登記為其公示方法，其中，不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據，由登記機構管理；不動產權屬證書是登記機構依不動產登記簿的記載向權利人頒發的證明權利人享有該不動產物權的證明[11]。由此可見，不動產登記簿是確定不動產物權的最終法律證明文件，不動產權屬證書僅僅是一種證明，其目的在于簡化不動產交易當事人之間證明不動產物權的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登記中，土地登記簿是土地物權歸屬和內容的根據，而土地權利證書僅僅是權利人享有相關權利的證明，土地權利證書極易偽造、變造，但土地登記簿卻難以偽造或變造，在相關制度設計中，置重的應是土地登記簿，而非土地權利證書。《送審稿》第23條規定：“土地權利登記，由土地權利人自己或者委托土地登記機構向縣級以上人民政府申請，應當登記的土地權利經依法確認后，由縣級以上人民政府核發土地權利證書?！辈⑽蠢迩宓怯浥c發證之間的關系，應予修正。

(二)土地登記機構統一了嗎？

《物權法》雖然規定了統一不動產登記制度，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，尚難執行?！端蛯徃濉废冉y一土地登記，實為可取。但其條文之間卻并未做到此點。統一土地登記意味著土地登記機構的統一，但是《送審稿》第23條規定：“土地權利登記，由土地權利人自己或者委托土地登記機構向縣級以上人民政府申請”；第24條規定：“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發土地權利證書。單位和個人依法使用的國家所有的土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。土地抵押權、地役權由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記造冊，核發土地權利證書。中央國家機關的土地由國務院管理機關事務的工作機構確認使用主體和用途后登記，核發土地權利證書?！痹谶@里，土地登記機構一會是“縣級以上人民政府”，一會是“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門”，并未統一。

此外，《土地登記辦法》規定，集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）由國土資源行政主管部門辦理登記[12]。集體土地所有證、集體土地使用證等土地權利證書也由國土資源行政主管部門依土地登記簿頒發。而依《農村土地承包法》和農業部的《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定，土地承包經營權的管理職能由農業行政部門負責，依《農村土地承包法》管理[13]，土地承包經營權證書的發放、管理，也就成了農業行政主管部門的職責。同時，由農業行政主管部門管理“農村土地承包經營權證登記簿”，“記載農村土地承包經營權的基本內容”[14]。由此可見，土地承包經營權的登記由農業行政主管部門負責[15]，從而產生了“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。集體土地所有權由國土資源管理部門登記、頒證，為何集體土地所有權之上所設定的用益物權——土地承包經營權要由農業行政主管部門登記、頒證？包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在內的集體土地使用權、集體建設用地使用權抵押權、土地承包經營權抵押權、地役權等集體土地之上的他物權均由國土資源管理部門登記、頒證，為何唯獨土地承包經營權這種集體土地之上的他物權由農業行政主管部門登記、頒證？為此，本文作者建議，《土地管理法》的修改應當突破行政管理權限的區分，還原土地登記的公示屬性和服務功能，規定統一的土地登記機構。

(三)土地登記究竟是土地物權的生效要件還是對抗要件？

登記依其內容、效力等的不同為標準可分為登記生效主義和登記對抗主義。登記生效主義是指物權的設定以登記為發生效力的要件，換言之，未經登記，物權不僅不能對抗第三人，而且在當事人之間也無約束力；登記對抗主義是指物權依當事人間的合意即設定，但未經登記，不得對抗第三人。換言之，當事人之間依合意成立物權后，對于第三人而言，未經登記者并非無效，只是當事人不能主張其有效?！端蛯徃濉返?5條第1款規定：“土地權利的設立、變更和消滅，自載于土地登記簿時發生效力?！币虼?，前述各種土地權利，未經登記，不生效力。但是物權法之下，土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立，無須登記即生效力；宅基地使用權也無須登記依審批即可設立；地役權自地役權合同生效時設立，但未經登記，不得對抗善意第三人?！端蛯徃濉放c《物權法》之間明顯存在沖突，應予修正。

六、結 語

《土地管理法》修改實為關涉蕓蕓眾生的大事，以此為契機完善我國的土地權利體系，無疑是修法時所要考量的重要問題。土地權利本屬一種私權，但《送審稿》在有關土地權利制度的設計中，行政權力對土地權利的過多干預，直接導致了土地權利的公法化，影響了土地權利作為私法權利的基本屬性。這也導致土地權利很難從《土地管理法》中走出來而進入《物權法》中去。《送審稿》中有關土地權利的制度根植于計劃經濟時代。淡化土地權利的行政色彩，還原其作為物權的本性，是改革現行土地權利制度的第一步。

注釋:

[1] 如《物權法》第151條和153條分別規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。”；“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定?！?/p>

[2] 雖然《土地管理法》以土地管理關系為其調整重心，但不容否認的是，《土地管理法》也調整土地權利關系（民事關系），并且以土地權利關系為其基礎。現行《土地管理法》第二章“土地所有權和使用權”幾乎全部是調整土地權利關系的規范；第五章“建設用地”中關于建設用地使用權設立、轉讓等的規定也屬于民事規范。

[3] 雖然土地承包經營權和地役權也屬于土地權利體系中的重要組成部分，但前者適用《農村土地承包法》，后者在《物權法》中已作詳細規定，實施近三年來并無大礙，無需在《土地管理法》中作出更為具體的規定。有鑒于此，本文未將這兩種土地權利納入討論范圍。此外，土地用益物權之上所設定的抵押權主要是建設用地使用權抵押權、土地承包經營權抵押權、宅基地使用權抵押權和地役權抵押權，其中，建設用地使用權抵押權已在《物權法》中作了充分的規范，土地承包經營權抵押權在物權法之下極受限制（基于《土地管理法》與《農村土地承包法》在調整范圍上的區分，土地管理法修改未將此納入調整范圍）；宅基地使用權抵押權為物權法所禁止；地役權抵押權和地役權所依附之其他用益物權的抵押權同時設立，不具有獨立討論的必要，因此，本文未將抵押權的創新問題納入討論范圍。

[4] 就本類農用地而言，實行什么經營制本是土地所有權人——農民集體自主決定的事項，但依現行法的規定，家庭承包經營制就多少帶有了點強制性的味道。未實行家庭承包經營制、未設立土地承包經營權的地區畢竟只是少數，而且各有其不同的原因，再就此規定一個“農用地使用權”來穩定一個當事人本不想穩定的土地利用關系，是否妥適，還值商榷。

[5] 就本類農用地而言，《物權法》第134條規定：“國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定。”由此可見，此種農用地可以設定土地承包經營權，無需另行規定即可在現有制度框架內發展。

[6] 因為土地承包經營權采取登記對抗主義，土地承包經營權不經登記，自土地承包經營合同生效即可設立；登記只是土地承包經營權發生物權性流轉時起著對抗第三人的作用。

[7] 當然，依《物權法》第180條第1款第7項關于“法律、行政法規與禁止抵押的其他財產”均可以抵押的規定，有可能出現建設用地使用權抵押權（該款第2項）、土地承包經營權抵押權（該款第3項）之外的權利抵押權，如海域使用權抵押權等。

[8] 不過，在我國現行法之下，為防止國有土地資源的流失，促進國有土地資源的合理利用，無償設立（劃撥）受到了嚴格限制。

[9] 既然是依行政許可所取得的權利，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓（參見《中華人民共和國行政許可法》第2條）。這也成了我國現行法上和物權法立法討論中對宅基地使用權的流轉予以嚴格限制的邏輯起點。

[10] 根據《行政許可法》第12條和第13條的規定，可以設定行政許可的事項僅限于：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（2）有限 自然 資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（3）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（4）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（5） 企業 或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。即使是上述事項，通過下列方式能夠予以規范的，也可以不設行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調節的；（3）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（4）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

[11] 《物權法》第16條和17條分別規定：“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產登記簿由登記機構管理?！保弧安粍赢a權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準?！?/p>

[12] 《土地登記辦法》所新創的“集體用地使用權”一語有違物權法定原則（鄭清賢，2008）。

[13] 《農村土地承包法》第11條規定：“國務院農業、林業行政主管部門分別依照國務院規定的職責負責全國農村土地承包及承包合同管理的指導?？h級以上地方人民政府農業、林業等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。”

[14] 《農村土地承包經營權證書管理辦法》第9條、第10條。

[15] 從《農村土地承包經營權證書管理辦法》第10條的規定內容來看，所謂“農村土地承包經營權證登記簿”可供農村土地承包方查閱、復制，使之具備了物權登記的性質，又與《農村土地承包法》第23條所規定的“登記”的職能不一致。

參考 文獻 ：

高圣平，2009：《擔保法論》，北京：法律出版社。

流轉土地管理辦法范文第3篇

中國農村土地承包經營權流轉制度問題對策

伴隨著我國國民經濟的發展，農業規模越來越大，產業化經營和結構調整成為當前農業發展的重中之重，為了配合農業發展，我國提出實行土地承包經營權流轉制度，并且在改革開放的不斷深入發展下，該項制度也為我國農業發展作出了杰出貢獻，但是其中存在的問題不容忽視，本文將簡要分析論述我國土地承包經營權流轉制度存在的問題和完善對策。

一、我國農村土地承包經營權流轉制度存在的問題

1、流轉機制不合理

當前我國農村土地承包經營權流轉的對象主要是經營人自身的親戚和朋友之間，由于流轉雙方之間相互熟知，因此往往采用無償轉讓的方式完成流轉，在此過程中流轉雙方基本上沒有任何既得利益，另外流轉程序也不規范，沒有嚴格按照相關的法律程序完成流轉。這也直接導致流轉雙方在農村土地承包關系中的責任和主體地位均不明確。另外在經營權流轉登記制度方面也存在不合理的情況比如說沒有統一的登記機關，因此最終的登記效力也難以達成統一狀態。

2、流轉方式不合理

在現行的《農村土地承包法》等相關法律中，僅僅只明確了可以流轉家庭承包方式的土地經營權，對于其他承包方式的土地經營權是否可以流轉、如何進行流轉卻沒有進行詳細的說明，在《物權法》中也只是粗略的對土地承包經營權的流轉方式進行大致的規定，而對于具體的抵押、繼承、贈與等詳細的流轉方式卻并沒有進行明確的解釋說明，因此我國現階段農村土地承包經營權的流轉方式相當混亂，農民的切身利益得不到應有的保護。

3、管理主體不明

翻閱當前的《憲法》、《土地管理法》等法律法規可以看出，法律將生產小組作為農村土地的所有人，但是具體代表者和實際的管理主體卻沒有給出明確的答案，而法律規定上的農村集體經濟組織在現實生活中根本就不存在，村民委員會也無權掌握農村土地，而一旦對農村土地承包經營權進行流轉并從中獲利時，享受利益的農村土地所有人沒有明確指示，因此流轉效率和流轉成效皆因管理主體不明而造成巨大的影響。

4、法律相互矛盾

我國為了能夠明確規范和約束農村土地承包經營權流轉制度，主要制定了《農村土地承包法》、《物權法》等法律法規，但是各法律之間卻存在相互矛盾的情況，比如說在《農村土地承包法》認為土地承包經營權流轉不屬于物權保護范圍內，而在剛剛制定和推行的《新物權法》當中卻明文規定需要對農村土地承包經營權流轉進行物權保護，由此可見，現行法律之間的相互沖突也在一定程度上影響和阻礙農村土地承包經營權流轉的順利完成。

二、完善我國農村土地承包經營權流轉制度的對策

1、健全法律法規

根據前文可知，我國現階段在農村土地承包經營權流轉制度方面存在法律相互沖突、相互矛盾的情況，為此需要盡快將矛盾沖突的地方進行調整和修改，并且聯合立法機構盡快制定出臺統一的《農村土地承包經營權流轉法》，對經營權的流轉程序、流轉方式和具體的管理主體以及相關管理辦法等進行統一明確規定，為我國農村土地承包經營權流轉制度提供堅實可靠的法律依據和法律保障。

2、完善流轉管理

在當前我國農村中，幾乎沒有專門從事調解農村土地承包經營權流轉糾紛的部門和人員，更缺乏相關方面的服務體系，因此需要盡快建立專門的服務部門和服務小組，切實解決土地承包經營權流轉中存在的問題，另外，政府和相關部門機構也需要嚴格按照國家規劃制定的土地管理辦法對農村土地承包經營權流轉過程進行全方位的監督和管理，保障流轉公平，特別是需要加強監管在土地承包經營權流轉當中產生的稅收和財政，嚴防因不正當行為或是錢權交易而給我國財政收入造成損失。在土地承包經營權的流轉過程當中，政府需要切實做好管理工作，監督流轉雙方嚴格遵照相關管理條例，簽署農村土地流轉合同，采用書面協議形式對流轉雙方的責任和權利進行明確的劃分，避免因口頭協議未對權責進行明確從而導致日后產生各種各樣的糾紛。

3、完善登記制度

完善的農村土地流轉登記制度是加快農村土地流轉速度，切實保障流轉成效的必要條件，因此我國需要加大對土地登記的宣傳與監管力度，督促農戶進行土地產權登記，另外需要將土地承包經營權流轉過程中需要的文件材料進行統一規范，特別是對于合同的格式、版面設計等進行統一規范管理，在保障農民合法權益的同時幫助土地產權登記工作的順利完成。

三、結論

總而言之，本文通過分析研究得知當前在農村土地承包經營權流轉制度中存在流轉程序、流轉方式不合理，管理主體尚不清晰、缺乏相關法律法規作為保障等諸多問題，為此本文提出通過加強法律建設，盡快完善《農村土地承包法》等相關法律法規和土地登記制度，同時將土地流轉價格和流轉方式標準化，明確土地產權等一系列方法，全面完善我國農村土地承包經營權流轉制度，完成我國社會主義新農村建設的偉大夢想。參考文獻：

[1]楊光.關于我國農村土地承包經營權流轉制度的缺陷與完善對策[J].當代經濟研究，2015（10）：88-92.

流轉土地管理辦法范文第4篇

關鍵詞：集體土地；集體土地流轉；相關問題；探討

當前市場經濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經濟機制的調節，如國有土地使用權以有償使用的方式進入市場后，在社會經濟活動中發揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權并存的農村集體土地使用權，在流轉過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉，如何在流轉過程中充分體現其市場價值以及維護好農民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉的現狀

我國現行的國有與集體“兩種產權”制度形成了兩個分割的土地市場。現行《土地管理法》明確規定禁止農村集體所有土地使用權流轉用于非農業建設。但早在20世紀80年代，我國經濟發達地區就普遍以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地，集體建設用地的隱形市場實際上早就客觀存在。[1]現在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現象與現行集體建設用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》對集體建設用地使用權的相關問題進行了規定。該《辦法》在全國第一次對集體建設用地的流轉范圍、用途、流轉的程序和流轉后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規定。[2]但在全國范圍內適用的法律法規至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農村集體土地的流轉一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉存在的問題

（一）集體土地所有權的歸屬不明

在與土地集體所有權相關的法律制度框架中，集體土地的產權主體并不明晰。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規定中卻沒有予以明確的指出?！稇椃ā分?，集體土地產權被籠統地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村民合作社等集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有。在《農業法》中則被界定為鄉（鎮）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！庇纱丝梢姡w土地所有權的主體有三種形式：鄉鎮農民集體經濟組織、村民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可以簡稱為“鄉鎮、村、組”三級。

（二）法律對農村集體土地流轉的規定嚴重滯后

對于集體土地流轉，目前沒有專門的法律法規，惟一涉及土地分類、用途、規劃等相關的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設?！睋?，農民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設用地，都必須通過征收轉為國有后才能出讓。這意味著，農民實際上并沒有對集體土地的處分權，當然也就沒有土地財產權，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅，經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。第二款規定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”這些法律條文嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，只允許農村集體經濟組織自建自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或者建住房，但是不得出讓、轉讓或者出租集體土地使用權，也就是說，集體建設用地向本村鎮以外的企業和個人的流轉行為是法律明文禁止的。[3]而現實中，大量集體土地通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到農村集體經濟組織以外的企業和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉用于工業園區建設和城鎮建設，已成為當地經濟發展和城市建設的重要組成部分，經濟發展和用地矛盾十分突出。

（三）當前我國的農地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權并非私法意義上的權利，而是公法意義上的權力，是依據國家或行政管理權行使的。[4]在市場經濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應由社會或市場主體（包括國有企業）來完成的事業，利用自己手中的公權力，隨意低價征用農地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農民卻得不到應得的補償或補償很少，引發了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉進行改革的幾點思考

（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場

土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。

（二）切實保障農民的土地財產權，賦予集體土地與國有土地同等權利

保留農村集體土地所有權，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉并將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。

（三）集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉

集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體土地流轉必須遵循的基本原則。要通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，并將集體土地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。

（四）完善集體土地流轉的相關法律法規，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權在所有制基礎上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權上可以設定建設用地使用權，且建設用地使用權可以依法流轉；邏輯上的推論應是集體土地所有權上亦可設定集體建設用地使用權，且集體建設用地使用權亦可依法流轉。[5]

其次，建議修改《土地管理法》，制定規范農村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設用地出租、轉讓的條款已完全滯后于農村土地市場的現實，這一滯后不僅降低了法律的權威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個問題上廣東省已經給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。

流轉土地管理辦法范文第5篇

為不斷顯化集體土地資產，切實保障農民權益，優化土地資源配置，促進土地節約集約利用，推進農村經濟持續穩定健康發展和城鄉統籌，加快社會主義新農村建設，浙江省積極開展農村集體建設用地使用制度改革探索實踐，切實加強農村集體建設用地流轉管理工作。浙江省早在2001年7月就出臺《關于加強農村集體非農建設用地使用權流轉管理的意見》（浙土資發[2001]256號），2005年出臺《關于進一步加強農村宅基地管理的意見》（浙土資[2005]94號）；2012年2月，浙江省委、省政府出臺《關于深入推進統籌城鄉綜合配套改革積極開展農村改革試驗的若干意見》（浙委[2012]20號）明確提出“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度”，并提出了農村土地管理制度改革的具體內容，為農村集體建設用地流轉工作的開展指明了方向。

（一）明確思路，突出重點

浙江省根據黨的十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”的基本精神，在堅持城鄉統籌、節約集約，政府引導、農民自愿，循序漸進、分步實施，符合“兩規”、維護權益和“局部試驗、封閉運行、結果可控”的原則下，積極開展集體建設用地使用制度改革和集體建設用地使用權流轉，重點突出以下三個方面。

其一，構建新型的農村集體建設用地產權體系，賦予集體建設用地使用權完整的用益物權。從改革和創新集體建設用地產權制度入手，參照國有土地有償使用制度改革模式，構建起與國有土地產權外在形式相一致，內在權益相同，涵蓋集體建設用地出讓、劃撥、出租使用權等在內的集體建設用地產權體系，賦予集體建設用地類似于國有建設用地同等的完整產權權能，從而實現與國有建設用地使用權的“同地、同權、同價”，并在城鄉統一的土地市場之中遵循相同的流轉和管理規則，實現自主交易、流轉。

其二，明確集體建設用地使用權的入市流轉條件，創建城鄉統一的土地市場和運行規則，規范集體建設用地使用權流轉。根據十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》（下稱《決定》）精神，結合該省已有的實踐及形勢發展要求，按照“平穩推進，逐步放開”的改革總體要求，對入市流轉集體建設用地的政策范圍把握 “存量為主，‘規劃區外’增量”的基本原則。所謂存量為主，是指對于已依法取得并符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的存量集體建設用地使用權（包括農村集體經營性、工業建設用地使用權等），都允許農村集體經濟組織本著農民自愿的原則，以所有權人身份將集體建設用地使用權以出讓、出租、作價出資或入股、抵押等形式實行有償使用和流轉。這相比于現行《土地管理法》第63條規定集體建設用地的流轉僅限于“依法取得、符合土地利用總體規劃，因鄉鎮企業破產兼并等情形”而言有很大程度的突破。所謂“規劃區外”增量，是指根據十七屆三中全會《決定》提出“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”的基本精神，允許“規劃區外”非建設用地特別是農用地，依法辦理農轉用后，不必經過征收，可以直接由農村集體經濟組織依照有關規定將土地使用權通過出讓、出租、作價出資或入股等方式讓渡給使用者。這相比于現行《土地管理法》第43條規定集體建設用地使用權的初次設立只能基于“鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等三類鄉（鎮）村建設”而言有很大的突破。

其三，鼓勵引導農村宅基地實施有償使用和有條件流轉。一是通過完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，進一步強化宅基地對農民居住的社會保障功能以及切實保障農民依法取得宅基地福利的權利；二是強化宅基地節約集約利用的內部約束機制，鼓勵和引導農村集體經濟組織在充分尊重農民意愿的基礎上，實施宅基地有償使用和有條件流轉，通過經濟杠桿手段調節宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是結合社會主義新農村建設，探索健全農村宅基地整理置換復墾的新機制、新手段，以整村搬遷為主導方式，集中性農民公寓安置為主，加大農村居民點整治力度，促進農村向城鎮、中心村集中，促進村莊合理布局，進而推進城鄉建設用地的空間重構，提高城鄉建設用地利用效率。以湖州為例，近兩年該市大力推進農村土地綜合整治工作，目前已獲省政府批復農村土地整治項目35個，共取得農村土地綜合整治周轉指標20482畝，已完成簽約農戶3380戶，其中完成搬遷934戶，完成安置區建設面積25.86萬平方米。該市各地結合農村土地綜合整治，積極探索農村宅基地的退出機制，特別是吳興區八里鎮南片作為浙江省唯一的省級新農村建設體制創新試驗區，牢牢抓住這一契機，取得明顯成效。吳興區八里鎮南片規劃新建三個農民社區用于安置，總建筑面積達140萬平方米，將實現區域內80%以上的人口集聚。該項目區在充分尊重群眾意愿的基礎上，通過采取貨幣安置、“住房+商貿用房”、“住房+標準廠房”以及“房票”（被安置農戶可以選擇實物安置以及房票安置的方式，選擇房票安置的可以向當地政府領取每100平方米每年1.6萬元的租金）等模式，積極推進了農村宅基地的搬遷和農民安置社區的建設，目前該項目區已完成農戶簽約1156戶，約占40%，其中已完成搬遷265戶。此舉既為農民打造了創業就業新平臺、增加了財產性收入，又加速了農村宅基地退出。

（二）完善政策，規范操作

2001年，浙江省國土資源廳《印發關于加強農村集體非農建設用地使用權流轉管理的通知》（浙土資發[2001]256號），明確了該省農村集體建設用地使用權流轉的基本條件、主要方式和基本程序，規范了流轉收益分配與管理。

1.農村集體建設用地流轉的范圍

一是符合土地利用總體規劃、城鄉規劃并依法取得的存量集體建設用地使用權（包括農村集體經營性、工業建設用地使用權等）；二是土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外的農用地和未利用地，符合土地利用總體規劃依法辦理轉用審批手續的。

2.農村集體建設用地流轉的條件

一是經依法批準使用，且權屬合法、四至清楚、產權明晰；二是符合土地利用總體規劃以及鄉鎮村建設規劃；三是原則上不改變土地原批準用途；四是非娛樂項目和房地產開發用地；五是使用新增集體建設用地從事經營性活動，應當符合國家產業政策、土地供應政策、土地使用標準、環境保護及安全生產等法律法規的規定。

3.農村集體建設用地流轉的原則

一是堅持土地所有權人、使用權人自愿的原則，需經村民自治組織2/3以上成員或代表同意；二是由土地權所有人與使用權人簽訂書面的流轉合同，并申辦土地登記手續；三是通過統一有形的土地市場，以公開、規范方式進行流轉。

4.農村集體建設用地流轉的方式

對符合上述條件的建設用地，準許流轉主要有三種方式：一是在城市規劃區、建制鎮規劃區范圍外和本級集體經濟組織范圍內進行流轉的，可與土地所有權人協商確定轉讓（不超過同類用途國有土地使用權出讓最高年限并與企業經營年限相一致，一次性收取土地收益）、租賃（3至5年，定期收取土地租金）、作價出資或入股、抵押等方式流轉。二是在城市規劃區、建制鎮規劃范圍內的集體建設用地使用權需要流轉給本集體經濟組織以外人員使用的，原則上要在政府讓利條件下將集體土地所有權轉為國有，并辦理國有土地有償使用手續。三是在堅持農民宅基地“一戶一宅”原則的前提下，允許農戶將原合法使用的宅基地連同地上建筑物轉讓給本集體經濟組織內符合宅基地申請條件的其他農戶，但不得直接轉讓給城鎮居民。需要整體轉讓或部分轉讓給城鎮居民的，應征得集體土地所有權人同意，并向集體土地所有權人支付相當的征地費用；受讓人符合享受經濟適用房條件的，可直接變更登記并發給國有土地使用證；受讓不符合享受經濟適用房條件的，則在追補房地產級差地租的基礎上，按出讓等有關規定發給國有土地使用證。

5.農村集體建設用地流轉審批的程序

對保留集體土地所有權不變的集體建設用地流轉，由流轉雙方或受讓方持原有土地證書或用地批準文件、流轉協議等資料，向縣級以上國土資源部門提出書面申請；經鄉鎮國土資源所初審，認為符合有關規定的，送市、縣國土資源部門審批；市、縣國土資源部門審查認為符合有關規定的，報市、縣人民政府批準；受讓方憑批準文件及有關申請等資料辦理集體建設用地使用權登記，領取集體建設用地使用證或土地他項權利證書。對轉為國有土地的集體建設用地流轉，由流轉雙方或受讓方持原有土地證書或用地批準文件、與土地所有者簽訂的集體土地轉為國有土地的協議、經三分之二以上村民代表同意轉為國有土地的會議紀要等資料，向縣以上國土資源部門提出書面申請；受讓方與市、縣國土資源部門簽訂國有土地使用權有償使用合同；經縣、市人民政府初審后，報省政府批準；受讓方憑批準文件及有關申請等資料，辦理土地變更登記手續，領取國有土地使用證。

6.流轉收益分配與管理

農村集體建設用地使用權流轉的土地收益，堅持以土地所有權人為主的原則進行分配。在城市規劃區、建制鎮規劃區范圍外和本級集體經濟組織范圍內進行流轉的，土地收益歸集體土地所有權人所有，市、縣不參與收益分配。即鄉（鎮）級所有的土地收益全額歸鄉（鎮）集體經濟組織所有；村級所有的土地收益原則上歸村集體所有，但考慮鄉鎮政府對基礎設施的投入和維護，可與村協商參與分成，比例一般為15%，最高不得超過20%，鄉鎮政府可在收益中參照國有土地出讓金管理辦法給國土資源所一定比例的業務費。在城市規劃區、建制鎮規劃區范圍內屬于集體土地轉為國有土地的，實行有償使用的土地收益按有關規定上交市、縣，為鼓勵流轉，市、縣政府可根據本地實際將一定比例的土地收益返還給原土地所有權人，使原土地所有者連同原土地使用者能得到成交額80%以上的收益（含土地征用費）。屬于保留農村集體土地所有權不變的，實行有償使用的土地收益，市、縣政府可根據本地實際，規定返還比例或定額（基準價15%）分成土地收益，并按有關規定上交市、縣財政。同時，規范農村集體建設用地流轉收益管理，有關土地收益國土資源部門統一收交，嚴格按照“收支兩條線”有關規定進行管理，并要求農村集體經濟組織將土地收益單獨建賬，實行村務公開，主要用于土地整理和村公益事業建設，嚴禁擠占挪用。

（三）試點引路，有序推進

為探索農村集體建設用地流轉管理的新機制、新方法，浙江省選擇湖州市和建德市開展農村集體建設用地流轉試點工作。

1.建德市試點

建德市在1999年4月選擇了乾譚鎮作為集體建設用地流轉試點，并于2000年6月出臺《建德市集體非農建設用地使用權流轉管理暫行辦法》（建政[2000]9號），對集體建設用地流轉的原則、范圍和對象、審批權限和方式、程序和要求、終止和處置、權益和管理、地價評估和確認等方面予以了政策規范，使該市集體建設用地流轉管理工作步入正軌。建德市還針對不同的流轉方式印制了農村集體建設用地流轉的各類文本，如集體土地使用權流轉審批呈報表、集體非農建設用地使用權轉讓合同、土地使用權租賃申報審批表、轉制企業土地租賃合同書等。審批具體程序為：一是申請。集體建設用地流轉時，由土地使用者持原批準使用土地文件或集體建設用地使用證，流轉雙方的合同和有關部門意見，向國土管理部門提出流轉申請，以轉讓方式流轉的還需進行地價評估，集體土地流轉當事人根據不同的流轉方案簽訂相應的土地使用權流轉合同。二是審批。根據該辦法規定的批準權限，首次土地使用權流轉市國土資源局審核后報市政府批準。土地使用權再次流轉即二次流轉由市國土局直接審批。三是登記發證。土地使用者按流轉合同規定付清土地價款后，到建德市國土資源局辦理土地登記發證。集體建設用地使用權流轉后再次流轉的，應征得土地所有者的同意，終止原簽訂的流轉合同，辦理注銷登記后，按規定程序辦理流轉審批手續。2000年以來，建德市以乾譚鎮試點經驗為基礎，以《建德市集體非農建設用地使用權流轉管理暫行辦法》為依據，在全市范圍內積極推進集體建設用地流轉工作，至今已累計流轉集體建設用地291宗，面積155.16萬平方米，其中轉讓74宗、面積15.34萬平方米，租賃180宗、面積120.35萬平方米，抵押37宗、面積19.47萬平方米，累計為各級農村集體經濟組織獲取土地收益600多萬。

2.湖州市試點

湖州市早在1997年就介入了鄉鎮、村集體企業轉制中集體土地資產處置工作，嘗試集體經濟組織以租賃方式向轉制后企業提供土地的做法。2001年以被列入全國農村集體土地流轉試點單位為契機，湖州市積極推進農村集體建設用地流轉工作。同年9月出臺《湖州市區農村集體建設用地使用管理試行辦法》（湖政辦發[2001]104號），對集體建設用地所有權內涵、集體建設用地流轉的主要形式、適用范圍、審批程序等進行了規定，并明確了集體建設用地流轉的收益分配與管理原則。自此，試點工作在全市范圍內擴面。2008年7月又出臺《湖州市農村住房抵押借款暫行辦法》（湖政辦發[2008]85號），進一步豐富了集體建設用地的流轉形式與內容。在實際操作中，湖州市把集體建設用地使用分為一級供應和二級流轉并作了具體界定。一級供應發生在所有者與使用者之間，指初次供應，包括讓與（一般不得超過原土地承包期限）、租賃（一般為3至10年）、作價入股和置換；二級流轉發生在使用者之間，指已取得使用權的再次流轉，包括轉讓、轉租、作價入股和抵押。在收益分配上，為保證集體建設用地使用收益，湖州市確定了最低保護價，并根據經濟社會發展和土地市場發育狀況適時調整。目前湖州市實際操作中土地租賃年租金為2.4～8元/平方米不等，讓與價格一般為34元/平方米左右。集體建設用地流轉的收益分配，遵循“誰所有、誰受益”的原則，扣除應上繳的國家稅費、地面作物補償外，土地收益分別歸鄉鎮農民集體、村或村民小組農民集體所有。自開展農村集體建設用地流轉工作以來，全市已累計流轉集體建設用地641宗，面積553.04萬平方米，其中出讓540宗、面積331.78萬平方米，租賃101宗、面積221.26萬平方米，累計為各級農村集體經濟組織獲取土地收益1億多元。

二、農村集體建設用地流轉存在的主要問題

（一）集體建設用地流轉缺乏相關法律政策依據

《土地管理法》第43條、第62條規定，一方面對集體建設用地的流轉采取嚴格限制和禁止的態度，另一方面也給集體建設用地的流轉開了一道小口，使破產或兼并等原因造成的鄉鎮企業用地被動流轉合法化，其實質是既承認二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎，法律對流轉采取的含糊態度很大程度上限制了集體建設用地流轉市場的正常發展。雖然《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）等文件允許集體建設用地依法流轉，但未能超越現行法律對集體建設用地流轉的限制，執行效能不足。

（二）集體建設用地所有權主體界定不清晰

依照我國現行立法規定，集體土地依法由“農民集體”所有，同時依照《土地管理法》的規定，“農民集體所有”又可具體分為鄉（鎮）農民集體所有、村農民集體所有和村民小組集體所有，農村集體土地所有權由鄉（鎮）人民政府或村集體經濟組織、村民委員會，村民小組之類的主體來行使。但一般來說，“農民集體”這樣一個集合概念，在所有權行使問題上，往往只有抽象意義，很難成為實踐層面上的市場主體。因此，集體建設用地所有權主體界定并不清晰，土地所有權人事實上很難落實，集體成員對土地的所有、使用、經營、收益和處置等權利與責任無法體現，集體建設用地的權益有時無法得到保障。

（三）集體建設用地流轉分配不合理

一些地方集體建設用地使用權流轉收益分配較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關系不清。要么各級政府對流轉管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失，更有甚者一些村干部利用職務便利，在流轉過程謀求私利，損害廣大農民利益。即使是農村集體所有者，由于三級所有權主體鄉鎮、村和村內集體經濟組織之間的利益分配關系也較含混，上級所有者利用行政權力侵占下級所有者流轉收益的現象時有發生。

（四）集體建設用地流轉相關配套政策不完善

農村集體建設用地使用制度是農村土地基本制度的重要組成部分，改革牽涉到千家萬戶的利益，同時也涉及相關配套政策改革，如征地制度、社會保障體制、金融體制改革等。目前因相關配套制度改革滯后，影響集體建設用地流轉工作順利推進，如因金融機構對集體建設用地存在一定的歧視，集體建設用地設定抵押很困難，為便于融資，很多地方都將原采取流轉的集體建設用地所有權轉為國有，并為企業辦理國有土地使用權有償使用手續。同時隨著集體建設用地使用權流轉市場的不斷發展，如何協調兩個市場的相互關系，盡量減少矛盾和沖擊，也是未來迫切需要解決的一個問題。

三、進一步規范農村集體建設用地流轉的對策建議

（一）加快土地管理相關法律法規修訂進程

浙江集體建設用地流轉制度改革，基本還停滯在局部試點及現行法律法規的約束范圍之內。加快農村集體建設用地流轉，涉及《土地管理法》、《擔保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下進行改革探索，必然面臨著司法難題。因此，建議盡快修訂集體土地管理相關法律法規，通過解除法律上對集體建設用地的限制，允許農村集體建設用地在特定范圍內自由流轉。同時，國家應盡快出臺《農村集體建設用地流轉管理辦法》，對集體建設用地的產權權能、入市條件和形式、使用年限、抵押融資保障等方面作出明確規定，以規范流轉交易和管理行為，促進流轉的有序進行。

（二）加強集體建設用地使用權產權登記

土地產權保障是市場經濟下土地管理制度的重要內容，明晰的土地產權關系是保障交易安全，發揮市場機制優化配置土地資源的重要條件。因此，強化土地產權登記，是規范農村集體建設用地流轉的基礎。推進包括農村宅基地在內的集體建設用地流轉制度改革，必須要加強集體土地所有權、使用權的登記發證工作，依法確定集體土地的權屬，明晰集體土地所有權、使用權的主體，保障交易安全。建議加快推進以土地為基礎的不動產統一登記制度建設。

（三）建立集體建設用地使用權地價評估與管理制度

土地價格的確定是土地作為特殊商品進入市場流轉的核心問題之一。為避免集體土地資產流失與資源浪費，類似于政府定期評估并公布城鎮基準地價體系，建議市、縣人民政府土地主管部門應當定期制定并公布本行政區域內包括農村居住用地在內的集體建設用地使用權基準地價、標定地價、出讓最低限價等政府公示地價。

（四）完善農村集體建設用地流轉金融創新和支持

開展農村集體建設用地使用制度改革金融創新和支持探索，解決集體建設用地使用權及農房抵押融資和資產處置等問題。開展土地承包經營權、農村住房等抵押貸款試點，擴大農村有效抵押物范圍和抵押受讓人范圍，充分體現和盤活農村集體土地的資產屬性，不斷繁榮發展農村經濟。

（五）完善農村集體建設用地流轉收益分配政策

一是把農民放在土地利益分配體系之內，讓他們對土地的所有權、使用權、處置權等財產權得到充分的尊重，利益得到充分保障。建議從國家層面制訂農村集體建設用地流轉收益分配的原則性意見，明確集體建設用地收益分配主體，以及利益主體之間的分配比例，維護國家、集體土地所有權人、集體建設用地使用權人的應得權益。二是集體建設用地流轉收益分配應當兼顧城鄉發展的需求，建議完善集體建設用地流轉收益的管理政策，加強對國家和集體經濟組織土地收益分配的管理，以確保國家、村集體對農業和農村的投入，改善農民和生產生活條件。三是明確農村集體建設用地流轉收益的用途，明確新增農村集體建設用地使用權的有償使用收益歸農村集體經濟組織所有，統一用于區域內的基礎設施、公益事業等，集體建設用地使用權流轉收益納入農村村務公開民主管理體系，實行專款專用，接受政府監督。

（六）統籌城鄉發展盤活存量集體建設用地

一是按照節約集約原則，規范有序開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，推進農村土地綜合整治，加大農村宅基地、集體建設用地整理復墾力度，積極盤活農村存量集體建設用地，健全土地增值收益分配機制，促進農村人口向中心鎮、中心村集聚，優化農村土地利用結構和布局，提高農村集體建設用地的節約集約利用水平。二是保障農民宅基地用益物權，積極穩妥開展宅基地流轉試驗，探索建立宅基地有償使用、有償退出和跨村置換機制，增加集體建設用地市場的有效供給。三是探索建立城鄉統一的建設用地市場，穩妥開展依法取得的農村集體經營性建設用地使用權的轉讓，允許農民依法通過多種方式參與城鎮建設規劃區外占用農村集體土地建設的非公益性項目的開發經營。