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論述糧食安全的重要性范文第1篇

一、農業補貼實施存在的主要問題

（一）農業補貼的目標不清晰

到目前為止，我國沒有專門的農業補貼法律法規，農業補貼的目的、目標自然也沒有在專門的法律法規中得到體現，農業補貼的目標散見于中央公布的政策性文件當中。如在 2015 年中央公布的調整完善農業三項補貼的意見，從該意見當中，我們可以出農業補貼的目的、目標是保障國家糧食安全、促進農業發展方式轉變。同時在本文的前面內容當中，也提到了相關學者對農業補貼目標的認識，他們認為農業補貼的目標、目的是保障國家糧食安全、保障農民收入水平等。

筆者認為農業補貼是國家利用財政支出手段對農業生產領域的資源配置進行宏觀調控的政府行為，農業補貼關系到政府與市場的關系問題，關系到政府的權力邊界問題。農業補貼的目標、目的是要解決和完善在農業生產領域、尤其是糧食生產領域市場機制不能解決的問題。市場機制能不能有效解決農業生產領域的資源優化配置問題，筆者認為基于市場主體追逐利益的本性，對于經濟效益較好的農業產業，市場主體愿意把資源投入到該領域當中，因此，經濟效益較好的領域政府應該不干預，當然不排除政府的市場監管手段。同時對于國計民生、國家糧食安全作用不大的領域也不應該實施農業補貼。

我國農業生產當面面臨的主要問題是農業水利交通等基礎設施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災害時常發生，種植業尤其是糧食種植業的比較效益較低，糧食種植業需求的勞動力、土地等生產要素資源流向其他農業生產領域，甚至流向第二、第三產業。在農業生產當中，畜牧業的經濟效益較高，完全依靠市場機制的作用能夠實現畜牧業生產資源的有效配置，不需要國家實施財政補貼進行宏觀調控，因此，農業補貼的財政資金應當集中投入到種植業尤其是糧食生產領域，農業補貼的目標是解決市場機制不能解決的糧食安全和農業可持續發展的問題，從前面部分的調研資料當中可以看出，農業管理及服務機構的工作人員過半數人員認為我國農業補貼的具體實施過程中農業補貼目標不清晰，農業補貼附加功能較多。農業補貼在具體實施過程中，不但種植業獲得農業補貼，經濟效益較好畜牧業和漁業也獲得了農業補貼，甚至于農業生產無關的農業休閑和觀光旅游項目也獲得了財政補貼。如果農業補貼的目標、目的不清晰，農業補貼目標的附加功能較多，就會導致農業補貼在具體實施過程中，農業補貼財政資金就會被投入到更多領域。在財政資金一定的條件下，農業補貼資金被分散使用，必然降低農業補貼的效率，影響了農業補貼功能的發揮。

（二）政府對農業補貼的支出力度不足

當前我國農業補貼既有中央財政資金的投入也有地方財政資金的投入，農業補貼的支出關系到中央和地方政府之間的事權及支出責任的劃分問題。對農業補貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權及支出責任劃分是否合理的主要表現。換句話說，政府對農業補貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權利和義務配置是否合理的表現之一。政府在對農業補貼的支出方面存在的問題主要有兩方面：一是地方政府對農業補貼支出的動力不足，尤其是經濟效益較差的糧食產業；二是中央政府的投入不到位，也就是說中央政府沒有較好地履行其應該履行的義務。

通過前面的調研資料看出，地方政府對農業的支持力度不足主要表現在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農業補貼資金的現狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農業補貼資金的問題存在，多數地方政府不愿意把財政資金投入到經濟效益較差的糧食產業，多數地方政府更愿意把財政資金投入到經濟效益較好的非糧食產業。在前面部分的調研資料中也看出，大部分調研對象也認為中央對農業補貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農業補貼的義務，如果把過多的義務強加給地方，也必然導致中央財政投入的不足，也必然導致中央政府不能較好地履行農業補貼的義務。

總之，地方政府不能、不愿意履行農業補貼的義務，中央政府不能較好地履行農業補貼的義務是我國農業補貼存在實施過程中存在的主要問題之一，這一主要問題的存在影響了農業補貼對農業的支持力度，影響了農業補貼的功能和作用的發揮。

（三）農業補貼只能在較低程度上激發農民種糧的積極性

在市場經濟中，市場經營主體通常都是理性的經濟人，他們自主決策、自主經營、自負盈虧，市場經營主體決定資源的投入和產品的產出往往以利潤和效率為導向，這就導致資源往往流向效率較高的地區、效率較高的產業、效率較高的企業。同時，在市場經濟中，機會成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機會成本，是指當資源具有多種用途時，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。

例如，對于農村青壯年勞動力來說，當面臨從事糧食生產和務工的選擇時，如果農村青壯年勞動力選擇從事糧食生產，那么務工帶來的最大收益就是選擇從事糧食生產的機會成本；對于農村土地資源來說，當土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產生的最大經濟效益就是土地被用于種植糧食作物的機會成本。當機會成本大于選擇某種用途本身所產生的收益時，理性的市場經濟人就會放棄該種選擇。也就是說，對于農村青壯年勞動力來說，如果務工的收益大于種糧的收益，他們就會放棄糧食生產而選擇務工；對于農村土地資源來說，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會用來種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機會成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機會成本的問題，例如，對于農村老年勞動力來說，當市場已經不提供給他們恰當務工的工作機會時，如果他們還不得不繼續勞動，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產。

隨著我國經濟的發展，農村青壯年勞動力和農村土地資源的可選擇性增多，農村青壯年勞動力資源和農村土地資源往往流向效益較高領域和產業，這是市場經濟中理性經濟人和機會成本決策的產物，同時，這也是市場經濟中，成本、價格和收益等市場機制作用的產物。市場機制既有優點也有缺點，市場機制的優點就是促進資資源向效益較高的領域和產業聚集，但是，當資源向效益較高的產業和領域聚集時，效益較低而又關系到國計民生的產業和領域的資源有效配置就會產生問題，市場機制的缺陷就會表現出來。關系到國計民生的產業和領域如果通過市場的機制的作用不能實現資源的有效配置，就應當發揮國家的宏觀調控，彌補市場機制的缺陷。

務工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當前我國農業面臨突出的問題之一，對于農村青壯勞動力來說，務工收益和種糧收益之間的差距較大，對于農村土地資源來說，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機會較多農村青壯年勞動力和土地等生產資源就不會流向糧食生產領域。如果這種現象繼續發展和擴大，將會影響到糧食生產，甚至影響到國家糧食安全。國家糧食安全關系國計民生，關系到改革發展穩定的大局，國家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價格彈性，糧食供給存在較高的價格彈性。這種特殊性就導致了一個基本的現狀，只有種糧收益較高時，市場手段才能解決糧食的供給問題，但是糧食需求基本穩定，并不隨價格的變動而變動。基于這個特殊的糧食供需與價格關系，以及當前我國農業面臨種糧比較收益低的現狀，國家應該實施農業補貼，以彌補糧食生產者的收入差距，保障種糧農民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。

但從調研資料來看農業補貼不能激發農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業，因為農業補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現象嚴重，農業補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。從調研資料中還看出，農業生產經營者對農業補貼的種類認識不足，筆者認為導致該問題的原因我國農業補貼一直以來沒有專門的法律法規來作具體規定，一直分散在相關法規及政策之中，對于這一問題和原因已經有很多學者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時，從調研資料來看，農業補貼對農業基礎設施支持力度不足也是當前我國農業補貼存在的問題之一，但是筆者認為導致這個問題的原因是農業中央和地方對農業投入的不足，根源于中央和地方的事權及支出責任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農業補貼方面的事權及支出責任劃分作為重點部分論述，因此，對農業補貼對農業基礎設施的支持力度的不足將不再贅述。

二、成因分析

影響法律實施的因素，或者說法律實施過程中存在的主要問題的原因，有關學者認為主要體現在以下幾個方面，如張騏在《法律實施的概念、評價標準及影響因素分析》一文中提到影響法律實施的因素主要有以下幾個方面：一是個人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環境方面的因素，四是法律本身的因素。

影響農業補貼法律實施的因素，或者說導致農業補貼實施過程中存在的主要問題的原因，筆者認為主要是農業補貼制度本身的因數。通過前面部分調研資料的分析，農業補貼在具體實施過程目的目的不清晰，政府對農業補貼的支持力度不足，農業補貼只能在較低程度上激發農民種糧的積極性。農業補貼的具體實施是依據農業補貼的相關法規政策，農業補貼在實施過程中存在問題，與農業補貼法規及政策制度本身不完善息息相關。

農業補貼在具體實施過程中目標不清晰，就導致農業補貼的附加功能過多，一些應當由市場調節的領域政府對其進行補貼，超出了政府宏觀調控職能的界限和范圍。農業補貼的目標目的不清晰其直接結果就是農業財政補貼資金被分散使用，沒有集中投入到應當獲得補貼的領域和環節，最終導致農業補貼的效率下降。農業補貼是依據國家有關法律實施的調整農業產業領域資源配置的政府宏觀調控行為。農業補貼相關法律制度是確認和規范國家實施農業補貼宏觀調控行為的制度規范。農業補貼實施過程中存在問題的的根本原因就是有關農業補貼的法律法規存在問題。

（一）相關法規及政策沒有處理好農業補貼政府和市場的關系農業補貼是政府利用財政資金支出手段對農業進行宏觀調控的政府行為，農業補貼的目標、目的關系到政府與市場的關系，關系政府職能與市場功能的作用劃分問題，政府與市場的關系是指在市場經濟中政府和市場在資源配置方面的的功能和作用的關系，換句話說在市場經濟中的政府與市場的關系，就是政府和市場在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協調。“在現實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響。”

從十八世紀，亞當·斯密提出經濟自由主義以來，政府和市場的關系一直成為人們關注和討論社會科學領域的基本理論問題。正如北大教授張守文所說：“在社會的資源配置系統中，市場配置和政府配置是兩種最重要的子系統，對兩種配置的定位、范圍、沖突和協調的討論，形成了有關‘政府與市場關系’的歷久彌新的話題。經久不息的討論、不勝其數的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認識。”

西方資本主義國家對政府與市場的關系的認識經歷了放任自由主義、國家干預主義和新自由主義階段，明顯呈現出從或者側重自由放任或者側重國家干預主義到將自由放任主義和國家干預主義辯證地結合起來的發展趨勢。

隨著市場經濟的發展，無論是側重于國家干預或者是將國家干預和自由放任相結合，國家干預已經成資源配置的一種重要方式。但國家干預的前提是市場機制的缺陷和市場失靈，也就是說在市場機制能夠有效發揮作用，應當讓市場機制充分發揮作用，國家應當少干預或者不干預，國家干預的重點是市場機制不能發揮作用的領域。

從黨的十四大提出的要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用到十八屆三中全會提出經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。應當說，隨著我國經濟建設和法治建設的不斷推進人們對政府和市場關系的認識也得到不斷深化。十四大提出的市場在國家宏觀調控下對資源配置基礎性作用是一種側重于國家干預為主的認識觀點，而十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用是一種將市場自由競爭機制和國家干預相結合的認識觀點。十八屆三中全會對市場和政府關系提出新的認識定位后，我國很多專家和學者針對十八屆三中全會新的觀點發表新的見解和認識。正如如北大教授張守文所說：“在現實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響。當然，基于效率的考慮，凡是市場配置更有效的，就應實行市場化；只有存在市場失靈，且政府配置更具有合理性時，才需要政府配置；相對于政府配置，市場配置的范圍更廣、規模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應交由市場配置，市場的‘無形之手’具有優先性、決定性地位。”

筆者贊同張守文教授的以上觀點，同時筆者認為市場失靈是市場配置資源的手段和機制的失靈，國家干預資源配置的前提是市場配置資源的手段和機制的失靈，如果不存在市場失靈、通過市場機制和手段能實現資源的有效配置，國家就不應該干預。市場機制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無論是市場機制的缺陷和優點都是因人類追逐利益的本性而產生。判斷某個領域是否能通過市場機制的作用優化資源的配置，主要是看市場資源是否愿意進入這個領域，而市場資源是否愿意進入某個領域主要是看這個領域是否有利可圖。因此，經濟效益較好的領域國家應該少干預或者不干預，當然，這里主要指少使用或者不使用國家宏觀調控手段，不排除使用國家市場監管手段。

農業補貼是國家利用財政資金支持手段實施對農業宏觀調控的政府行為，因此，農業補貼的目的、目標是解決市場機制不能解決的問題。在我國的法規和政策中規定農業補貼的目的、目標的主要有《農業法》及有關具體實施政策。我國目前沒有制定專門的農業補貼法律法規，在相關法律中也沒有專門的法律條文對農業補貼的目的、目標作出具體的規定，農業補貼的具體目的、目標散見于《農業法》，《農業技術推廣法》等有關國家采取措施和國家財政投入的法律條文之中。如農業法第十三條、第十六條、三十八條，《農業技術推廣法》第二條、第二十八條等。《農業法》第十三條規定了國家采取措施鼓勵和支持生產、加工、銷售一體化經營的內容；第十六條國家引導和支持調整和優化農業生產結構和協調發展種植業、林業、畜牧業和漁業及發展優質、高產、高效益的農業的內容。第三十八條規定了中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度和各項用于農業的資金的用途，《農業技術推廣法》第二條規定了農業技術的含義是指應用于種植業、林業、畜牧業、漁業的科研成果和實用技術；第二十八條規定了各級人民政府在財政預算內應當保障用于農業技術推廣的資金，并按規定使該資金逐年增長。

從以上《農業法》，《農業技術推廣法》的相關條文的內容我們可以得出，農業補貼的目標、目的沒有準確清晰地規定在相關法律當中，相關法規及制度要求對種植業、林業、畜牧業、漁業等農業的相關產業進行支持和鼓勵。這就導致在農業補貼的具體實施過程當中財政資金投入了到農產品的生產、加工、銷售等經濟效益較好且不存在自然風險等領域和環節。在農業的各個產業當中畜牧業和漁業的經濟效益較好而林業和種植業的經濟效益較差，尤其種植業當中糧食種植業的經濟效益最差。在我國當前的現實社會中，絕大部分農村青壯年勞動力不愿意從事農業生產更不愿意從事糧食生產，同時具有其他較好經濟效益的農村土地已經開始流出糧食生產領域。由于種糧的效益較低，除了農村年齡較大的勞動力之外，其他市場資源絕大部分不愿意進入糧食生產領域，這種現狀如果繼續發展將直接導致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。

總之種糧的比較效益低，市場資源絕大部分不愿進入糧食生產領域是我國糧食生產面臨的現狀，糧食生產面臨這種現狀只是糧食生產需要國家實施財政補貼的原因之一，不能充分證明需要國家干預糧食生產領域的資源配置，糧食生產領域需要國家干預的另一個重要原因是糧食生產滿足了他人對于糧食消費的需求，產生了有利于維護國家糧食安全的“正外部性”。國家的糧食安全已經寫進了《國家安全法》之中，保障國家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨依靠市場機制的作用無法實現維護國家糧食安全的目標，因此，糧食生產領域需要國家干預。正如其他學者所說：糧食生產者從事農業生產產生了正的外部性，但是單獨依靠市場的手段不能公平享受到應得的社會財富。而經濟法的實質公平旨在恢復農業生產者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會發展帶來的利益。

因此，農業補貼的目標、目的是解決市場機制不能調節的糧食安全問題和種糧農民應當享有公平公正權利的問題。

也許有人認為畜牧業等產業的發展同樣由于維護國家的糧食安全，因此，畜牧業等產業也應當獲得國家的財政補貼，法律規定國家對畜牧業等產業實施財政投入具有正當合法性。但是筆者認為畜牧業等產業的經濟效益較好，市場資源愿意進入相關產業，同時，畜牧業面臨的自然風險較低，依靠市場機制作用能夠實現資源的有效配置，因此，國家除了提供公共服務和市場監管之外，盡量采取不干預政策。但依據上述法律的規定，以及調研中的資料不但畜牧業獲得了財政補貼資金，甚至于農產品生產或者加工沒有多大關系的農業休閑觀光旅游項目也獲得了財政補貼資金。這就導致了相關主體之間權利義務的不對等，以至于利益的失衡。

總之，《農業法》等法律當中規定了各級財政用于種植業、林業、畜牧業、漁業、農田水利的農業基本建設投入應當統籌安排，協調增長的內容，與農業補貼相關的法規沒有處理好政府與市場的關系，導致農業補貼具體實施過程中目標不清晰，農業補貼附加功能過多，農業補貼的效率下降。

（二）相關法規沒有協調好農業補貼中央與地方的事權及支出責任從前面的調研資料中，我們得出政府對農業補貼的支持力度不足，在前面部分談到的農業補貼的相關法律法規及政策沒有處理好政府與市場的關系也是其中的原因之一，在國家的財政收入和國家對農業的財政支出水平一定的條件下，如果財政資金投入到市場功能能夠有效調節的領域，必然導致投入到政府應當發揮職責領域的財政資金減少，二者處于此增彼減的關系。

除了農業補貼法律法規沒有處理好政府與市場的關系，筆者認為導致政府財政資金對農業支持力度不足的另外一個重要原因是農業補貼的法律法規沒有協調好有關農業補貼的中央與地方事權及支出責任。

農業補貼是國家利用財政支出手段對農業產業領域進行宏觀的政府行為，農業補貼的問題是有關財政收入和支出的問題。從法學的角度研究農業補貼實施問題，就是研究農業補貼領域相關權利主體和義務主體的權利及義務的配置是否恰當、是否合理？對農業補貼的實施問題進行研究，法學方法的特征是以權利義務配置的分析為中心，這也是法學研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠指出：“財稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權利義務配置為中心。”

中央與地方的事權及支出責任與國家實行的財政分權模式相關，我國現行的財政分權模式的實施開始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實施分稅制改革是在中央財政連續多年出現被動性的財政赤字，以及中央在經濟上的宏觀調控能力有所下降的背景實施。應當客觀地說分稅制符合當時的歷史客觀條件，但隨著時間的向前推移，分稅制在實踐中也產生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實踐中普遍存在“事權不斷下壓、財權不斷上收”的情形。具體來說，地方政府承擔了較之以往更多的事權與支出責任，但地方的財權與財力卻沒有得到相應的擴充。財力的不足不僅使得地方政府無法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發了嚴重的副作用。”

關于財稅制度的改革，十八屆三中全會提出了“建立事權與支出責任相適應的制度”。針對十八屆三全會提出的關于財稅體制改革的新的思路，法學領域的專家和學者提出了他們的觀點和看法，如北大教授劉建文認為：“《決定》別強調建立‘事權和支出責任相適應’的制度，實則強調的是要破了‘事權下沉、財權上升’這個僵局。中國人民大學副教授徐陽光認為：《決定》采取的“事權與支出責任相適應”的表述也被人理解為是取代‘財力與事權相匹配原則’，這其實是一種慣性思維帶來的誤解。《決定》在提出“事權與支出責任相適應”之后還專門強調了  “進一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權與支出責任相適應是需要先行解決的問題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實現財力與事權相匹配的目標。

筆者贊同以上專家和學者的觀點，同時筆者認為十八屆三中全會提出的“建立事權與支出責任相適應的制度”和“進一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財權、事權、及支出制度，本質上是要使中央和地方政府之間權利和義務的配置處于平衡狀態及合理狀態。中央和地方之間的財權事權及支出責任的關系，本質上也是權利和義務的關系，因為，財權是指政府享有的取得財政收入的權力，“國家依法擁有的權力本身也可以被看作是一種法律權利”，而事權及支出責任本身是政府的責任和義務。正如劉建文所說：“在法學語境下，財權是指政府籌集與獲得財政資金的權力，其本質是一種權利；財力是指政府能夠支配的資金；事權是指政府承擔的職能，其本質是一種義務和責任；支出責任則是指各級政府為履行職能而承擔的財政支出，也被稱作‘事責’。”對于中央和地方各級政府，依據權利義務設置的合理性以及權利義務配置平衡的法理分析，其應當履行事權及支出責任，而法律法規卻沒有規定其履行事權及支出責任或者只規定其履行部分事權及支出責任；或其不應當履行事權及支出責任，而法律卻規定其履行事權及支出責任；或其應當履行事權及支出責任，而法律卻沒有規定其應享有的財權；或其不應當履行事權及支出責任而法律卻規定其享有相應的財權等現狀都是權利和義務配置不合理的具體情況。

在我國中央與地方的財權劃分依據是 1994 年實施的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，與農業補貼相關的中央和地方事權及支出責任的劃分沒有專門的法律規定，而是散見于《農業法》等法規和政策當中。在《農業法》中，有關農業補貼的事權及支出責任的內容主要集中在第三十八條，該條規定了縣級以上各級政府財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。

從《農業法》的規定來看，《農業法》沒有明確界定農業補貼相關的事項究那些是屬于中央事權，那些是地方事權，農業補貼屬于中央和地方共擔事權。在《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》中也規定了農業補貼事權的內容，但在中央事權和地方事權的部分都有與農業補貼相關的事權，但是哪些事權由中央承擔那些由地方承擔也沒有具體的規定，農業補貼的事權中央和地方都有責任和義務履行。這就導致應當完全由中央承擔的事權及支出責任，而中央沒有全部履行，部分責任留給地方，而地方基于財力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現其他學者所說的那樣“中央請客，地方買單”的現象，地方的支出責任遠遠大于其承擔的事權。

同時，應當由地方承擔的事權及支出責任，而中央又過多的參與，浪費了中央的財政資金。另外，還可能導致某些事權中央和地方都不履行的現狀。

除此之外，在財政部、水利部、農業部等相關部門的政策性文件當中，如財政部、水利部《中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法》，財政部《農業綜合開發資金若干投入比例的規定》等，在這些政策性文件當中，有關農業基礎設施建設的事權及支出責任依然沒有作出具體的劃分，農業基礎設施建設屬于中央和地方共擔的事權。農業基礎設施的建設是提高農業綜合生產能力的關鍵因素，農業綜合生產能力的提高有利于保障國家的糧食安全。在全國市場統一以及交通運輸條件便捷的條件下，農產品可以在全國的范圍內流通，在中國加入 WTO 后，其他國家和地區的農產品也會以相對合理的價格流通到中國，因此，作為地方政府來講，地方農民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購買所需的糧食。另外，農業產業本身對地方財政收入沒有較大的直接貢獻。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關心全國整體利益，地方政府的財政資金的投入往往選擇能夠對地方財政收入和經濟增長有較大貢獻的產業和領域，因此，盡管《農業法》規定縣級以上地方政府對農業投入的增長幅度，該增長幅度是對于總體投入的規定，對于具體的項目的投入比例以及投入金額都沒有規定，又因為農業基礎設施建設本身不能對地方的財政收入和經濟增長有直接的重大貢獻，地方政府缺乏對其進行財政資金投入的積極性。地方政府的財政資金往往盡量投入到效益較好的非農業領域，投入到農業領域的財政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產領域。

同時，分稅制改革之后，中央相對地方的財政實力較強，對于關系到國家糧食安全的事權及支出責任應當由中央承擔，如果相關制度規定關系到國家糧食安全的事權由中央和地方共擔，將會導致中央財政投入不足，總之，有關農業補貼財政支出的事權及支出責任在中央政府和地方政府之間沒有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權利和履行的義務配置不合理導致了財政資金對農業基礎設施建設支持力度的不足。

總之，中央和地方政府之間與農業補貼相關的事權及支出責任沒有得到相關法律制度的明確劃分，實踐中多以文件形式處理政府間關系，缺乏必要的法律權威和約束力。

除了導致中央和地方對于促進農業產業發展的職責不明、權利和義務的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對于支農事權的博弈和談判成本，最終導致政府財政資金對農業支持力度的不足。

（三）有關降低農民種糧風險的制度還不夠完善

在市場經濟中，作為理性的農民來說，種糧的收入水平決定了農民是否愿意種糧，或者說種糧的收入水平決定了農民種糧的積極性。決定農民種糧的收入水平的是種糧的自然風險和市場風險，因此，農業補貼對于種糧的自然風險和市場風險的防范和化解作用的大小對種糧農民的收入水平有重要的決定作用。

但從前面的調研資料當中，我們得出農業補貼不能激發農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業，因為農業補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現象嚴重，農業補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。導致以上問題的原因，筆者認為農業補貼法律制度的不完善，以至于農業補貼在具體實施過程中不能較好地防范和化解種糧農民的風險。法律規定對種糧農民實施補貼是法律的激勵功能的運用，或者說是對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用的激勵。激勵功能是法的重要的功能，法的激勵功能是通過法律激發個體合法行為的產生，使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期望的行為，最終實現法律所設定的整個社會關系的模式系統的要求，取得預期的法律效果，造成理想的法律秩序。

通過法律規定實施農業補貼對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用進行激勵的目的是把種糧農民個體行為的外部性內部化，通過規則的強制，將產生外部性的社會收益轉化為種糧農民的私人收益，從而通過農民個體的最優選擇實現社會最優。種糧農民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時還向社會提供糧食產品，滿足他人的食物消耗需求，產生了維護糧食安全的正外部性。國家糧食安全的價值是保障國家獨立自主，維護國家社會穩定，保證國家的持續健康發展。國家糧食安全的價值就是農民種糧的正外部性的價值，該正外部性的價值盡管不能用具體的貨幣價值來衡量，但是確實存在和價值巨大。然而糧食的市場價值較低，農民種植糧食產生的正外部性的價值不能在糧食產品市場交易的過程中獲得彌補。市場經濟的市場主體往往都是理性的經濟人，如果種植糧食比較效益較低的，優質的勞動力、土地的生產資源就不會流向糧食生產領域，這種狀況的持續發展將會影響到國家糧食安全，因此，國家應該實施農業財政補貼對糧食生產者進行激勵，促使農民從事糧食生產保障國家的糧食安全。

法律規定國家對種糧農民進行補貼，也是為了糾正種糧農民的權利和義務配置的失衡。農民種植糧食從客觀上維護的了國家的糧食安全，然而市場沒有能力去評估也不愿意去評估種糧農民所作出了維護國家糧食安全的價值大小，因此，通過市場的手段不能把農民已經作出了的貢獻轉化成收益回報給農民。通過市場的方式配置給種糧農民的權利利益與農民所履行了的義務價值不相一致，種糧農民的權利和義務的配置處于失衡狀態，因此，要發揮政府的宏觀調控作用來糾正市場手段的失靈。如果政府的宏觀調控手段不能有效糾正這種權利和義務配置的失衡，處于個體理性經濟人地位的農民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產。

在《農業法》中有關防范和化解種糧農民風險的條文主要體現在保障農民收入水平的相關條文中，如《農業法》第三十七條。從三十七條內容可以看出，《農業法》第三十七條規定了增加農民收入水平的措施和增加農民收入水平的途徑和方法，以及國家實施對農民收入支持政策和國家實施對農民收入支持的前提，但是當農民遭受自然災害和市場災害時政府對農民的補貼水平應當到達什么程度在農業法中沒有明確的規定。同時，在我國農業的相關產業當中，糧食種植業的收益一直處于比較低的狀態，糧食種植業是確保谷物基本自給，維護國家糧食安全的重要產業，對種糧農民的風險防范和化解程度是提高農民種糧積極性和維護國家的糧食安全的關鍵。

總之，相關法律及政策對于防范和化解農民的種糧風險的規定不完善，沒有把種糧農民的收入水平放在一個更加突出重要的位置，導致農業補貼在具體實施過程中對農民種糧風險的防范和化解程度較低，種糧農民的應當享有權利和履行的義務不對等，種糧農民權利和義務處于失衡狀態。

完善農業補貼法律制度的建議及對策

一、完善農業補貼法律制度立法方面的建議

農業補貼是國家利用財政資金支出手段對農業產業領域資源配置的宏觀調控行為，農業補貼的法律制度是國家財稅法的組成部分。我國農業補貼在實施過程中存在農業補貼的目標不清晰農業補貼附加功能較多，政府對農業補貼的支持力度不足，農業補貼不能有效地防范和化解種糧農民的風險，這些問題根源于我國與農業補貼相關法律制度的不完善，導致與農業補貼相關主體的權利義務配置的失衡，因此，需要完善農業補貼相關的法律制度，以糾正權利義務配置的失衡，調和現實中的矛盾。正如北大教授劉建文所說：“從法律的角度檢視,實踐中的價值沖突和關系糾葛,其根源往往在于規則的缺失，這就要求我們通過合理設置法律規則，人為地在各種矛盾之間做出權衡性的選擇或調和，從而為社會生活和國家運行提供一個公正、穩定的秩序，財稅法在這一點上也不例外。”完善相關法律規則，合理配置相關主體的權利和義務也是農業補貼法律制度的根本任務，正如劉建文所說：“通過對權利、義務和責任在不同主體間的合理配置，來實現國家財政權與私人財產權的平衡與協調，做到……，財政支出公開、公平、公正，財政管理有規、有序、有責。”

筆者認為應當從以下幾個方面來完善農業補貼的法律制度，以使農業補貼相關主體之間權利和義務的配置達到平衡狀態，提高農業補貼的效率，保障國家的糧食安全。

（一）農業補貼的法律制度需協調好政府和市場的關系針對當前我國農業補貼實施過程中目標不清晰附加功能較多，政府管得過多，農業補貼資金使用超出了政府的職能范圍，農業補貼效率低下的問題，就需要完善農業補貼法律制度。完善農業補貼的法律制度需要協調好政府和市場的關系，就是要力圖解決一下幾個方面的問題，如何明確在農業產業的發展中市場與政府功用的適當定位?  如何在政府錯位、越位或市場缺位的情況下進行法律的調整，從而構建兩者的良好關系?  如何通過加強經濟立法，推進經濟法治，來保障市場和政府各自功用的有效發揮?  等等。

 “以達到在法律上界定與農業補貼相關主體的職權與權利，明確推動農業產業發展政府權力和職責的邊界，從而有效定分止爭。建設現代國家的經濟治理體系，需要政府和市場各司其職，各盡其能。”

農業補貼是政府的宏觀調控行為，農業補貼的目標是解決市場機制不能有效解決的問題。“市場對資源的有效配置的失靈需要國家宏觀調控，國家宏觀調控的失靈需要經濟法，經濟法是確認和規范國家宏觀調控的法律。”

經濟法確認和規范國家宏觀調控的前提是市場機制對資源有效配置的失靈，如果市場機制能夠有效發揮作用領域就不需要國家宏觀調控，因而也不需要經濟法進行確認和規范。在農業的相關產業中，如果該產業市場機制能夠有效發揮作用，就不需要國家實施農業補貼對其進行宏觀調控，國家實施農業補貼的目標和作用因該是解決市場機制不能有效調節的問題。在農業的相關產業中，如何判斷哪些領域市場機制能夠有效調節，可以利用經濟效益為標準，因為，市場機制發揮作用的動力來源于市場主體追求利潤的本性。如果那些領域的經濟效益較好，市場主體會主動地把生產資源配置到該領域，如果某些領域經濟效益較差，市場資源會逐步退出該領域。獲得國家農業補貼支持應當滿足兩個前提條件，該農業產業的經濟效益較低，同時該農業產業又是關系到國計民生、對保障國家的糧食安全有重要作用。或者說在農業產業的發展中，以上兩個前提條件是劃分政府職責與市場功能的標準。

農業補貼的目標是維護國家糧食安全，對糧食種植等經濟效益較差農業產業進行干預應當是政府宏觀調控的權力和職責，促進糧食種植業的發展是國家農業補貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會隨著價格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當市場缺乏或者市場價格較高時，人們可以減少該種物品的消費。

無論在戰爭時期還是在和平時期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會影響經濟的平穩發展，甚至會導致更大的社會問題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災害”時期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶。基于保證國家經濟持續健康發展以及社會的和諧穩定，我國制定了《國家糧食安全中長期規劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標。在 2015 年 7 月 1 日通過的《國家安全法》中，其 22 條規定了提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食供給和質量安全等內容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會通過的《十三五規劃建議》中規定了實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

糧食對國家社會穩定、經濟發展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風險較大，市場風險較大，農業水利等基礎設施薄弱，種糧效益比較低的現狀。市場主體基于理性考慮，市場資源開始流出糧食種植業，如農村青壯年幾乎不從事糧食種植，農村土地流轉到效益較好的其他種植業，甚至是非農產業，農村土地拋荒的現象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農業水利等基礎持續沒有得到完善，種糧風險沒有得到合理分擔，那么，將會有更多的人力資源、更多的土地離開糧食種植業，將會影響到國家糧食產能以及谷物的基本自給。總之，在市場機制不能有效實現我國糧食的有效配置的條件下，糧食種植業維系著國家糧食安全，國家應該加強農業補貼的支持力度，這是政府的宏觀調控的權利和義務。2015 年我國的糧食價格的下降幅度較大，我國市場糧食價格下跌的原因主要是國際糧價較低，我國進口糧食數量較大，以及我國糧食產量的增加。我國糧食產量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農作物災情較輕；而不是糧食種植業的經濟效益較好，農民的種糧積極性較高，擴大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價降低，農民的種糧積極性降低是時，更應該加強糧食種植業的財政支持力度。因為，糧食作物的生長周期較長，不像其他物品當市場出現短缺時可以立即組織生產，滿足市場的需求，如果農民的種糧積極性較低，大部分的農民放棄種糧，當糧食物品出現短缺時再來組織生產，已經不能解決市場需求，將會導致更大的問題，甚至會導致國家和社會的穩定。同時，把國際市場作為維系國家糧食安全的重要組成部分風險較大，我國將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿易量約 2.5 億噸，不到我國糧食需求量的 1/2。其他國家出口糧食前提，是要保證本國糧食供給，當其他國家糧食供給緊張時，會實施出口管制，根據 WTO 規則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴重缺乏可臨時禁止或限制出口。

因此，依靠國際市場來維護我國糧食安全是不可靠的，要堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的宏觀調控目標。國家農業補貼的重點依然是增加防范和化解糧食種植業風險，提高農業綜合生產能力，提高農民的種糧積極性。 非糧食種植等經濟效益較好的農業產業應當由市場機制充分發揮調節作用，國家除履行市場監管職責外，應當不干預非糧食種植等經濟效益較好的農業產業的資源配置。非糧食種植業在國計民生中的重要性程度相對來說不如糧食種植業。

同時，非糧食種植業通常經濟效益較好，有可以通過人為方式有效地減輕自然風險，如，蔬菜、畜牧業等。在經濟利益的推動下，市場主體通常愿意把資源投入到這些經濟效益較好的農業產業領域，因此，這些領域農產品有效供給可以通過市場機制的充分發揮來解決。在政府財政實力一定的前提下，政府的財政支出存在此增彼賬的關系，如果把部分財政資金投入到政府的職責范圍之外的領域，必然降低了財政資金的使用效率。

政府實施農業補貼是配置資源的手段和方式，但是政府實施農業補貼的目標以及職責范圍如果沒有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農業產業的資源配置。正如張守文所說：“事實上，政府的資源配置能力很強，如不依法限制則可能扭曲市場配置”。

農業補貼扭曲市場配置資源主要表現在以下方面：獲得農業財政補貼的市場主體缺乏了市場正當競爭、優勝劣汰的壓力，導致其不采取推動技術進步和管理創新的措施，不能提高產品和服務質量，降低了市場機制有效配置資源的效率。甚至產生權力尋租，有些農業產業項目就是為了騙取國家財政補貼資金而設立。如果政府職能不清或不當膨脹，就會使其配置范圍和領域大為擴張，從而擠壓市場配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權力非常必要。

總之，應當把國家農業補貼的目標、目的限定在經濟效益較差，同時對國計民生有重大作用的糧食種植等農業產業之內，對于非糧種植等經濟效益較好的農業產業應當充分發揮市場機制的調節作用。這樣才能實現有關農業補貼的政府權力和義務的合理配置，清晰劃分農業補貼的目標，提高農業補貼資金的使用效率。

（二）農業補貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權及支出責任農業補貼的法律制度沒有合理劃分與農業補貼的相關的中央和地方的事權及支出責任，其本質就是在中央和地方政府之間與農業補貼相關的權利和義務配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責劃分不清，導致了應由中央政府負責與農業補貼支持相關的事權及支出責任過多地留給地方政府，應由地方政府負責的而地方政府基于財力和地方局部利益的考量，缺乏對農業支持的動力。最終結果就是農業補貼財政資金對農業支持力度的不足，以及農業補貼不能有效地化解農民的種糧風險，農業綜合生產能力不高，農民種糧積極性較低。

農業補貼是財政支出的一種形式，財政支出實質上是對公有財產的處分，目的是提高農業綜合生產能力、保障農民的收入水平，實現糧食等農產品的有效供給。中央和地方政府應當在法律的框架內謹慎、合理地使用財政資金，確保公共財政資金能夠發揮有效用途。提高公共財政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權及支出責任。要合理劃分中央和地方的事權及支出責任，首先要明確劃分中央和地方事權及支出責任的原則和標準。國家機構事權及支出責任也可稱作國家機構的職權，在我國憲法第三條中規定了劃分中央和地方國家機構職權的基本原則，即中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。對于事權支出責任的劃分的原則和標準，我國的有關專家和學者都有論述，如人民大學徐陽光副教授所言：事權及支出責任相適應在縱向層面的要求，須根據事務的外部性、信息復雜程度和激勵相容原則來確定上下級政府之間的事權劃分，明晰各級政府的支出責任。又如中國社會科學院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權通行的劃分標準有二：一是事權的影響范圍；二是事權的重要程度。筆者認為認為中央和地方事權及支出責任的劃分除了遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的基本原則之外，還應該考慮具體事務的外部性和地域管理信息優勢等。除此之外，對于與農業補貼有關的事權及支出責任的劃分還可以借鑒其他國家的經驗，如美國在各級政府之間劃分支出責任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。

農業補貼法律制度需協調好中央和地方的事權及支出責任，使中央和地方政府之間在有關促進農業發展方面的權利和義務的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權及支出責任的基本原則和標準外，還要在此基礎上分析農業補貼有關事項當中那些應當是中央的事權及支出責任，那些是地方的事權及支出責任。筆者認為在農業的財政支出補貼的事項中，對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當屬于中央政府，除此之外的財政支出補貼應當屬于地方政府的責任和義務。

對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當由中央政府履行的必要性體現在以下幾個方面；從遵循中央的統一領導，發揮地方的主動性和積極性來看，地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性，因此，對于保障國家糧食安全的財政資金的補貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責任較重的背景下，對不能創造財政收入的產業缺乏支持的動力。2013 年我國公共財政預算中央本級支出只占全國財政支出的 14.6%，地方財政支出占全國財政支出的 85.4%，地方的財政支出責任較重。2006 年農業稅條例廢止之后，發展糧食生產對地方財政收入沒有任何直接作用，同時糧食種植產業的經濟效益比較低，對于提高農民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財政往往投入到經濟效益較好、能夠創造更多財政收入的領域或者對于改善地方民生有明顯作用的領域。其次，主政地方的政府官員通常認為，就算本地不產糧食，只要地方的經濟發展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場上買到糧食，同樣有飯吃。

從“受益原則”來看，由于糧食種植本身具有較強的正外部性，同時在交通運輸條件和儲藏條件改善的背景下，某一地區生產的糧食其他地區同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個區域內。從“效率原則”，要求政府在提供保障國家糧食安全的公共服務安全時，應當由成本較低的機構和組織來提供，但適用“效率原則”的前提是該級政府具有提供公共服務的主動性和積極

性，如果地方政府在保障國家糧食安全的事權上沒有主動性和積極性，那么由地方政府履行保障國家糧食安全的支出責任的效率將會大大降低。除此之外，糧食安全是國家安全的重要組成部分，在 2015 年通過的《國家安全法》中第二十二條規定了國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，保障糧食供給和質量安全等有關國家糧食安全的內容。《國家安全法》把糧食安全提到國家安全的高度，維護國家安全是中央政府應當履行的職責，同時，針對當前我國中央和地方事權及支出責任配置不合理現狀，十八屆三中全全會提出了要適度加強中央事權和支出責任，把國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規劃和管理等作為中央事權。

2014 年 12 月 31 日國務院制定《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，2015 年 11 月 03 日國務院辦公廳印發《糧食安全省長責任制考核辦法》，在該辦法中規定了省級政府在耕地保護、提高糧食生產能力、落實和完善糧食扶持政策等方面的責任。筆者認為依據事權及支出責任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來看，該政策加重了地方政府責任，可能實施效果將會降低。

中央政府負責對于保障國家糧食安全的事權及支出責任，不但包括良種補貼、農資綜合補貼等農業支持責任，還應負責農業基礎設施建設、農業科技服務等提高農業綜合生產能力責任。盡管中央政府在負責支農事權及支出責任方面，可能具有地域信息管理的劣勢，但是，可以通過指定獨立于地方政府對中央政府直屬部門來負責，這樣既提高了中央財政支農的效率，也減輕了地方政府的財政負擔。

總之，通過在法律層面上把對于保障國家糧食安全具有重要直接作用的事權及支出責任劃分給中央，使中央和地方政府在促進農業發展方面的權利和義務的配置處于合理狀態，使農業發展中的矛盾和問題得以化解，促進農業綜合生產能力的提高，更好地保障國家糧食安全。

二、完善農業補貼其他方面的建議

（一）完善糧食種植業的風險損失補貼

從前面部分的論述當中得出實施農業補貼的根本目標是維護國家的糧食安全，而保持糧食種植業健康持續發展是維護國家糧食安全的關鍵。影響糧食種植業的持續健康發展的因素除了農業基礎設施水平、農業科技服務水平之外，還有用于糧食生產的勞動力和土地是否充足。勞動力是否愿意投入到糧食種植業，主要看糧食種植業的效益，糧食種植業的風險損失是關系到糧食種植業的效益。要提高糧食種植業的效益就要求農業補貼能夠有效合理分擔糧食種植業的自然風險和市場風險。如果農業補貼不能合理地降低糧食種植業的風險農村青壯年勞動力和土地將會流向非糧領域。

從前面部分的調研資料中我們看出，農業補貼不能合理地降低糧食種植業的自然風險和市場風險。完善我國農業補貼可以學習和借鑒美國的經驗，2014 年美國通過新的農業法案實施農產品價格損失計劃、農業經營風險覆蓋計劃，農業災害援助等方面保障農民的收入水平。

論述糧食安全的重要性范文第2篇

深刻理解“辦人民滿意的教育”的重要論述，突出加深對農民教育培訓戰略地位的認識，“辦農民滿意的教育培訓”

黨的十把教育放在改善民生和加強社會建設的首位，首次提出要“努力辦好人民滿意的教育”。這是我黨立足當今世界綜合國力競爭激烈的形勢，為把我國建設成為人力資源強國而作出的重要戰略部署。我國13億人口中，約有一半居住在鄉村。提高農民的受教育程度，開展農民職業教育和培訓是貫徹落實黨的十關于教育發展要求的重要途徑。特別是當前我國農業發展到了從傳統農業向現代農業加快轉型、從傳統小農生產向社會化大生產加快轉變的新階段，現代農業發展迫切呼喚高素質的新型職業農民。大力發展農民職業教育和培訓，辦農民滿意的教育培訓，是保障國家糧食安全的戰略選擇，是發展現代農業的現實需求，也是把我國從人口大國建設成為人力資源強國的必由之路。

深刻理解城鄉發展一體化和發展現代農業的重要論述，突出明確農民教育培訓的迫切需求，大力培育新型職業農民

黨的十提出“推進城鄉發展一體化”，強調要加快發展現代農業。推進城鄉發展一體化，要求推進城鄉資源要素平等交換與合理配置，把資金、技術、人才帶入農村，把城市的先進生產要素、經營理念、管理方式引入農業，真正實現工業反哺農業、城市支持農村；加快建設現代農業，要求切實轉變農業發展方式，穩步提升農業綜合生產能力。城鄉一體化和現代農業發展，首先是人的統籌與發展。農民是最活躍、最關鍵的因素，其他資源要素必須通過農民才能發揮作用。新型農業經營主體培育的重點是農民、農戶，國家政策支持的重點是新型職業農民。大力發展農民職業教育和培訓，既要對轉移農民進行職業教育，更要對務農農民進行教育培訓，加快培育出一大批有科技素質、有職業技能、有經營能力的新型職業農民隊伍，只有這樣才能帶動其他資源和生產要素向農業農村聚集，促進農業生產向集約化、專業化、組織化、社會化轉變，建立新型農業經營體系，才能促進城鎮化建設，推動四化同步發展。

深刻理解中國特色社會主義制度建設的重要論述，突出加深對農民教育培訓教學改革和辦學模式創新緊迫性的認識，努力構建中國特色的農民職業教育制度體系

黨的十明確中國特色社會主義制度建設一系列部署。深刻理解十關于制度建設的重要論述，我們要深入思考農民教育培訓工作，特別是農民職業教育的發展道路問題。農民職業教育與圍墻式的職業教育不同，是一個獨立的教育體系，我們要下決心把“送教下鄉”固化成一套完整、有說服力的制度體系，加快構建具有中國特色的農民職業教育制度。同時要通過建立現代農業開放大學，形成從技能培訓、中職教育、高職教育到本科以上層次教育有序銜接的、多層次的農民教育體系。

深刻理解加強教師隊伍建設的重要論述，突出把握農民教育培訓內涵建設的重點，加快構建中國特色的農民教育培訓“雙師型”教師隊伍

教育大計，教師為本。師資隊伍是教育的第一資源，是學校內涵發展的根本，是決定教育質量的關鍵。農廣校要辦農民滿意的教育培訓，必須走內涵式發展道路，必須努力造就一支師德高尚、業務精湛、結構合理、充滿活力的高素質師資隊伍。基層農廣校教師長期工作在農村一線，面臨著社會地位不高、待遇偏低、培訓機會少、知識更新跟不上等問題。建設農廣校教師隊伍，首先必須注重師德建設，要把“一切為農民著想、為農民服好務”作為出發點和根本任務，不斷增強使命感，加強自身道德修養，樹立良好的師德形象。在業務能力建設上，要通過建立導師團制度和教師職稱評聘制度、開展優秀教學能手及優秀課件評比等活動，打造一支“雙師型”專兼職教師隊伍。同時要大力宣傳農民教育培訓優秀教師的先進事跡，形成尊師重教的良好氛圍。

深刻理解“教育公平”、“終身教育”的重要論述，突出把握農民教育培訓的重點任務，爭取在政策扶持上有新突破

黨的十提出“積極發展繼續教育，完善終身教育體系，建設學習型社會。大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜”。目前農業仍然是弱質產業，農民仍然是弱勢群體，農民教育依然是弱勢教育。總理提出“要提高一個國家的教育水平，必須先從農民抓起”，回良玉副總理提出“要把培養新型農民作為一項基礎性、戰略性的重大工程，切實抓緊抓好”，韓長賦部長提出“今后必須把新型職業農民培養作為關系長遠、關系根本的大事來抓，爭取通過一段時間的努力，培養造就出一億左右的高素質農業生產經營者”。開展農民職業教育和培訓，滿足不同年齡階段的農民對不同層次教育培訓的需求，是最大程度實現教育公平的體現，是對農民開展的終身教育。十提出的“教育公平”、“終身教育”，為我們爭取農民接受職業教育、享受國家資助政策提供了政策依據。韓長賦部長提出“要強化政策爭取，在進一步完善各類生產性扶持政策的基礎上，重點圍繞加強體制機制創新、新型經營主體培育和產業發展扶持等方面加強政策創設。”我們要按照韓部長的要求，努力實現農民中職教育政策扶持上有新突破。

深刻理解四化同步發展的重要論述，突出加深對解決農民教育培訓“最后一公里”重要性的認識，探索實施“智慧農民工程”

黨的十報告把“三化同步”遞進為“四化同步”，凸顯了“信息化”的突出地位與特殊作用。當前，各種信息技術在農業生產經營管理服務等領域的推廣應用日漸深入，農廣校的成立是建立在廣播、電視等“信息化”手段基礎上，現在更需要將“信息化”做深做透。要充分利用廣播、電視、網絡等媒體資源優勢，加強部門聯合，強化教育資源、媒體資源、信息技術的有效融合。通過實施“智慧農民工程”，使教學資源進入手機終端，進入農家書屋和鄉村教學點，建立“鄉村學堂”，實現農民學習的伴隨性、檢索性、互動性、娛樂性，幫助農民隨時接受教育，全面提升農民素質。

深刻理解黨的建設根本宗旨的重要論述，突出在思想上、作風上加深對農民教育培訓認識新轉變，持續推進“送教下鄉”，把農民教育培訓辦到農民的家門口、辦到農民的心坎上

黨的十在黨的建設方面強調“為人民服務是黨的根本宗旨”。學習領會十精神，我們要帶著感情、滿懷深情、充滿熱情地投入到農民教育培訓工作中去，要把“方便農民、智慧農民、實惠農民”作為農廣校的根本宗旨，把農民是否滿意作為衡量教育培訓工作好壞的最高標準。在工作中，要樹立以人為本的教育思想，著眼于提升農民的綜合能力，促進農民的全面發展。要善于從農民的角度出發去思考問題、解決問題，根據農民的需求，調整教育培訓方式和內容，深入推進“送教下鄉”，把農民教育辦到農民家門口、辦到農民心坎上，為農村培養一大批留得下、用得上、扎住根的新型職業農民。

去年以來，農民教育培訓工作受到了中央和有關部門領導的高度重視，全國農廣校系統有關工作也取得了積極成效。下一步農廣校體系要以黨的十精神為指導，在鞏固原有工作成效的基礎上，全面謀劃、深入推進農民教育培訓的科學發展。

在工作目標上，仍然堅持大力培育新型職業農民這個中心，勇于扛起新型職業農民教育培養大旗。作為農民教育培訓的專門機構，農廣校有平臺、有手段、有支持，我們要認真學習、深刻理解韓部長“兩個關系”的重要論斷，充分利用新型職業農民培育試點100個示范縣的平臺，以“陽光工程”、“百萬中專生計劃”等項目工程，以及廣播、電視、網絡大講堂等各種媒體資源為手段，進一步加強研究、創新思路、狠抓落實。

在工作著力點上，仍然堅持辦好“職業教育、技能培訓”兩件大事，切實履行部黨組交給農廣校的職責任務。農民技能培訓是針對某項知識和技能進行的短期的專門訓練，是解決農民近期發展的實踐性學習。農民職業教育是對農民進行的知識、技能和道德的長期的持續的素質培養，是解決個性長遠發展的引導性學習，重點在于提升農民的綜合素質和自我發展能力，是全面、系統化的教育。要堅持職業教育和技能培訓并重的原則，扎實推進雙證制（新型“綠色證書”和學歷證書）。