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國土空間規劃發展歷程范文第1篇

關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。

1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。

我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆娬{的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］?，F在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。

實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分?；谶@一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。

第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。

2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃

第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”?；旧象w現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：

第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。

第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。

第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃

1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：

第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。

第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。

3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。

第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。

第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。“實現土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：

第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。

第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：

4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標

土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。

4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念

我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。

4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容

在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。

4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。

4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制

依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。

4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調

土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調?？梢詫⒅黧w功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較小；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

國土空間規劃發展歷程范文第2篇

【關鍵詞】公共空間；縫合；有機生長；寶安中心區

圖1 區位示意圖

寶安中心區碧海片區地處珠江口東岸，與濱海片區共同構成深圳市目前唯一的濱海中心區――寶安中心區。碧海片區南部緊鄰寶安中心區濱海片區，東部臨近西鄉老城區和平巒山、鐵仔山郊野公園，西部是正在建設的大鏟灣港區，北部靠近寶安國際機場，總用地約824公頃[1]。

2010年編制完成的《深圳市城市總體規劃》，提出碧海片區所在的寶安中心區將與前海、后海共同構成深圳城市雙中心之一的前海中心[2]，大大提升了寶安中心區的地位。同時，大鏟灣港區、沿江高速、地鐵一號線等大型基礎設施的建設，為碧海片區的發展翻開了新的篇章。

1 現狀概況

目前，碧海片區百分之七十以上的區域為現狀建成區，主要用地功能為居住和工業，還有相當數量的舊村用地。

現狀可供直接開發的用地比較緊張，約110公頃，占總用地的14%，主要分布在寶源路與海濱大道之間。

圖2 現狀用地及開發潛力分析圖

現狀道路交通特征為：初具規模的主次干道骨架，尚未完善的支路網絡，缺乏聯系和組織的步行系統。

圖3 現狀道路及空間肌理分析圖

寶安是一個有山、城、海特色的城市，碧海片區更是臨山望海，但是現狀空間形態平淡，整體城市意向模糊。亟需制定整體空間形態策略，形成具有吸引力的、意向明確的整體空間輪廓，全面提升城市環境。

2 回顧與展望

2.1 區域發展路徑回顧：從邊緣走向中央

二十年前，碧海片區所在的西部濱海區域還處于城市發展的邊緣；隨著寶安中心區濱海片區、機場地區的區域地位不斷提升，干線路網和軌道交通的建設，處于濱海片區和機場之間的碧海正在逐漸從邊緣走向區域發展的中央地帶。

圖4 碧海片區發展歷程示意圖

2.2 宏觀規劃的區位判斷

根據新版總體規劃的宏觀判斷，碧海片區將成為城市西部發展軸（前海中心――航空城）上的區域中心節點，這是碧海片區發展的理想。

與濱海片區高標準的規劃建設相比，目前用于指導碧海片區的規劃――法定圖則更多的是基于現狀情況的選擇和判斷。因此，有必要在城市整體發展框架下再次審視和判斷碧海，尋求更加適合的發展路徑。

圖5 碧海片區規劃拼合示意圖

2.3 碧海片區未來發展路徑展望

* 未來碧海片區將成為前海城市中心的“前哨陣地”，應率先響應來自大鏟灣和航空城的發展輻射，改變單一的居住配套功能，有針對性地發展海港、空港等生產性綜合商貿服務功能，通過兩港經濟發展現代服務業，創造相互促進、和諧發展的港城聯動關系。

* 寶安中心區隨著整體定位由區級向市級中心提升，將承擔更多的功能。碧海片區在空間結構和功能布局上，應成為濱海片區重要的功能延伸和“一體化”發展區域，充分借助區域發展動力，與濱海片區融合發展，共同承擔城市中心職能。

圖6區位條件和發展資源變化分析

* 碧海片區天然形成山海繞城的格局，隨著大鏟灣港區的填海建設，片區原有的濱海公共空間――西海堤紅樹林生態岸線已消失殆盡，未來將在濱海片區建設一條新的公共休閑海灣，取代西海堤成為區域主要的濱海公共空間?？梢灶A見，碧海片區的公共中心將隨著大鏟灣港區的建設向內陸退縮和內化，而地鐵一號線的建設將對碧海片區公共空間的重構產生關鍵作用。

* 隨著城市整體功能升級和外部交通條件的改變，為片區的城市更新帶來了前所未有的契機和動力，軌道建設和港口經濟對現代服務業的強勁需求，將切實推動舊村改造。

3 關注的重點問題

3.1 碧海片區與寶安中心區濱海片區――融合與特征強化

寶安中心區濱海片區是在“一張白紙”上建設新城，與之相比碧海片區有著自己獨特的發展軌跡，例如，受西鄉老城輻射，區內分布相當數量的城中村，因而保留著城中村特有的文化氛圍和城市肌理；同時碧海片區通過規劃控制延續著具有新區特征的路網格局。在規劃和設計上應在倡導區域融合一體化發展的同時，延續和強化這些片區發展的優勢和特征，建立自己的城市名片。

3.2 碧海片區與西鄉老城區――拓展與連接

西鄉老城區位于碧海片區北側，中間由寶安大道相隔。

碧海片區作為原西鄉中心區，集中了為西鄉片區服務的部分行政、教育、文化、體育、醫療等主要職能[3]。而西鄉老城區現狀擁有片區主要的商業發展空間――西鄉老街，集中分布于西鄉河一帶，具有相當濃厚的商業與文化氛圍，牌坊、騎樓等傳統建筑具有較為濃厚的歷史積淀，濱水商業街、步行商業街等空間充滿人氣與活力。

在規劃和設計中需要著重引入西鄉老城區的人氣與活力，借鑒與延續西鄉老城區的空間肌理和商業布局特征，在海城路、碼頭路一帶集中布局商業設施，并沿新湖路進行延伸，以協調西鄉新老城區的空間布局關系，完善片區公共空間系統。

3.3 碧海片區與大鏟灣港區――創造相互促進、和諧發展的港城關系

作為現代化港口，大鏟灣港區對其周邊城市地區具有多元化的功能需求。

生產配套：大鏟灣港區遠期發展規模達到1000萬標箱，與之配套需要大量的工業、物流、商貿、信息等生產功能配套。

生活配套：大鏟灣港區用地6.5平方公里，就業人口近2萬人，港區需要大量的居住配套和公共服務設施。

以上這些功能配套除少量在港區內解決外，大部分需要結合周邊城市用地綜合解決。根據目前總體規劃，港區工業、物流配套功能已確定由固戍物流基地解決。作為大鏟灣港區直接腹地、緊密連接的碧海片區應加強對港口商貿、信息等生產功能以及居住、商業等生活配套。

3.4 山海特色空間的營造

碧海片區其所在的大鏟灣區域內“山、海、城”集于一體。西面臨海，大小鏟島盡收視野，北面、東面靠碧海灣公園，鐵仔山森林公園，形成山海繞城的格局，從大小鏟島望向城區，形成一幅前景為海，中景為城，背景為山的優美畫面。

對碧海片區的空間塑造應重點突出對片區山海特色空間的感知，選擇從新湖路感知碧海灣公園山體、從碧海灣山頂觀景平臺遠眺大鏟灣和感知片區整體風貌等關鍵的觀景點為依據，梳理城市空間，從而建立明確的山海特色空間感知。

4 設計目標與構思

4.1 設計目標

通過規劃分析和研究，寶安中心區碧海片區的設計定位為――

* 與濱海片區協同、互補發展，共建寶安城市中心；

* 以港口為依托發展商貿服務業，形成區域生產服務中心；

* 以休閑商業、房地產業為主導，建設區域生活服務中心；

* 展現港口城市風貌的濱海中心城區。

碧海片區的城市設計目標是：將寶安中心區碧海片區與濱海片區完美的連接成一體，打造充滿地域感與特色、活力十足、宜商宜居的海港休閑城區。

4.2 設計理念與構思

針對碧海片區的特征，規劃和設計構思主要體現在――通過公共空間網絡縫合城市不同的功能區域，形成濱海城市整體意向。

圖7 有機空間結構示意圖

4.2.1 構建連接區域、有機生長的空間結構

區域地位的提升使片區面臨較大規模的城市更新和功能升級，通過用地開發潛力分析和區域功能拓展需求，引導構建適應片區有機、持續更新生長的空間結構。

依托地鐵一號線，沿新湖路將成為整個區域的聯系主軸，向東連接濱海片區的核心功能區和中央綠軸，向西連接生態核心碧海灣公園。同時，大鏟灣港口的功能需求也將深入碧海片區尋求適宜的發展空間，形成與新湖路發展軸連接的港口商貿服務軸。

在城市總體發展框架下，碧海片區呈現“兩軸、一區、三帶、多中心”的空間結構。

“兩軸”是新湖路商業發展軸和港口商貿服務軸。

“一區”是沿兩條軸線形成的165公頃最具活力與特色的核心功能區。

“三帶”是碧海灣公園生態空間帶、新湖路公共空間帶、西鄉河濱水景觀帶。

在兩條發展軸線上結合發展要素強化形成地鐵商業中心、商貿服務中心、公建配套中心等多個城市公共中心。

圖8 整體框架及空間結構示意圖

4.2.2 強化一“彎”連海的城市空間意象

通過控制新湖路兩側的建筑高度，塑造沿新湖路的公共空間軸線，引導形成通向碧海灣公園的視覺空間走廊；通過對港口商貿服務軸兩側高層建筑的限定和圍合，形成伸向大海的空間廊道。

兩條空間廊道組成 “L”型城市標志性空間，在“彎”的兩頭重點塑造地標建筑，并在頂層設置觀景平臺，為感知碧海片區的城市空間意象提供理想場所。

圖9 視覺通廊示意圖

4.2.3 利用自然環境和空間肌理特征，創造地域感和特色

圖10 各片區特征城市肌理單元比較

充分利用碧海灣公園、西鄉河等豐富的自然山水空間，通過高度控制、功能引導等手段營造富于地方特色、與自然融合的城市生態景觀。

繼承西鄉老城的城市肌理，銜接濱海片區的空間尺度，提供更加多元和人性化的公共空間，更適宜的生活單元。

保留優質的傳統舊村社區，并對部分空間實施功能置換、局部改建，形成特色創意社區。

4.2.4 建立人性化的交通體系

實現與濱海片區交通系統的全面對接，并結合自身特征完善以下“人性化”交通系統：

道路系統方面，增加支路網密度，開辟人行走廊，突出地鐵核心地位，實現不同交通方式、目的、方向人車流組織的“管道化”。

建立全天候、立體化的步行系統，打造沿新湖路和商貿服務軸的步行網絡空間，創造優質的步行環境。重點在核心區商業公共空間開發二層步行連廊系統，設置自動步行走廊及垂直換乘交通設施，提升步行系統的便捷性和吸引力。

自行車交通延續濱海片區自行車系統，結合次干道和支路，開辟自行車專用道體系。通過完善的自行車系統豐富交通出行方式，為居民休閑鍛煉創造適宜的空間。

公共交通方面，地鐵一號線設有兩個站點，由于輻射范圍有限，須建設完善的地面公交系統。線路和設施布局以重點輻射非地鐵影響區域、地面公交與地鐵方便換乘、與濱海片區公交系統無縫銜接為目標。

圖11 寶安中心區及碧海片區步行系統示意圖

4.2.5 緊湊、混合的空間開發模式

通過緊湊、混合的空間開發創造地區活力，提升土地開發價值，有助于解決大規模舊村改造、可開發用地缺乏等現實問題。

充分依托港口和軌道建設的輻射帶動作用，運用TOD模式對片區兩個地鐵站點影響區域進行高強度、混合功能開發，強化形成兩大軌道站點公共和商業服務中心。

為有效指導混合開發，在法定圖則用地分類基礎上增加混合功能用地類型。

混合功能用地須保證包括商業、辦公、公寓等商業公共設施60%以上的建筑面積。該用地類型主要分布在區位條件較好的舊村改造地區，滿足舊村改造的居住需求，同時應對城市功能發展的要求。

商業+辦公+公寓用地類型借鑒SOHO模式，形成宜商宜居的用地空間。

此外，選擇在新湖路沿線兩個地鐵站點之間的區域，進行集中的地下商業空間開發，面積約10萬平方米，綜合考慮地下商業街、地下停車、地下公交換乘等多種功能的復合要求。其他區域結合各公共中心設置地下公共停車場，結合地塊功能配建地下停車場。

圖12 新湖路地下空間混合開發示意圖

4.2.6 營造層次鮮明的公共活動場所

重點塑造新湖路、碧海灣公園、西鄉河三個市級公共空間，公共空間系統劃分為城市公共中心、社區中心、住宅組團三個層次，引導公共空間向半公共空間的有序過渡。

對原有的社區結構進行延續和保留，提供不同開放層次的社區空間。在城市公共空間與社區半公共空間之間設置過渡界面，實現對公共空間場所分層次的空間限定和劃分。

圖13 勞動路西側多層次公共空間劃分示意圖

5 結語

通過多層次、網絡化的公共空間，將寶安中心區碧海片區與濱海片區無縫“縫合”，并與西鄉老城取得城市空間和城市記憶上的聯系，這是規劃和設計的初衷，也是公眾所期待的寶安中心區碧海片區發展愿景。

資料來源：

圖片來源于深圳市城市空間規劃建筑設計有限公司《深圳市寶安中心區碧海片區城市設計》方案國際咨詢成果.

參考文獻

[1]吳劍林，黃玲玲. 高標準高品位規劃設計寶安中心區[N]. 深圳特區報 ， 2008

[2] 深圳市人民政府. 深圳市城市總體規劃（2010-2020）[Z]. 2010.

[3] 深圳市規劃和國土資源委員會. 深圳市寶安BA103-16&18&T5/01號片區[西鄉中心地區]法定圖則No. BA103-16&18&T5/01（草案）[Z]. 2006.

國土空間規劃發展歷程范文第3篇

關鍵詞：政策博弈；中央政府；地方政府；

中圖分類號：F224．32

文獻標識碼：A

文章編號：1002―2848―2006(02)―0045―07

一、問題的凸現與加劇

改革開放以來，中國的經濟取得了令世人矚目 的成就，其轉軌之路也得到許多學者的稱道，但在 風光無限的背后，暗流洶涌：隨著改革的深入，中央 政府和地方政府的矛盾和沖突正在加劇，而這在學 術上并未引起足夠的重視。歷史研究強調，中國的 經濟改革是一場自下而上的制度變遷過程，即地方 政府“強迫”上級政府同意變革的過程，這也是中國 經濟轉軌成功的關鍵。但隨著改革的深入，一幕幕 不和諧的畫面浮現在我們面前：中央政府的許多政 策出臺后，地方政府并不認真執行，而是推諉、消極 執行。上有政策，下有對策，二者的政策博弈陷入白 熱化。最近幾年，在貫徹落實科學發展觀、走新型工 業化道路、減輕農民負擔、按保護價收購農民余糧、 維護被征地農民權益等問題上，都可以看到中央政 府與地方政府政策博弈的影子。而2005年以來對 于住房價格的調控，更把中央政府與地方政府的政 策博弈推向極致。

2005年3月底，國務院常務會議討論并通過了 《國務院2005年工作要點》，對房地產調控提出了 重要意見。其目的主要有兩點：一是穩定住房價格； 二是調整住房供應結構和土地供應結構，增加普通 商品房和經濟住房的土地供應。2005年5月初，建 設部、國土資源部等七部秀了《關于做好穩定 住房價格工作的意見》，對房地產市場的宏觀調控 措施進一步細化，加息、限制貸款、提高契稅、征收差 額營業稅等乎抑房價的“政策組合拳”紛紛出臺，表 明了中央政府調控房價的決心。國務院甚至強調， 在房價調控上，要對地方政府官員實行問責制。但 地方政府反應并不積極，許多地方政府官員或者消 極應付、敷衛塞責、猶豫觀望，或者曲解中央政策，明 里暗里力挺房市，使中央政府調控政策的效果大打 折扣，新華社對一些地方政府的“消極抵抗”做出 了批評，“一些地方的做法有悖于中央的政策目標， 一些地方借口用地指標有限，對增加中低價位普通 商品住房和經濟適用住房用地供應量的積極性不 高，對盤活的現有閑置土地向中低價位普通商品住 房和經濟適用住房傾斜不夠?！鄙秸缧氯A社所發文 章的標題所言，盡管“政策效應初顯”，但住房供給 的“結構問題仍未解決”。國家統計局的最新調查 顯示，七成消費者預期房價還會上漲。這樣，中央政 府的權威遭到質疑，由于地方政府的不合作，中央政 府的政策效果并不理想，甚至可能無果而終，以地方 政府的勝利而收場。在這次調控中，為什么地方政 府對中央政府的政策難以認同，雙方采取博弈的態 度呢？原因是房地產行業的經濟帶動性極強，在地 方政府財政收入中有著非常重要的地位，地方政府 并不愿意本地房地產市場“偃旗息鼓”，對房價的下跌 非常敏感。因此，盡管中央政府要求地方政府配合其 進行房地產調控，但由于地方政府沒能積極響應，房 價至今仍然居高不下，甚至仍在繼續大幅上漲。

管中窺豹，可見一斑。同樣，在“經濟過熱調 控”、“環境保護”、“減輕農民負擔”和“建立統一市 場、取締市場分割和市場保護主義”等方面，中央政 府的政策效果也因為地方政府消極應付而并不顯 著。這種不合作的政策博弈的制度性根源究竟是什 么?政策博弈產生了哪些影響?應該采取哪些措施 消除這種政策博弈的局面?這些都是本文要探討的 問題。

本文安排如下：第二部分指出中央政府和地方 政府政策博弈的制度性根源；第三部分指出這種政 策博弈的影響；第四部分是建立新型中央政府和地 方政府關系、消除二者政策博弈的對策建議。

二、中央政府和地方政府政策 博弈的制度性根源

(一)關于政府的假設

我們的分析以布坎南等人關于政府的觀點為前 提。布坎南對“仁慈的政府(benevolent govern? ment)”的假設產生了質疑，他認為政府是自利的 (malevolent)，是追求自身利益最大化的組織，只是 這種利益不一定是財富。Anthony Downs認為，“政 府官僚就是其產出不能通過市場途徑來衡量的組織 或個人，政府官僚只依賴其上級來晉升，所以，他們 的行為準則是上級的偏好”。此外，Downs還將 政府官僚分為純粹自利的官僚(purelyself―interest- edoffieials)和混合驅動型官僚(mixed―motivatedof- ficials)，前者又分為喜歡創新的攀登者(climbers)以 及害怕變革的保守者(consel-vei's)；后者是將自身利 益和忠于更高價值結合的官僚。他強調攀登者由于 難以忍受政府的緩慢成長而紛紛離去，所以，政府官 僚組織的控制者總是保守者。

綜合布坎南與Downs的觀點，可以看出，政府是 自利的、晉升偏好的、保守的。但在我國，中央政府 的權力來自人民，此外，我國經濟改革的目標是促進 經濟發展，因此，相對于地方政府而言，中央政府的 自利傾向和晉升偏好更輕一些。

由此可以得出結論，每級政府組織都是一個利 益集團，一方面，他們要完成本轄區內的經濟與社會 管理任務，履行其管理職能，例如維持一定的增長速 度，增加居民收入，擴大就業，而這一切都需要有充 足的財政收入作為支撐；另一方面，他們又要在仕途 上獲得晉升和政治支持最大化：中央政府是獲得國 民的政治支持最大化，地方政府則是期望晉升官職。

當中央政府和地方政府目標一致時，地方政府 會支持中央政府的行為；當二者不一致時，中央政府 采取調控政策，地方政府會采取如下兩種行為消極 執行該政策：一方面，地方政府會盡可能維護自己的 利益，獲取租金；另一方面，由于中央政府對下級政 府執行政策的監督成本非常高，因此，二者是信息不 對稱的，地方政府會利用其與上級政府的信息不對 稱，掩蓋其不支持中央政府的行為。此時，政策博弈 就產生了。如在房價調控中，地方政府會暗中給房 地產商鼓勁，阻止房價下跌，最近一階段以來，一些 新聞媒體所披露的一些地方政府與房地產商結成利 益共同體，相互勾結，抬高地價和房價，對抗中央政 府，損害消費者利益的黑幕，令人矚目驚心；另一方 面，地方政府又會大作表面文章，表示其已盡最大努 力執行中央政府的政策。

(二)中央政府和地方政府政策博弈的制度性 根源

從上面的分析可以看出，中央政府和地方政府 的目標背離導致了二者的政策博弈。二者目標背離 的原因即是二者政策博弈的原因，那么，又是什么因 素導致了二者目標的背離? 在計劃經濟體制下，中央政府高度集權，地方政府是 一個被動的執行者，生產什么、如何生產、如何分配 都由中央政府安排，全國實行統一財政，統收統支， 統負盈虧，地方財政的收入全部上繳中央，地方財政 的支出全部由中央政府劃撥，地方政府的局部利益 很小。“盡管存在尋租的制度基礎，但尋租的可能 性仍然非常小”(林毅夫等)，中央政府與地方政 府的目標和行為是一元的：地方政府官員只要完全 按照中央政府的命令去做，即可獲得晉升。這樣，計 劃經濟體制避免了中央政府和地方政府政策博弈的 必要性。

改革開放以來，我們發現，不管是鄉鎮企業產權 改革，還是土地使用權轉讓，以及近期劍拔弩張的房 地產調控，中央政府和地方政府的政策博弈愈演愈 烈。通過改革前后的對比，我們不難發現，這種政策 博弈與我國的改革開放、經濟轉軌的制度變遷路徑 有著密切的聯系，我們認為，政策博弈的制度性根 源表現在以下兩個方面。

1．市場取向的分權化(Decentralization)

在改革開放之初，我國就把中央政府統一財政 改為分級財政，強調各級財政分灶吃飯，實行包干 制，到了1994年，進一步推出分稅制改革，強調各級 政府的財權要與事權相統一，由此使中央政府與地 方政府的利益分離，成為不同的利益集團，產生了全 局與局部的矛盾與摩擦。

哈耶克強調地方政府比中央政府有更了解本地 區的信息和偏好的優勢，因此，在本地區的經濟發展 中，前者更能夠避免“致命的自負”，做出更加科學 的決策。Bardhan則認為盡管中央政府比地方政 府在經營本地區中有更加明顯的規模經濟和范圍經 濟優勢，其信息劣勢也可由培育人來解決，但地 方政府仍然比中央政府更適合經營本地區，原因是 地方政府有更強的責任感(Accountability)和可信的 承諾(credible commitment)：中央政府管轄很多地 區，對某一個地區的居民福利水平提高的激勵不夠， 機會主義行為更容易產生；而地方政府只管轄本地 區，具有更強的激勵、責任感、可信的承諾。因此，分 權化能夠提高效率已經得到西方主流經濟學的認 同。Qian et認為，信息(information)和 權威(authority)從中央政府向地方政府的分權是中 國經濟改革成功的關鍵，因為這意味著自下而上、自 邊緣而核心的制度變遷成為可能。

我們認為，市場取向的分權化是中央政府和地 方政府政策博弈產生的原因之一山，因為它使得地 方政府成為一個獨立的利益主體，并且具有獨立的 管理任務與政策目標，為此，它們尋求租金、追求自 身收益的必要性與可能性大大提高，也更加方便。

中央政府向地方政府的分權會產生兩個可能的 結果：一是使得地方政府尋租行為的可能性大大提 高，因為地方政府控制資源和地方經濟活動的能力 大幅增強；另一方面，由于地方政府比中央政府更適 合經營本地區，因此，本地區居民福利水平的提高也 成為可能。地方政府究竟會選擇哪個呢?“正如在 企業內部，管理者天生沒有義務把追求股東利益最 大化作為自己的目標一樣，地方政府也天生沒有義 務把本地居民的福利最大化作為自己的目標?！?如果沒有制度約束，地方政府會竭盡所能的掠奪生 產剩余和消費剩余，尋求租金。一種租金的存在使 得地方政府會采取各種管制手段維持現存租金的存 在，這又會導致其它租金的產生，即尋租導致的地方 政府繼續干預經濟的扭曲行為比租金的壽命更長。 盡管AlwyYoung認為中國的改革將會在這種扭曲 中逐步停滯的觀點有點危言聳聽，但一種扭曲導致 更多扭曲的政府行為的“帕金森定律”的確存在。 蔡防等認為，隨著價格控制和商品短缺的減弱，尋 求租金的收益和機會都會減少。隨著改革開放的深 入，市場化程度的提高，地方政府從尋租中獲得的收 益會逐步減少，而發揮比較優勢和依靠專業化生產 獲得更多財政收入和晉升機會的收益逐步上升。但 他將市場化改革看作是外生的，認為市場化改革會 減弱地方政府尋租的動機，殊不知地方政府尋租也 會反過來抑制市場化改革的步伐。

研究表明，價格雙軌制，選擇某些地區作為改革 的試驗基地等使得地方官員尋租的可能、收益大大 增加。正如Che所觀測的那樣，分權不僅沒有使 得地方政府的掠奪行為(Predatory behaviors)減少， 反而使得其盡可能地為自己謀求利益、尋求租金，這 也是為什么上世紀80年代后，地方政府控制了許多 資源，但并沒有用來鼓勵私營企業的發展，私營企業 的發展異常緩慢的原因。

地方政府大肆謀求自身利益，尋求租金，甚至以 少交多留、越權減免等方式截留財政包干制下應上 繳中央的部分財政收入。中央財政收入已經從 1984年的40．51％逐步下降到1993年的22％，占 GDP的比重也從1984年的9.28％下降到1993年 的2．77％。迫于無奈，1994年，中央政府推行分稅 制，即按照各級政府在社會活動中的不同職責，劃分 中央政府和地方政府的責權，并進而確定收入和支 出。分稅制使得中央財政收入占總財政收入比例和 占GDP比重的下降趨勢得到抑制，但并未消除地方 政府謀求自身利益、尋求租金的動機。由于地方政 府擁有的私人信息并未改變，機會主義行為也不會 消失，尋租動機的增強使得地方政府不執行中央政 府政策成為可能。

2．以GDP為核心的政績考評體系

在西方發達國家的發展歷程中，分權也很普遍， 但并未出現我國如此高強度的地方政府尋租、大面 積的重復建設以及嚴重的地方保護主義等與市場化 相悖的行為。蒂卜特模型很好的解釋了這一原因。 當一個地區的居民意識到該地區的地方政府未能提 供令其滿意的公共產品時，他們會采取“用腳投票” (Votmgbytheirfeet)的方式加以反對――即遷移到 能夠提供更好的公共產品的地區。Qian el al. (1997)認為，“用腳投票”機制會促進地方政府之 間競爭(jurisdictioncompetition)，進而使得地方政府 在財政約束下，竭盡全力為所轄地區內居民提供更 好的公共產品和福利，要做到這點，地方政府必須放 棄對效益低下的產業和企業的保護，以及杜絕過分 掠奪行為的發生。實際上，居民“用腳投票”是一種 退出(Exit)行為，“用腳投票”機制是一種退出機制。

但在我國，居民的遷移和流動存在很大的制度 。在退出機制不存在的情況下，地方政府的 晉升更多的依賴上級政府而不是本地居民的投票， 所以，居民對地方政府表達自身利益訴求的渠道并 不多，即呼吁(Voice)機制也不健全。正如上文所 說，地方政府并沒有與生俱來的義務“造福本地蒼 生”，為防止市場導向的分權化引致的地方政府權 力擴大后無節制的謀求自身利益，尋求租金，中央政 府不得不在通過分權激勵地方政府的同時，通過一 整套政府績效考評制度來約束地方政府的決策者。

政績考評體系的實質是對地方政府政績的度量 (measurement)并給予獎懲。由于衡量地方政府的 投入和產出異常困難，度量成本非常高，因此計時工 資制和記件工資制并不可取。此時，根據地方政府 的政績排序(rank―order)ca，來度量其產出就成為一 種成本相對較小的可行方式，這種政績排序考核的 是各地區有關指標的相對水平。這些指標集中在 GDP總量、吸引的外商直接投資額、上繳多少稅收 等方面。

特定的政績考評體系產生了特定的地方政府行 為：首先，各地區地方政府將全部精力放在這些考評 指標的增長上，對于那些不屬于考評范圍內的指標 漠不關心，如各地區紛紛展開了一場關于引進外商 直接投資的大戰，但對引進外商直接投資后的產業 規劃、空間規劃等并不在意。又如各地區為了提高 本地區的生產總值，地方政府不惜直接參與經濟活 動，使盡渾身解數，但對于本地區產業結構升級、經 濟結構優化的動力并不強烈。其次，地方政府盡可 能使本地區的各項考評指標高于其它地區，因為政 績排序的考評機制意味著地方政府不僅要竭力提高 本地區的各項經濟指標，更重要的是這些指標要超 過其它地區。這種政績排序的相對水平考核意味著 只要超過其它地區，不管絕對水平怎樣，仍然會得到 政治晉升，這樣地方政府之間的競爭表現為一種零 和博弈，每個地區會阻止本地區對其它地區發展的 正溢出效益。于是，彌漫于地區之間的經濟社會發 展的互補性就會逐步消失，地區保護主義、市場分割 開始產生。由于我們已假定政府官僚是保守型的， 相對水平考核還意味著“領先其它地區”的激勵變 為“至少不落后于其它地區”，這樣，在地方政府決 策過程中“羊群效應”的特點就會非常明顯，相互模 仿、重復建設大面積發生。這樣，不合理的政績考評 體系一方面使得地方政府受到中央政府的約束，另 一方面卻又使得地方保護主義、市場分割和重復建 設產生。

(三)制度性根源對政策博弈的傳導機制

市場取向的分權化使得地方政府謀求自身利 益、尋求租金的可能性大大提高，而政績考評體系下 的晉升激勵使得地方政府必須盡可能遵循中央政府 的政策。當中央政府的政策使得地方政府獲得不低 于政策實施以前的租金收入，且執行該政策能夠獲 得晉升時，地方政府會積極執行中央政府的政策；而 當執行中央政府的某些政策，地方政府盡管能夠獲 得晉升，但自身利益卻受到損失時，地方政府會利用 中央政府監督的高成本、信息的不對稱，采取暖昧、 消極的態度予以執行，此時，政策博弈就會產生。

也許對過去中國經濟改革成功的反思能夠解開 現階段中央政府和地方政府政策博弈的謎團。根據 LaurenceJ．1auetd．觀點，中國經濟改革成功主要 源于它是“帕累托改進(Paretoimproving)”，中央 政府、地方政府以及其它利益集團都從中獲得收益， 至少沒有損失者。Laffont et al．認為，經濟改革的 最大困難在于潛在受損者(potential losers)的政治 性反對(politicalopposition)，要使得改革得以繼續 和深入，必須維護或補償潛在受損者的利益。Li以 農村工業化為例，指出“私有化并不是中央政府的 政策驅動的(policy―driven)，而是地方政府根據其 成本收益計算后的選擇，他認為中國的經濟改革的 關鍵是‘征得地方政府的同意和支持”。

從20多年的改革經歷來看，征得地方政府的同 意和支持，避免地方政府損失從而成為政治上的反 對者，實現“帕累托改進”是我國經濟轉軌成功的關 鍵。同時，我們也不可否認，這種成功的關鍵在今后 一段時間仍將是我國市場化改革取得成功的關鍵。 當我們再回過頭來思考現階段中央政府和地方政府 政策博弈的原因時，就會豁然開朗：當執行中央政府 的某些政策時，地方政府遭到損失從而導致后者的 “政治反對”，未能實現“帕累托改進”是政策博弈產 生的直接原因，而市場導向的分權化以及以GDP為 核心的政績考評體系是政策博弈的制度性根源。

三、中央政府與地方政府政策博弈的效應分析

當地方政府消極執行中央政府的政策時，政策 博弈產生，政策效應大打折扣，因地方政府的不同意 引起的支付(Disagreement payoff)大大上 升，資源配置效率下降。如長期以來，經濟過熱時利 率調控的效果并不明顯，過熱的經濟仍未能降溫，經 濟的可持續發展受到很大影響；房地產行業調控中， 地方政府的不同意支付的結果是政策博弈產生，繼 而是房價居高不下，消費者一方面期望房價下跌，一 方面仍預期政策博弈導致的房價繼續上升。這樣， 中央政府進退維谷：如果停止干預，房價稍作擠牙膏 式的下跌后再如坐火箭般的上漲；如果繼續干預，則 會出現如下情況：政府干預的越多越深，經濟偏離市 場化的方向越遠，市場化改革不僅停滯，反而倒退。 事實上，中央政府仍然會選擇繼續干預，以迫使地方 政府取得政策認同，放棄政策博弈。我們認為，在二 者的政策博弈中，既有積極效應，又有消極效應。

(一)積極效應

促進了中央政府政策的更加合理、完善。林毅 夫等認為，中國經濟周期中的波動源于資源配置系 統與微觀經濟機制改革的超前，而宏觀政策環境則 由于未能放棄重工業優先發展戰略而滯后。這樣， 當沖突發生時，中央政府會采取集權方式，讓資源配 置系統、微觀經濟機制與宏觀政策環境相適應。這 樣，地方政府和微觀經濟組織的激勵減少，經濟發展 陷入困境，財政拮據，中央政府不得不改善宏觀政策 環境以與前二者相適應。因此，中國的經濟改革具 有不可逆性。同理，在中央政府和地方政府的政策 博弈中，中央政府意識到只有考慮到地方政府的利 益、取得地方政府的認同，政策執行才有保證。這 樣，地方政府對中央政府的政策制定產生了“倒逼 效應”，迫使中央政府制定更加合理、完善的政策， 以避免政策博弈繼續發生。

(二)消極效應

1．中央政府調控能力大打折扣，中央政府遭遇 信任危機。

地方政府在政策博弈中的消極反應使得中央政 府調控經濟的能力大打折扣。地方政府、微觀經濟 主體對其調控能力減弱產生的預期使得中央政府繼 續調控經濟遇到很大困難。這樣的惡性循環對經濟 發展有著很大的消極影響。事實上，一個強有力的 中央政府是推動經濟改革成功的前提，而政策博弈 使得中央政府的承諾的可信度下降，這為將來補償 改革中的潛在反對者和激勵改革的支持者增添了困 難，進而阻礙了市場化改革的深入。

2．擾亂市場秩序

在房地產調控過程中，由于中央政府試圖穩定 房價，結果是消費者預期房價能夠下降而持幣觀望。 在需求減少而供給至少保持不變的情況下，住房價 格應該下降才是。但結果是，地方政府與房地產商 采取聯手造勢、集體“捂盤”、死守高價等方式維持 住房的價格。這樣，價格機制失去作用，資源配置效 率下降，房地產市場秩序變得異?；靵y。中央政府 和地方政府的政策博弈的時間越長，市場秩序混亂 的時間就越長，市場秩序從混亂向有序的調整就會 因為“路徑依賴”而更加困難。

我們發現，分權后地方政府支出比例遠高于其 收入比例，中央政府和地方政府的職責、權限與其提 供的公共產品的受益范圍并不一致，2003年，地方 政府支出比例比其收入比例高25個百分點。這導 致中央政府的政策執行超出地方政府的財力，地方 政府無力負擔，因之就會消極執行這些政策，政策博 弈產生。此外，地方政府迫于財政壓力會采取各種 途徑增加財政收入，減輕自身財政壓力。如各地區 爭相發展高投資、高盈利的產業，希望獲得更多的財 政收入。這又使得重復建設現象更加嚴重，當中央 政府進行宏觀調控時，地方政府如果執行會大大減 少財政收入的來源，因之并不愿意執行，政策博弈也 會產生。因此，我們認為，要建立新型中央政府與地 方政府關系，消除政府博弈，二者的財權與事權必須 統一，中央政府提供全國性的公共產品，地方政府提 供地方性的公共產品，明確劃分各級政府的職責、權 限、利益。只有當地方政府的財政收入與支出范圍 一致時，中央政府的政策才有可能認真執行，政策博 弈才可能減少。

(二)建立居民的退出與呼吁機制

必須承認，中央政府出臺政策很大程度上是為 了全國經濟更好的發展，本國居民福利水平的提高。 四、構建新型中央政府與地方政府關系 中央政府與地方政府從政策博弈向政策認同的 轉換過程，其實質就是一個構建新型中央政府與地 方政府關系的過程。我們認為要注意以下幾點：

(一)真正做到財權與事權的統一

中央財政收入占總財政收入中的比重在1984 年至1993年一直呈下降趨勢，從40．5％下降至22， 0％，而實行分稅制后，該比例大幅上升，2003年已 達54．6％。地方財政收入從1994年前的70％左右 下降到1994年后的50％左右。但我們發現，地方 財政支出在近20年中比例變化不大，都穩定在 60％以上。

蒂卜特模型中地方政府之間的競爭源于居民對地方 政府公共支出不滿后的用腳投票，因此，地方政府有 足夠的激勵去為居民提供更好的公共產品，謀求福 利。而在我國，地方政府的競爭源于政治晉升以及 獲取更多的尋租收入。對于本地區居民的福利水平 的提高，由于并沒有納入到政績考評體系而非常漠 視，“用腳投票”機制并不完善。

如果能夠讓地方政府更多的考慮本地區居民的 福利水平的提高，則政策博弈會減少，二者的關系也 會更加和諧。我們認為，必須加強“用腳投票”機制 對地方政府的約束作用，這樣，必須取消戶籍制度， 鼓勵人口自由流動，只有當退出機制真正建立起來 時，地方政府才會更多的考慮為本地居民增加福利。

退出機制的建立非一日之功，況且退出也會有 極限。因此，我們還應完善居民的表達自身利益訴 求的呼吁渠道。根據赫希曼的邏輯，居民的呼吁 機制可以通過以下兩個制度性的安排來完善：一是 獨立的企業家精神，即通過建立各種非政府組織來 表達居民的利益訴求；二是強迫地方政府將居民福 利的提高納入到政府目標中，這意味著加強投票選 舉的功能，鼓勵輿論媒體更多的關注居民的呼吁。