集體土地征收賠償條例
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集體土地征收賠償條例范文第1篇
中圖分類號：F303文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01
一、我國現行農村集體土地征收制度立法缺陷
（一）我國農村集體土地征收條件不明確
我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權法》》第四十二條第一款、《農村土地承包法》等法律法規規定，農村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達成某項公共利益，政府才能要求集體土地權利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”，這意味著行政機關擁有對公共利益的認定的完全自由裁量權。這造成在現實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權，嚴重損害了農村集體組織和農民的合法權益。
（二）我國農村集體土地征收程序不完善
第一，農村集體土地權利人的知情權、參與權和表達權受限。《土地管理法實施條例》規定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權利登記，被征地人根本不能表達自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產生實質性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復議法》第六條、第三十條第二款的規定，農村集體土地權利人對征收決定只能提起行政復議。此外，根據《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準、實施，即使集體土地權利人對補償標準有爭議，也只能由人民政府協調、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準、實施到救濟都由行政機關主導，這就隱藏著排除司法機關的介入與救濟的危機。豍
（三）我國農村集體土地征收補償制度不合理
第一，補償原則不明。法國在《人權宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農村集體土地權利人的生存與發展權豎；第二，補償標準過低。《土地管理法》第四十七條規定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”，這種補償標準完全不考慮土地的預期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄。《土地管理法》四十七條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費。《物權法》四十二條規定必須安排被征地農民的社會保障費用。但現行法律沒有考慮殘留地、對相鄰土地造成的損害等特殊情況的賠償。
二、我國農村土地征收制度的重構
（一）嚴格界定公共利益，防止土地征收權濫用
公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規定規避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設，教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業，涉及國家安全的國防事業以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業。除此之外，還要賦予農村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權以及一定期限內被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權或買回權，即如果被征收集體土地沒有在規定期限內按照原定公共利益使用，原農村集體土地權利人可以主張買回該土地。
（二）尊重農村集體土地權利人意愿，確立公平補償原則
所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農地所在地的市場價為基準，并充分到失地農民的社會保障與再就業問題；第二，就農村集體組織內部而言，要平衡好集體組織和成員的內部利益；第三，擴大農村集體土地征收補償的范圍，例如必須考慮被征收土地因為開發方案被批準而增值的收益情況，保障被征收權利人能夠從中獲取合理的預期增值收益；第四，創新農村集體土地征收補償大的方式，除了現金補償外，還應該更加重視土地承包經營權入股、土地權利換換社會保障等長遠的補償機制，強化失地農民的生存與發展能力。
注釋：
陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學,2012（1） .
集體土地征收賠償條例范文第2篇
辦理不動產權的好處：
1、可以抵押貸款。農房抵押貸款是允許的，但是一定要有不動產權證，銀行才認可；
2、可以入股分紅。通過不動產權證，可以入股當地合作社和企業，獲得不少的分紅；
3、可以依法轉讓房屋。在沒有取得不動產證的情況下，即使是本村集體成員的房屋轉讓行為也是不合法的；
4、可以獲得征地賠償。在面臨宅基地被征收的情況下，只有在具備不動產證權證的條件下，才能夠拿到合理補償；
集體土地征收賠償條例范文第3篇
農村集體土地提前補償安置法律建議
提前補償安置與一般的補償安置區別在于：一是制定政策的主體不同，提前補償安置是由地方政府探索出的新模式；二是補償安置的方法和時間不同，提前補償安置將補償安置工作提前，利于縮短用地取得時間；三是補償安置的對象不同，提前補償安置的對象為因建設國家、省市重點項目、基礎設施或民生工程而被征地的農民；四是實施的空間范圍不同，目前提前補償安置僅在少數城市獨立實行，并未形成全國性政策。
農民土地征收的立法和相P文獻不在少數，而關于提前補償安置政策的不僅立法不夠完善，相關文獻資料也是少見，有關農村集體經營性建設用地入市的法律調整和法治保障的研究成果極少，因而此政策的法理基礎缺少力度。
對此提出以下建議：
一、限定提前補償安置適用范圍
限定提前補償安置適用范圍，按照《南京市轉變土地利用方式創新試點方案》，適用范圍為“國家、省、市重點工程、重大基礎設施、能源交通等項目”。超出上述范圍的項目，則規定不能以市政府辦文單或會議紀要的形式啟用集體土地提前補償安置政策，建議各區政府作為提前補償安置實施主體，與村集體和農民在自愿協商的基礎上，先行簽訂補償安置協議，引導農民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質，即仍由農民耕種，不能丟荒，不能搞任何建筑物。如果建設需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續。也可以借助南京市推行的農村土地綜合整治平臺，引導農民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質；如果建設需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續。
通過“區別對待、分類指導”，既明確了提前補償安置項目的實施范圍，又能為提前補償安置政策做出相應的補充和配合，從而真正有效地將提前補償安置實施項目范圍嚴格限定在“國家、省、市重點工程、重大基礎設施、能源交通等項目”上。
二、規范提前補償安置實施程序
規范提前補償安置實施程序，提前補償安置政策的實施需要受到嚴格的程序規范，各政府部門應嚴格把關。
首先，區政府提出提前補償安置實施工作申請，提交相關材料，主要包括用地單位、建設項目、用地范圍以及提前實施的理由；其次，國土管理部門對申請材料進行審核。對于符合提前實施條件的項目，則提交市政府申請下發市政府辦公廳辦文單或擬定市政府會議紀要，啟用集體土地提前補償安置政策，與村集體簽訂補償安置協議。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質；如果建設需要用地，仍需按照法律規定的“征地報批”、“征地批后實施”等要求的程序報批和辦理手續。對于不符合提前實施條件的項目，則退回區政府的申請材料，區政府可通過農村土地綜合整治平臺或與農民協商自行實施；但是，土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質；如果建設需要用地，仍需按照法定程序報批和辦理手續。
三、建立提前安置的救濟方式
我國法律對被征地農民安置爭議解決機制的規定并不完善，導致被征地農民告狀無門，導致征地問題無法轉變成法律問題，從而演變成社會問題，最后變成政治問題。實踐中，有的被征地農民選擇沖進政府大樓自殺等方式來顯示自己的不滿，這些問題的解決需要建立一套高效的征地爭議解決制度，并通過法律來完善。
（一）完善爭議解決機制的法律規定
我國土地管理法及相關法律規定，當農民與政府之間就安置制度產生爭議的時候，農民可以通過、調解、行政裁決和訴訟等途徑維護自己的權利。雖然很多爭議可以通過解決，但是的答復沒有約束力，更沒有強制力，因此并沒有成為制度化的法律救濟途徑。調解的前提是雙方達成協議，調解不具有法律效力。行政裁決的裁決者是政府，政府還是土地征收政策的決定者，因此行政裁決的公平受到大家的質疑。法律對政府裁決的效力也沒有做出明確規定，因此存在到底是終局裁決還是允許復議或者訴訟的爭議。新的土地征收法應當對征地爭議的解決作出明確規定，行政裁決方面對行政機關內部監督機制進行完善，行政復議方面完善被征地農民的利益訴求保障機制。新的土地征收法應當對征地補償爭議和征地安置爭議進行區別規定。規定征地補償爭議解決采用“第三方評估和司法判決”的模式，可以維護社會公平。規定征地安置爭議解決采用和人民調解，可以充分體現農民的想法，尊重農民的選擇，這樣才能共同實現農民和政府的利益。
（二）建立專門的土地裁判機構
我國地方人民法院根據《土地管理法實施條例》的規定，對當事人因征地補償標準爭議向人民法院提出的訴訟，一般都不予受理或受理后駁回，將批準征收土地的人民政府的裁決作為法院審理征地補償標準爭議案件的前置程序。
對法國、美國、日本、加拿大等國家的土地征收爭議進行研究發現，這些國家所有土地征收方面的爭議都可以得到法律救濟，至少都可以提訟，這些國家的征地爭議解決機制存在一些共同點，值得我們借鑒。第一，各國都有專門的機構（委員會或裁判所）解決土地征收的爭議。解決爭議的機構相對獨立，而且采用正規的聽證程序，相當于一個簡易法庭。如果征地當事人對裁決的結果不滿意，針對法律問題可以向法院提訟。第二，各國負責解決征地爭議的都是專業人士。如英國的裁判員都是征地爭議領域中的專家，一般都具有律師資格，加拿大和日本的土地賠償委員會委員都是由長期從事本專業工作、具有豐富經驗的人擔任。
我們應該借鑒國外的征地爭議解決經驗，建立專門的土地裁判機構來解決征地爭議，該機構與勞動爭議仲裁類似，現階段土地裁判機構應當設立在省級國土資源部門內，慢慢地再從國土資源部門獨立出來，最終成為不受其他行政部門領導的獨立機構，土地裁判機構作出的裁判具有法律效力。這樣就可以消除公眾對政府集行政裁決權與土地征收政策決定權于一身而產生的對公正的質疑。土地裁判機構類似于仲裁委的運作，裁判員由爭議雙方當事人各自挑選。土地裁判機構不僅可以受理行政爭議，也可以受理行政爭議。
綜上所述，應當制定一部單獨的征地安置法律，新的征地安置法律明確被征地農民安置與補償的制度的差異，完善被征地農民安置的實施主體，構建農村征地安置監管體系，應當完善被征地農民的安置法律程序和被征地農民安置爭議解決法律機制，幫助被征地農民解決安置問題，維持其長遠生計，真正保障被征地農民的基本權利。
四、建立集體土地提前補償安置的反饋機制和溝通機制
（一）建立集體土地提前補償安置實施情況的分析反饋機制
集體土地提前補償安置項目實施情況定期分析反饋機制是國土管理部門對一段時期區域內提前實施項目的數量、涉及土地面積、分布、實施過程中遇到的困難以及問題等進行統計分析，及時向黨委、政府的決策反饋作用到征地“辦文單”的簽發和項目規范實施過程中。做好集體土地提前補償安置項目實施情況統計和分析工作、編制集體土地提前補償安置項目實施社會穩定風險評估報告以及匯報和建議工作。
（二）構建與被征地農民的服務溝通機制
隨著農民權益保護思想的深入貫徹和征地補償標準的逐漸提高，農民對征地補償的期望值越來越高，農民的補償期望與實際補償款有較大差距，難免使被征地農民在心理上產生“相對剝奪感”。為了獲得更多的補償，一些被征地農民通過方式，要求政府信息公開并出示征地批文，他們找準了集體土地提前補償安置項目的缺陷，使得政府部門處于相當被動的地位。但是滿足這些人的不合理補償要求并不是解決集體土地提前補償安置項目問題的有效途徑，因為這不符合現行的征地補償政策和補償公平的原則。鑒于此，建議建立被征地農民的服務溝通機制，即在遵循相關補償政策的前提下，與被征地農民進行充分溝通，進行心理疏通和安慰，充分了解其困難和訴求，努力在安置、就業等方面提供便利，積極促進“和諧征地”。
五、結語
在我國土地資源愈來愈緊張而用地需求高漲的形勢下，農村土地征收儼然成為不得不深思的問題，而之前已有的土地征收立法及政策并不盡然符合效益原則和公平原則，故而提前補償安置政策的推行、試行及改進就成為必然。在南京市等地提前補償安置政策已取得矚目的成果，但同時不得不承認帶來了諸多新的問題。另一方面，隨著農民權利觀念的進步，其權利訴求亦必然增多，向農民提供更全面更公平的司法救濟便也成為重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政訴訟法》，平衡公共需求和農民利益、如何依法客觀處理農民的事件、征地后如何完善補償安置措施將成為相關政府在土地征收過程中的重點工作。
參考文獻：
[1]任浩.征地制度中地價補償標準的研究[D].北京：中國農業大學，2003-06-01.
[2]鄭財貴，朱玉碧.失地農民幾種主要補償安置方式的比較分析[J].中國農學通報，2006，22（7）.
集體土地征收賠償條例范文第4篇
申請人：劉xx，女，漢族，生于________年____月____日，住址：沙坪壩區xxx38號附5號，聯系人：________，電話：________________
請求事項：
將渝北區xx鎮xx村4社劉xx昆（坤）于被拆住房按《城市房屋拆遷管理條例》及相關規定對兩申請人補償安置或者對兩申請人進行30平方米住房安置。
事實和理由：
兩申請人是渝北區xx鎮xx村4社劉xx昆（坤）通過《遺贈贍養協議》指定的合法繼承人。________年____月____日，劉xx坤所在渝北區xx鎮xx村4社、5社30.9398公頃土地被渝北區人民政府以渝北府地公[]字第8號《征用土地公告》征用，用于渝北區實施城市規劃項目建設用地。劉xx昆（坤）承包的集體土地及其住房屬于該次被征地范圍。劉xx昆（坤）于________年____月____日與代表貴局的重慶市渝北區民營經濟開發區管理委員會簽訂《征地“農轉非”人員養老保險安置協議》辦理了“農轉非”養老安置手續，享受征地補償的人員安置。但貴局卻一直不予落實對劉xx坤的住房安置，劉xx昆（坤）在等待住房安置期間于200________年____月____日因征地造成的廢墟惡劣地面導致摔倒去世。________年____月1____日，渝北區人民政府再次以渝北府征公告[]字第17號《征收土地公告》征收了包括劉xx昆（坤）所在渝北區xxxx街道xx村4社剩余全部土地。并于200________年在兩申請人不知情的情況下對劉xx昆（坤）的住房予以拆遷。兩申請人在得知房屋被拆遷后，曾找貴局落實住房安置問題，貴局卻以需要研究才能答復東推西拖！至今仍未落實對申請人的住房補償安置。
申請人認為，________年土地被征收后，貴局以房屋沒有被拆遷為由不對劉xx昆（坤）進行住房安置，在________年拆遷房屋時又以劉xx昆（坤）已經死亡不需安置為由不予安置是錯誤的。理由如下，劉xx昆（坤）住房所在地屬于________年征地范圍，我國征地補償法律政策對是否屬于享受補償人員的界線均以征地公告之日為分界線，據此，劉xx昆（坤）應屬于________年征地享受住房安置的人員，應該在征地時即予以住房安置，貴局應在土地征收批準文件的兩年有效期內用地或予以落實相關征地補償安置方案，而不能以房屋未被拆遷而不安置，否則，就會導致批準征收劉xx昆（坤）住房所在土地的征用文件在兩年后自動失效，貴局就不能在________年____月____日后拆遷劉xx昆（坤）的住房，因此，貴局于________年再去拆遷劉xx昆（坤）住房的行為于法無據，侵害了兩申請人對該房屋的合法繼承權。
另劉xx昆（坤）房屋所在土地于________年就被征用而納入城市規劃項目建設地，在________年____月____日批準征收該土地的文件失效后，該房屋在________年被拆遷時其已經屬于城市規劃區，根據最高人民法院的相關規定，就應該按照城市規劃項目建設用地對房屋按《城市房屋拆遷管理辦法》及相關規定予以補償安置。
從前述兩個方面也可以說明，如果征地補償實施部門因不予用地而不在兩年內或者以房屋未被拆遷不屬住房安置對象不在兩年內落實征地補償安置方案，就會導致批準征用該土地的文件自動失效。所以，《重慶市征地補償安置辦法》第二十二條第（二）項中關于房屋未被拆遷的人員不屬于住房安置對象的規定不具有完全合法性，只能在征地批準文件的兩年有效期內適用才是正確的，否則，一旦超過兩年，就屬于沒有在兩年內落實征地補償安置方案而與國家的相關上位法及政策規定相悖而違法。
所以，申請人認為貴局不予以落實安置的行為違法，特請求貴局按申請人請求予以住房安置！
盼予以書面答復！
集體土地征收賠償條例范文第5篇
[關鍵詞]城中村;宅基地;征用;補償
[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1673―0461(2010)09-0089―04
一、引言
城中村是改革開放經濟迅速發展城市擴張的產物。特別是在上個世紀90年代中后期,城市化進程的加快導致了各大中城市用地的緊張。為了城市的經濟發展以及進一步推進城市化,政府紛紛向周圍郊區和農村大范圍擴張,使不少村莊成為城中村。在城中村的開發利用過程中出現了各種問題,如建筑雜亂無章,基礎設施建設不足、暴力拆遷、補償不足等。因此需要對城中村進行治理改造,統一規劃建設。全面提升城市建設質量的同時確保城中村農民的利益不下降,使其順利轉化為市民。其中的關鍵問題是對城中村農民宅基地的補償問題。參與利益分配的政府、開發商和農民三個主體之間地位權利的不對稱,在利益分配上就必然會產生不公平。并且這種不公平并不是少數,在全國范圍內都普遍存在。因此能否解決好城中村宅基地補償中的利益分配問題,不僅關系著城市的經濟發展以及城市化的進程,同時也與社會的穩定與否有著重要的關聯。
“城中村”這一概念是楊安(1996)提出來的,但并沒有給出定義,只對城中村現象進行了描述,在后續的研究中不同領域的學者對這個概念都加以了詮釋。從事經濟學研究的學者主要是圍繞社區所在地、社區外觀形態、土地所有制、管理模式、文化習俗和生活方式等各個方面進行了定義(郭松海,張淑琴,2005;鐘海,陳曉莉,2008;成得禮,2008;袁偉,2010等),這些定義可以歸結出城中村的兩大關鍵因素:一是社區主體身份是否轉變,即城中村中擁有宅基地的居民是農村戶口還是城市戶口;二是城中村中存在著兩套管理體系,由于在城中村中不僅居住著原有的農民,同時也居住著很多外來務工人員以及一些城市低收入群體,因此,在城中村中同時存在著管理城市居民的居委會和管理農民的村委會。在同一地區同時存在不同的管理體系。必然會引起管理上的混亂,因此是一個重要的判斷城中村是否存在的重要標志。
城中村的出現引起了很多的問題,一些學者認為城中村建筑雜亂無章、人口結構復雜、環境衛生差、基礎設施建設不足、社會管理混亂,是典型的“臟、亂、差”和“黃、賭,毒”聚集地區,應該予以“鏟除”(敬東,1999;劉軍民、黃惠,2005);也有學者指出了城中村存在的經濟功能,城中村可以通過村集體經濟的股份分紅和出租房屋的租金來為村民提供收入,為村民提供社會保障的福利,也為農村社區的管理提供財政支持等,因此不能輕易否定(劉夢琴,2009)。
研究如何改造城中村的文獻很多。大概可以分為兩類,一類是從宏觀角度上來研究,另一類則是從案例分析出發研究。從宏觀角度分析的文獻,郭松海,張淑琴(2005)認為城中村的改造除了要遵循以人為本的原則,還要遵循公正、公平以及開發性安置原則;袁偉(2010)從影響城中村改造的各個因素出發,指出在改造目標、土地權屬變更等方面各個地區有較大的相似性,但在改造過程中政府所扮演的角色、改造主體的選擇、改造方式、補償方式、改造房屋情況、原有的集體經濟組織是否存續等方面則因區域不同而不同,所以要因地制宜確定合理的改造方案。在案例的分析中,有學者在研究西安城中村時指出,要順利完成改造,需要提高土地補償標準、提高政府在村民利益訴求中所起的作用、健全社會保障體系和提高村領導素質(劉軍民,黃慧,2005;鐘海、陳曉莉,2008);黃愛東(2009)推薦了廈門城中村改造實行的“金包銀”工程,強調給予農民穩定的收益是關鍵所在;張俠、郭愛請(2005)對石家莊城中村改造對策的研究指出,要采取在城中村中建設若干微利出租小區、土地資產人股成立股份公司以及統一城鄉建設用地市場等措施;楊玲(2009)介紹和分析了重慶市在城中村改造過程中的經驗,主要是根據不同城中村的具體情況制定對應策略、在征地補償方式上進行創新以及注重城鄉一體化改造。
在眾多文獻中,大多沒有對城中村問題進行細致的劃分,尤其是在探討城中村問題時沒有對城中村的補償內容作具體界定,沒有區分耕地補償和宅基地補償兩種情況,不僅將二者混同討論,而且探討的大都是耕地補償問題,很少涉及宅基地征用補償問題。本文擬著重對城中村宅基地補償問題進行分析。
宅基地補償同樣涉及政府、開發商和農民三個參與主體,三者之間的權力地位、經濟實力的不平等導致了處于弱勢地位的農民得不到的應有利益份額,大部分利益被政府和開發商瓜分,農民的利益受到了極大的損害。2001年國務院第40次常務會議通過了《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱“條例”)對拆遷中補償問題進行了規定。但是隨著時間的推移,這個條例中很多規定與現實產生了很大差距,2009年時國家出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》(以下稱意見稿)。在這個征求意見稿中,表現出了政府在利益分配方面為保障失地農民的利益所作出的努力。本文擬從政府、開發商和農民之間利益分配不公的現狀人手,通過對《條例》和《意見稿》之間的對比分析,來探求提高農民在利益分配談判中的地位、進而獲得應得份額的途徑。
二、城中村宅基地補償:兩個條例的對比分析
(一)政府、開發商與農民利益關系分析
首先,強勢的政府。國家規定,農村的集體土地不允許進入土地交易市場,只有當集體土地轉為國有土地后才能進行轉讓。但土地雖然名義上歸農民所有,但是農民只是擁有土地的使用權和收益權,并沒有土地的所有權,而政府才是土地的真正所有者,則土地征用的補償款中需要在政府和農民之間有一個分配。而政府作為權力機關擁有權力,郭正林(2005)認為權力是以合法強制占用資源為基礎的一種社會支配能力,在與農民的利益分配中,政府明顯處于強勢地位。
其次,弱勢的農民。農民世代都以土地為生,土地是農民最為重要的生產要素,農民的耕地被征用,這樣就切斷了農民的主要生活來源,耕地的保障功能消失了。不過此時農民擁有宅基地,可以建造房屋充當“食租階層”(李懷,2006),獲取生活來源。但一旦宅基地也被征用,失地農民就將面臨兩個問題:生活來源問題和社會保障問題。失地后對于技能較低或者沒有其他技能的農民來說,如何獲得一份穩定的工作以及享受水平較高的社會保障是失地農民能否順利融入城市的
關鍵所在。但將失地農民納入到社會保障體系存在著眾多現實限制因素。在這樣的約束和對現實利益更加偏好的共同作用下。農民的選擇是――謀取盡可能多的補償,補償中既包含了土地的投資性增值也包含了土地的稀缺性增值(謝青、蘇振鋒、岳亮,2006)。
最后,利潤最大化的開發商。開發商作為一個經濟組織,最終的目標是追求利潤最大化,期望獲得具有較好區位優勢、價格低廉的土地,并且可以最大程度地開發被征用土地,同時盡可能降低投資成本,其中包括土地補償。一方面是被征用土地的名義所有者農民要求較高的土地補償金額;另一方面是開發商要求盡可能的壓低補償,這樣政府就會作為一個“中間人”來協調二者之間的利益關系,但是在這個過程中難以期望政府中立平衡保護農民的利益。因為政府要更多的倚重開發商來實現城市發展的目標。政府征用土地引入開發商來進行土地開發,政府甚至會制定一些優惠的政策來吸引實力和資金雄厚的開發商進入。這樣開發商不僅能夠牽制政府的政策制定,而且會要求包括較低土地補償的這些優惠政策。因此,有求于開發商且處于強勢地位的政府有著偏向開發商、壓低農民利益份額的內在傾向(見圖1)。
整個過程中,政府與開發商都處于強勢地位,在談判等各個方面都擁有更多的話語權,擁有土地的農民則處于弱勢地位,擁有較少的話語權,在利益分配中只能獲得較少的利益。
(二)法律變化的對比分析
當市場化的談判無法發揮作用出現失靈時,就需要出臺相關法律來校正失靈。那么,我國的相關法律法規是否起到了平衡三者之間的權利地位、進而提高農民利益分配份額的作用?對比分析《條例》和《意見稿》兩個法律條例,可以從中看到法律的進步和不足所在。
首先,從目標上設定上來看,《條例》中強調的是“城市房屋的拆遷管理”,《意見稿》則強調的則是對失地農民的補償問題。《條例》中強調“維護拆遷當事人的合法權益”,《意見稿》中改為“維護公共利益”。《條例》強調“保障項目順利進行”《意見稿》改為“保障被征收人的合法權益”這些都說明《意見稿》有著顯著的進步,將保護重心從“拆遷人”轉移到了“被拆遷人”。并且《意見稿》第一條還指出意見稿是根據《物權法》來制定的,突出強調土地的使用權和收益權是屬于農民的,體現出失地農民保護水平的上升。
其次,補償方式上,除了《條例》中指出的貨幣補償或房屋產權調換外,《意見稿》中新增加了二者可以相結合的方式,改變了過去單一的補償方式,給予了失地農民補償更多的方式,在一定程度上保障了農民的權益。
第三,補償金額方面。《條例》中并沒有對以房地產市場價格評估作出具體規定,只是指明“具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定”,這樣就在開發商和地方政府之間形成一個尋租機會;《意見稿》第二十條對房地產市場評估價格作出了具體的規定:“按照房地產估價規范和有關規定確定,但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產的市場交易價格”。對房地產市場評估機構的選擇上也作了規定“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”。并且《意見稿》第二十一條要求房地產價格評估機構對房地產市場評估價格合法性、真實性和合理性負責。從《意見稿》的這些修改可以得出,國家對于補償價格的影響因素、制定機構、評估標準、制定機構的選擇、以及制定機構作出價格評估后應該承擔的責任等都進行了規定,目的就在于保障失地農民能夠獲得應得的補償。
第四,補償協議產生程序。《意見稿》(第二十四條)對補償協議的產生程序進行了規定,首先是“房屋征收部門對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積以及租賃和用益物權等情況阻止調查登記,調查人員和被征收人對調查結果予以確認,并向社會公布”;其次,房屋征收部門根據本條例規定,依據調查結果、房地產市場評估價格,擬定補償方案,并征求被征收人的意見,在此基礎上房屋征收部門對補償方案予以修改完善,報作出房屋征收決定的縣級以上人民政府批準后予以公告;然后,房屋征收部門按照經批準的補償方案,與被征收人就補償方式、補償金額、產權調換房屋的地點和面積、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。訂立補償協議,并向全體被征收人公布;最后,補償協議定訂立后,如果一方當事人未履行補償協議的;另一方當事人可以依法向人民法院提訟。這些規定在《條例》中并沒有體現,因此《意見稿》對補償協議問題上都作了更具體、細致的規定,更有利于農民在征地補償款利益分配中獲得更大的份額。
最后,強制拆遷的規定。在《意見稿》中第二十八條中規定,對沒有達成補償方案的可以“由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府根據補償方案作出補償決定”;對補償方案不認可“可以依法申請行政復議,也可以依法向人民法院提起行政訴訟”,“在行政復議、行政訴訟期間,不停止補償決定的執行;逾期不申請行政復議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的,由作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府強制搬遷,或者依法申請人民法院強制搬遷”;同時也對補償方案被認為是違法的情況作出了規定,“作出房屋補償決定的縣級以上地方人民政府應當賠償被征收人的損失,并承擔其他相應的法律責任。”這也對農民在補償利益分配中享有應有份額提供了法律保障。
三、進一步的建議
與《條例》相比《意見稿》在保護城中村村民權利上有著巨大的進步,對于宅基地的補償有了更為完善的法律規范,因此可以期待在《意見稿》正式出臺后,城中村村民權益的保護水平將有著顯著的上升。但是僅僅靠《意見稿》還無法全面保障村民權益,同時在提高村民權益保護水平時也要兼顧到其他各方的利益。
首先,失地農民失去了宅基地后就等于失去了生活的最后來源,為了保障農民的生活,需要將他們納入社會保障體系。有兩條途徑:其一,將失地農民納入城市社會保障體系,政府的公共財力吃緊,政府的財政負擔過重,對社會保障資金的投入存在嚴重不足,因此關鍵問題如何籌集資金建立起完善的社會保障體系;其二,就是依靠開發商,通過他們的投資為農民提供一些保障服務,但是需要注意的一個問題是要考慮企業的整體運行情況,企業會不會倒閉以及帶來的一系列問題等等。
其次,解決農民的安置問題,補償款不能給農民提供長久的生活來源,最根本的辦法就是解決他們的就業問題。各個地區也采取了不同的措施,例如對失地農民進行就業培訓,再就業技能培訓,這樣可以解決城中村中年輕居民的就業問題;但是對于很多城中村中年齡較大的居民來說,在再就業問題上存在很多問題,一方面,由于年齡偏大,學習能力以及再就業能力不足;另一方面,企業在招聘時也會對年齡有一定的限制;因此,對于這些這些年齡大的城中村居民可以采取廈門“金包銀”工程中的方式,即建立商住兩用建筑,提供給失地農民用來經營商店或者出租,
但是不能轉讓,這樣就可以解決年齡大城中村居民的就業問題。
最后,在補償價格確定方面需要考慮到補償款金額定的太高的后續影響。補償高雖然可以提高農民的收益,但是開發商的收益必然要減少,開發商為了增加自己的利潤必然要抬高房價。高房價會產生一系列不利影響,影響城市經濟的發展,減少政府的財政收入,財政收入的減少也會影響到社會保障的完善,進而影響農民的福利,因此,需要制定一個合理的補償金額,既能不影響經濟的發展以及農民的利益,又能使得企業賺取合理的利潤。
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