土地利用總體規(guī)劃的意義
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土地利用總體規(guī)劃的意義范文第1篇
中圖分類號：S28 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-03-0050-1
我國第二輪土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限為1997-2010年，但由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展及規(guī)劃制定的水平和規(guī)劃體系存在的一些問題，經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源制約的矛盾日益突出，各類用地均呈現(xiàn)緊張狀態(tài)。同時，科學發(fā)展觀對土地利用提出了新的要求，要求在資源約束的國情條件下，用有限的土地資源來促進我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[1]。2004年，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作適時啟動，并將于2011年全面實施，規(guī)劃“彈性”的加強是其重要創(chuàng)新點。本文以云南省為例，解析新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中“彈性”的應用。
1 彈性的內(nèi)涵
這里的彈性是相對于剛性而言的，土地利用總體規(guī)劃的剛性指在編制和實施規(guī)劃時必須遵守或禁止違反的事項；彈性主要是指在確保土地利用總體規(guī)劃應有功能的前提條件下，規(guī)劃編制和實施管理的靈活性、可調整性和應變能力[2]。
我國的第二輪土地利用總體規(guī)劃總體上是剛性有余而彈性不足，其雖然在保護耕地等方面發(fā)揮了積極作用，但也發(fā)生了大量土地規(guī)劃不能保障區(qū)域內(nèi)正常的經(jīng)濟發(fā)展，或是不得已違反規(guī)劃，損害了其權威性的事情。
實質上，土地利用總體規(guī)劃中的彈性和剛性，是規(guī)劃的實踐可行性與權威性之間的一對矛盾統(tǒng)一體[3]?？茖W的土地規(guī)劃，剛性是前提，彈性是必要補充。土地利用規(guī)劃應該是在剛性管控前提下劃留適度的彈性，并嚴格彈性實施的條件，使土地利用總體規(guī)劃成為一個動態(tài)穩(wěn)定的系統(tǒng)。
2 規(guī)劃彈性解析
2.1 預期性指標的設置
新一輪土地利用總體規(guī)劃修編調控指標按性質分為約束性指標和預期性指標。約束性指標是為實現(xiàn)規(guī)劃目標規(guī)劃期內(nèi)必須實現(xiàn)或不得突破的指標，如耕地保有量、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模等；預期性指標是指按照經(jīng)濟社會發(fā)展預測規(guī)劃期內(nèi)應該實現(xiàn)的指標，主要包括園地規(guī)模、林地規(guī)模、新增建設占用農(nóng)用地規(guī)模等。在約束性指標前提下，預期性指標的設置就為各地按照實際情況編制規(guī)劃給予了一定數(shù)量上的彈性；并且，土地規(guī)劃對指標實施分層管理，這就為土地規(guī)劃在某個總量指標控制下在其內(nèi)部的具體地類間彈性調整提供了前提。
2.2 有條件建設區(qū)的劃定
新一輪規(guī)劃中，根據(jù)各類建設用地的約束性控制指標劃定規(guī)模邊界，規(guī)模邊界內(nèi)的區(qū)域是允許建設區(qū)，是規(guī)劃確定的可開展城鄉(xiāng)建設的區(qū)域。而后，可在規(guī)模邊界外規(guī)定范圍內(nèi)劃定一個擴展邊界，擴展邊界和規(guī)模邊界之間的區(qū)域稱為有條件建設區(qū)。有條件建設區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地可以在核減其對應的允許建設區(qū)一定的規(guī)劃建設用地規(guī)模后，在規(guī)劃的各類建設用地總量指標控制下轉為建設用地使用。這就為建設用地在擴展邊界內(nèi)的空間布局調整提供了彈性。
2.3 基本農(nóng)田多劃后占
基本農(nóng)田多劃后占是部分省份的規(guī)劃內(nèi)容，其做法是有條件的地區(qū)在規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)時，多劃出一定量的基本農(nóng)田，在一些規(guī)劃未能確定具體范圍的或上級重點的建設項目而又必須要占用基本農(nóng)田時，在基本農(nóng)田保護面積指標和建設用地占用耕地規(guī)模指標的約束內(nèi)，只需按建設項目占用一般耕地報批，從而簡化了報批程序，提升了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的效率。這樣既保證了基本農(nóng)田保護規(guī)模不低于上級下達的指標，又增加了建設項目占用基本農(nóng)田范圍的彈性。
2.4 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是和土地整治項目結合在一起的，目前正處于試點項目階段。具體為將規(guī)劃用于土地整治的農(nóng)村建設用地區(qū)與規(guī)劃發(fā)展城鎮(zhèn)建設的區(qū)域共同組成項目區(qū)，在農(nóng)村建設用地復墾為達到一定質量標準的耕地后，其減少的農(nóng)村建設用地量可相應的作為城鎮(zhèn)建設用地的指標。這部分新增城鎮(zhèn)建設用地將產(chǎn)生遠高于原農(nóng)村建設用的經(jīng)濟效益，而參與項目的城鄉(xiāng)將共享此指標帶來的收益，且特別要保障農(nóng)民的利益。這樣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動了節(jié)約集約用地的同時，在城鄉(xiāng)建設用地約束性指標的控制下，擴大了城鎮(zhèn)用地占城鄉(xiāng)建設用地比重的彈性。
2.5 重點建設項目用地規(guī)劃表
土地利用總體規(guī)劃的成果包括規(guī)劃文件、說明、圖件及數(shù)據(jù)庫等。其納入規(guī)劃的重點建設項目，除了在文本中明確外，還需在重點建設項目用地布局圖上落到具體的空間。對于部分在土地規(guī)劃時還未確定具體項目區(qū)域的重點項目，暫時不能編入規(guī)劃圖件時，可先只列入規(guī)劃文中的重點建設項目用地規(guī)劃表。最終，其項目用地只需符合建設用地的規(guī)劃要求即可，這就加大了規(guī)劃重點建設項目用地在選址時的彈性。
3 結語
土地對于一個區(qū)域發(fā)展的作用不言而喻，而土地利用總體規(guī)劃是實行土地用途管制的重要依據(jù)，是指導土地管理和土地活動的綱領性文件。新一輪規(guī)劃中引入彈性機制，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是落實科學發(fā)展觀的重要創(chuàng)新，是實現(xiàn)土地規(guī)劃意義的重要保障。彈性機制的貫徹情況直接影響著新一輪土地規(guī)劃的質量，進而影響區(qū)域的發(fā)展，各規(guī)劃編制及國土相關單位應學會用好規(guī)劃的彈性，使土地利用總體規(guī)劃能更好的為保障經(jīng)濟社會“又好又快發(fā)展”服務。
參考文獻
[1] 胡存智.新一輪土地利用總體規(guī)劃修編重點及創(chuàng)新[J].中國國土資源經(jīng)濟,2010,(3).
土地利用總體規(guī)劃的意義范文第2篇
關鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制規(guī)程；規(guī)劃實施管理
1986年土地管理法頒布實施以來，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三輪編制。30年時間里，規(guī)劃編制的思路、方法、技術手段得到了長足的發(fā)展與創(chuàng)新，土地利用總體規(guī)劃在“保護資源、保障發(fā)展”上起到了重要的作用。但是由于土地規(guī)劃研究的時間相對較短，以及國際社會經(jīng)濟形勢發(fā)生深刻調整，土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中也存在一些問題。筆者結合近15年的學習和工作經(jīng)歷，談談對縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中問題的認識。
一、土地利用總體規(guī)劃的概念及發(fā)展歷程
“規(guī)劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規(guī)劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在時間上、空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據(jù)。
相對于城市規(guī)劃來說，我國的土地利用總體規(guī)劃編制體系產(chǎn)生較晚，一共經(jīng)歷了三輪規(guī)劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規(guī)劃編制體系。第一輪規(guī)劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規(guī)劃目標年是2000年。當時由于客觀原因，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒有得到實施。第二輪規(guī)劃的規(guī)劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規(guī)劃編制技術路線和規(guī)劃指標控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的規(guī)劃體系。第三輪規(guī)劃即新一輪土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期為2006～2020年，該輪規(guī)劃充分吸收了前面兩輪規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓，形成了較為成熟的編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫標準，大大提高了土地利用總體規(guī)劃編制的科學性和實用性。
二、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的編制過程
新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃工作始于2005年，規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃目標年為2020年，規(guī)劃期為2006～2020年。經(jīng)歷了重大問題前期專題研究、規(guī)劃大綱、規(guī)劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規(guī)劃實施評價、耕地和基本農(nóng)田保護研究、節(jié)約與集約利用土地研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構與布局研究、協(xié)調土地利用與生態(tài)環(huán)境建設研究、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究、規(guī)劃實施保障措施研究七個專題。江蘇省縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動規(guī)劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復，2010年完成縣級規(guī)劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復，2011年完成縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準。
三、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中存在的問題
（一）編制規(guī)程不夠細化，各地的做法不一致
國土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程。在過去的六年里，編制規(guī)程在對土地利用總體規(guī)劃的編制及調整修改的規(guī)范化起到了關鍵的作用。但是各地在實際操作過程中，對于規(guī)程的理解不完全一致，導致各地都有自己的做法，從而使一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現(xiàn)狀交通水利用地建設用地納入允許建設區(qū)、新增交通水利用地納入限制建設區(qū)；而有些地方則將現(xiàn)狀和新增交通水利用地均納入限制建設區(qū)；在江西省，則普遍將現(xiàn)狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設區(qū)。又例如規(guī)程中要求對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行規(guī)劃基數(shù)轉換，但由于規(guī)程對于規(guī)劃基數(shù)轉換的要求比較簡略，各地在實際操作當中都有各自的標準，特別是其他獨立建設用地，確定的方法比較多，也沒有統(tǒng)一的檢查標準。
（二）普遍存在對社會經(jīng)濟情況預測偏差較大的情況
在縣級土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究的時候，對規(guī)劃期末的經(jīng)濟社會情況進行了預測，主要是GDP水平、人口規(guī)模等重要指標。這些重要指標支撐著土地利用總體規(guī)劃里的約束性指標，比如人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模與人口規(guī)模是直接相關的，而城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模在預測時候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經(jīng)濟社會情況預測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠縣土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律及國內(nèi)外各地區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段過程中的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，預測規(guī)劃期內(nèi)GDP年均增幅為10.9%。但實際當中安遠縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數(shù)據(jù)上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業(yè)園區(qū)土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，規(guī)劃期間GDP增長速度按照十一五規(guī)劃綱要中的20%，而實際情況是蘇州工業(yè)園區(qū)2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預測有較大差距。
（三）圖數(shù)不一致的編制方法給規(guī)劃的實施管理帶來不便
在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現(xiàn)狀底圖為“一調”的變更圖，文本數(shù)據(jù)采用的也是“一調”變更數(shù)據(jù)，后來按照要求跟“二調”進行銜接，因此底圖采用“二調”數(shù)據(jù)，但是文本仍采用原“一調”變更數(shù)據(jù)，造成了文本和圖件圖數(shù)不一致。在規(guī)劃文本之外，有一套實際圖上新增城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，文本里除了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)基本上沒有作用，這種做法給規(guī)劃實施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續(xù)的實施評估也帶來不便。
（四）在增加規(guī)劃彈性的同時，也增加規(guī)劃管理的難度
針對上一輪規(guī)劃執(zhí)行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的彈性，采取了有條件建設區(qū)調整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)，“列清單”項目的用地預審和報批通過之后，在規(guī)劃圖上沒有相應的修改，造成了新增建設用地或新增交通水利指標在圖上和實際上有差別，不利于規(guī)劃的實施管理工作的開展。
（五）缺乏科學的規(guī)劃理念，單純地落實指標
新一輪規(guī)劃在安排土地利用規(guī)劃布局的時候，往往還是以跟隨領導意志為主，用地布局一般都跟著項目走，要求修改規(guī)劃以滿足項目用地需求，不能體現(xiàn)科學的土地規(guī)劃理念，運用土地利用規(guī)劃學的原理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設用地布局統(tǒng)籌的作用。土地利用規(guī)劃還是脫離不了單純落實上級下達的指標這一局面。例如在蘇州高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖上，規(guī)劃修編時為了達到上級下達的林地指標的要求，布置了很多林業(yè)用地區(qū)，但實地上并不是林地或者規(guī)劃林地，導致在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃修改觸及林業(yè)用地區(qū)的時候產(chǎn)生矛盾。按照江蘇省要求，規(guī)劃修改涉及林業(yè)用地要去林業(yè)部門出具證明，但是在林業(yè)部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報批和使用。
四、對策及建議
（一）針對規(guī)劃編制過程出現(xiàn)的問題，進一步完善編制規(guī)程
建議在編制規(guī)程中，進一步細化明確相關定義，例如允許建設區(qū)內(nèi)涵，是否包括交通水利用地及其他建設用地，其他建設用地中風景名勝設施用地和特殊用地若不納入允許建設區(qū)，則后續(xù)又會出現(xiàn)矛盾：明明是建設用地，但是卻不在允許建設區(qū)里。另外要細化規(guī)劃基數(shù)轉換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。
建議在編制規(guī)程中，精簡指標體系。對一些預期性指標如林地、園地、牧草地等，如果規(guī)劃基數(shù)不準確，會導致指標也不準確，為了落實上級下達指標，使規(guī)劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預期性指標，或者在規(guī)程里說明，哪些指標需要圖數(shù)一致，哪些相應的數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計在指標里，統(tǒng)一檢查標準。
（二）加強對社會經(jīng)濟情況的研究，消減規(guī)劃的不確定性
在對社會經(jīng)濟情況進行研究時，一是要盡最大可能的去收集相關資料，充分的挖掘信息，加強對當前社會經(jīng)濟形勢的判斷和對未來經(jīng)濟形勢的預判；二是要充分利用相關規(guī)劃例如城市規(guī)劃的成果，加強對未來人口數(shù)量、GDP水平的研究。在對社會經(jīng)濟水平研究的基礎上，提出對耕地和基本農(nóng)田、建設用地需求量的預測，從而更加準確的確定控制指標。建議采取規(guī)劃滾動調整方法，將較長的規(guī)劃期限分解為若干短的規(guī)劃期限，針對較近期的未來進行預測，將遠期高度不確定性的規(guī)劃目標“拉近”到中期較不確定性的框架性規(guī)劃目標中，再根據(jù)近期實際執(zhí)行情況和內(nèi)外部環(huán)境的變化調整較長期規(guī)劃目標。
（三）加強對彈性措施的研究，增強規(guī)劃的科學性
加強對土地利用總體規(guī)劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項目，在完成用地報批后，也要將這些重點項目范圍線落實到土地利用總體規(guī)劃圖上，每年年終集中進行更新處理。同時，針對一些未達到列入重點項目清單要求的項目，例如風景旅游區(qū)里的一些項目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標、但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，可以后期再落實用地布局。
（四）推動多規(guī)融合，賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權
一直以來，公眾對于城市規(guī)劃有一定的認識，但是對于土地利用規(guī)劃，很多人還是不甚了解。現(xiàn)實當中盲目擴大城市范圍、浪費土地的現(xiàn)象依然存在，因此必須充分認識到土地利用規(guī)劃在調整經(jīng)濟結構和轉變經(jīng)濟增長方式方面的調控作用，只有節(jié)約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應該提高土地利用規(guī)劃的地位，將土地利用規(guī)劃作為一個基本規(guī)劃，除國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃外，其他規(guī)劃都應該與土地規(guī)劃相銜接。在當前開展的多規(guī)融合工作當中，應該賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權，以土地利用規(guī)劃為抓手，整合各類規(guī)劃的目標，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術標準，搭建“多規(guī)合一”基礎平臺，嚴格控制建設用地總規(guī)模、充分挖掘存量建設用地潛力，建設節(jié)約型社會。
參考文獻：
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土地利用總體規(guī)劃的意義范文第3篇
土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)經(jīng)濟社會未來發(fā)展的要求，通過科學預測，對土地利用規(guī)模、布局結構、開發(fā)秩序所作的統(tǒng)籌安排，是落實土地宏觀調控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設的重要依據(jù)。從我縣來說，它事關當前城鄉(xiāng)發(fā)展和工業(yè)項目建設用地問題，更事關全縣經(jīng)濟社會能否可持續(xù)發(fā)展的問題。為此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門必須站在全縣經(jīng)濟社會發(fā)展大局的高度，充分認識土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，高度重視這次修編工作。
（一）科學修編土地利用總體規(guī)劃是適應土地管理新形勢的客觀要求。當前和今后一個時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍然處于快速發(fā)展階段，資源環(huán)境約束日益加劇，農(nóng)用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻，建設用地供需矛盾非常突出，統(tǒng)籌協(xié)調土地利用的任務相當艱巨。就來講，我縣是農(nóng)業(yè)大縣，隨著近年來經(jīng)濟社會快速發(fā)展對建設用地需求的急速增加，發(fā)展建設與耕地保護的矛盾十分突出。如何破解保護資源與保障發(fā)展的難題，實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，是土地管理面臨的新形勢、新任務。這就要求我們必須從國情、縣情出發(fā)，科學修編土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展，合理調控各類用地總量、結構、布局和時序。
（二）科學修編土地利用總體規(guī)劃是落實國家土地政策的重要基礎。黨的全會提出，要堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線，實行最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模。年10月23日，國務院又印發(fā)了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（—年）》。《規(guī)劃》包括總量指標、增量指標和效率指標三大類，其中耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地規(guī)模、整理復墾開發(fā)補充耕地義務量指標這六項為約束性指標，約束性指標是規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實現(xiàn)的指標。這些指標再次傳遞給我們兩個重要的信號：一是突出對耕地的特殊保護，二是強調對建設用地的控制。這兩大信號突出了耕地保護與控制用地的核心管理意圖，經(jīng)濟增長方式轉變的土地“閘門”將進一步關緊。落實兩個“最嚴格”的土地管理制度，實現(xiàn)這些指標，關鍵是實施土地用途管制。土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的基礎，只有科學修編并嚴格實施土地利用總體規(guī)劃，落實土地利用管制措施，才能真正把國家的土地政策落到實處。
（三）科學修編土地利用總體規(guī)劃是保障和促進科學發(fā)展的現(xiàn)實需要。就我縣實際情況看，隨著近年來經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，一大批工業(yè)、民生、社會事業(yè)、基礎設施等重點建設項目的實施，老的土地利用總體規(guī)劃逐漸暴露出一些與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的問題，制約了經(jīng)濟建設和社會發(fā)展。為保障和促進科學發(fā)展，我們必須通過規(guī)劃修編，合理安排各業(yè)各類用地，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，促進經(jīng)濟發(fā)展方式實現(xiàn)根本轉變；必須通過規(guī)劃修編，加強區(qū)域調控和管制，統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的發(fā)展新格局。特別是以工業(yè)化為核心，加大項目建設力度，加快推進城鎮(zhèn)化是當前和今后一個時期全縣工作的重點，這些都必須要有充足的土地指標作為保障。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要充分認識到其重要性，從發(fā)展的角度、戰(zhàn)略的眼光去認識，去謀劃，踏踏實實、認認真真去做，絕不能敷衍塞責、應付了事，給今后發(fā)展留下后遺癥。
二、抓住關鍵，突出重點，高水平完成新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作
新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，基期年是年，一直要延續(xù)編制到年，時間跨度大，規(guī)劃期限長，既要重新確定規(guī)劃期間的土地利用戰(zhàn)略目標和方針，又要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，對土地資源進行調整分配。我們必須理清思路，抓住關鍵，科學統(tǒng)籌，高質量、高標準完成修編任務。
第一，要扎實開展上一輪規(guī)劃實施評價工作。規(guī)劃實施評價是修編規(guī)劃的前提，也是規(guī)劃修編前期工作的重要內(nèi)容。我縣上一輪土地利用總體規(guī)劃于年開始修編，年批準實施。由于上輪規(guī)劃沒有預期到經(jīng)濟社會發(fā)展的快速推進，以及建設社會主義新農(nóng)村、中部崛起和我縣“工業(yè)強縣”、“項目立縣”戰(zhàn)略的實施，逐漸暴露出發(fā)展戰(zhàn)略定位不準、建設用地指標分配無法適應縣域經(jīng)濟發(fā)展，以及土地利用空間布局，尤其是一般農(nóng)田的布局不合理等問題。為了吸取經(jīng)驗和教訓，我們對上一輪規(guī)劃實施中存在的問題和不足要進行認真研究和評價，提出改進規(guī)劃修編工作的對策和建議，增強新一輪規(guī)劃的科學性和可操作性。
第二，要認真研究有關重要問題。要從加快轉變土地利用方式的要求出發(fā)，有針對性地研究一些重要問題，為規(guī)劃修編工作提供支撐。一是充分論證土地資源的承載力，科學分析經(jīng)濟社會結構變化趨勢，研究提出統(tǒng)籌經(jīng)濟建設與土地利用的措施。二是對城鎮(zhèn)化進程與農(nóng)村居民點用地整合進行研究，提出規(guī)劃期農(nóng)村居民點用地的數(shù)量和空間布局，并研究實施農(nóng)村居民點用地整合的新機制和保障措施。三是分析不同類型、不同區(qū)域土地的集約利用潛力，研究建立用地集約利用的規(guī)劃指標體系，提出盤活存量用地的措施。四是研究我縣社會經(jīng)濟活動對土地利用的方式、結構、布局的影響，分析社會經(jīng)濟發(fā)展與土地利用的互動關系，提出符合未來發(fā)展的土地利用模式。
第三，要正確處理保護耕地與促進發(fā)展的關系。保護基本農(nóng)田是必須堅守的一條紅線，只能提高不能降低。在落實最嚴格的耕地保護政策的同時，我們要清醒地看到，近年來，我縣經(jīng)濟及城鎮(zhèn)建設快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，潛力不斷釋放。雖然今年受金融危機的影響，發(fā)展速度會有一定的影響，但總的發(fā)展趨勢不會改變。所以我們必須要正確處理好耕地保護特別是基本農(nóng)田保護與加快發(fā)展的關系，圍繞節(jié)約集約用地和土地可持續(xù)利用的要求，摸清土地資源“家底”，為今后城市拓展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目建設、新農(nóng)村建設留足空間，確保長遠發(fā)展。
第四，要推進節(jié)約集約用地。推進節(jié)約集約用地是規(guī)劃修編的一項主要內(nèi)容，也是一項主要原則。要按照建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的要求，堅持把節(jié)約和集約利用土地作為經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的基本準則，切實轉變土地利用方式，強化管理手段，充分發(fā)揮市場配置土地的基礎作用，以節(jié)約和集約利用土地為核心，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，不斷提高土地利用效率。一是要對毀壞農(nóng)田、舊宅基地、空心村和廢棄的工礦企業(yè)用地進行整理復墾，對能夠利用的低洼地、荒坡、荒溝進行開發(fā)，最大限度挖掘我縣土地潛力，增加耕地總量。二是要控制各類建設用地規(guī)模，新上的工業(yè)項目能不占耕地的盡量不占耕地，城鎮(zhèn)建設、農(nóng)村住宅和基礎設施建設要科學規(guī)劃，合理安排，盡量少占地。三是要優(yōu)化用地結構和布局，盤活土地存量，改變布局分散、粗放低效利用的現(xiàn)狀。要繼續(xù)加大閑置土地清查處置工作，大力推進標準化廠房建設，增加單位土地面積投資強度，提高土地容積率，實現(xiàn)節(jié)約集約用地。
第五，要做好相關規(guī)劃的協(xié)調銜接。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，有機聯(lián)系，密不可分。要加強土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接，各專項規(guī)劃的制定要認真貫徹嚴格保護耕地和節(jié)約用地的根本方針，將加快建設節(jié)約型社會，提高土地持續(xù)利用水平作為重要內(nèi)容，建設用地不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模和范圍。要搞好上下級規(guī)劃的銜接，下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃、專項規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。要根據(jù)全面建設小康社會的要求，圍繞國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，充分考慮城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設等的需要，科學預測未來建設用地需求，統(tǒng)籌協(xié)調，留足空間，使規(guī)劃真正起到嚴格保護耕地，促進節(jié)約集約，推動可持續(xù)發(fā)展的作用。特別是要圍繞“一城五區(qū)、幾個重點鎮(zhèn)、八個重點產(chǎn)業(yè)、一項重點工程”的發(fā)展思路，搞好用地規(guī)劃，留足發(fā)展空間；對近期規(guī)劃實施的重大項目建設用地，要一宗一宗落實到具體地塊，確保項目順利實施。
三、精心組織，密切配合，確保土地利用總體規(guī)劃修編工作順利進行
土地利用總體規(guī)劃修編是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，工作難度大，加上9月底前必須提交全部成果，可以說是時間緊、任務重，必須采取過硬措施，狠抓工作落實。
一要加強組織領導。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各相關部門要把土地利用總體規(guī)劃修編工作作為近期的一項重點工作，明確目標，制定計劃，精心組織，協(xié)調配合，切實把每個環(huán)節(jié)的工作抓緊抓實抓好。為了切實做好這項工作，縣里成立了土地利用總體規(guī)劃修編工作領導小組，成立了相關編制辦公室。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立相應的工作機構，落實專人負責土地利用總體規(guī)劃修編工作。我在這里進一步明確：這項工作各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記是第一責任人，書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要親自抓，及時解決修編工作中出現(xiàn)的新情況、新問題；凡是規(guī)劃修編工作中的重大事項，要親自過問，由集體研究決定，確保規(guī)劃修編不吃“夾生飯”，一次成功。
二要注意宣傳發(fā)動。土地利用總體規(guī)劃牽涉面廣，需要各部門、各行業(yè)的積極參與、支持和配合，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要充分利用各種方式，大力宣傳規(guī)劃修編的必要性、重要性和緊迫性；大力宣傳土地利用總體規(guī)劃的法律地位和權威性；大力宣傳土地利用總體規(guī)劃在引導地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用；大力宣傳規(guī)劃用地理念，爭取廣大干部、群眾、企業(yè)、行業(yè)、農(nóng)村基層組織對規(guī)劃的理解和支持。
土地利用總體規(guī)劃的意義范文第4篇
關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經(jīng)濟體制改革以來，當前經(jīng)濟社會正向市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟全球化的轉型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎。
1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。
我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運用權威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆娬{的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網(wǎng)絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預社會經(jīng)濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經(jīng)濟措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。
實質上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分?；谶@一認識，土地利用總體規(guī)劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經(jīng)濟關系的變化，引導社會經(jīng)濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經(jīng)濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。
第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調和調節(jié)土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經(jīng)濟利益等的綜合協(xié)調，從而建立社會經(jīng)濟和環(huán)境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協(xié)同綱領，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權利者）的經(jīng)濟活動提供高效服務。
2 轉型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃
第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設第二步戰(zhàn)略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務院批準實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”?；旧象w現(xiàn)了當時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟下的服務型土地利用規(guī)劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：
第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術指導和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達的指令性規(guī)劃指標），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與發(fā)展。
第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，規(guī)劃缺乏有效的建設用地調控機制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。
第三，缺乏相關法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經(jīng)濟沖擊下，建設占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃
1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經(jīng)濟發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：
第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務素質的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學性。
第二，規(guī)劃公共治理目標不夠全面。在規(guī)劃治理目標上過分強調對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調控與反調控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運用的協(xié)調配合。社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側重于經(jīng)濟社會發(fā)展領域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調，實質是部門利益的協(xié)調；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調，實質是條塊利益的協(xié)調。部門條塊利益的協(xié)調，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和管理中的難點［7］。
3社會轉型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。與此相適應，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應逐步由大而全的控制模式轉變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃刂坪蛯崿F(xiàn)公共利益為主導的模式［8］。
第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟全球化進程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運用價格規(guī)律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經(jīng)濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。
第三，市場經(jīng)濟下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟全球化和國家經(jīng)濟高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經(jīng)濟體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運動與發(fā)展、經(jīng)濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變?！皩崿F(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：
第一，市場化經(jīng)濟奠定社會基礎。經(jīng)濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監(jiān)管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎。
第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現(xiàn)為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應從如下方面著手：
4.1 科學確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標
土地利用總體規(guī)劃公共治理目標的確定應充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規(guī)劃的目標與戰(zhàn)略方向；政府應從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。
4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟和全球化理念
我國社會轉型期，市場經(jīng)濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經(jīng)濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地調配的協(xié)調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進行結構調整和不斷優(yōu)化。
4.3 構建與經(jīng)濟體制發(fā)展階段相適應的規(guī)劃內(nèi)容
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經(jīng)濟體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經(jīng)濟體制改革相適應的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟發(fā)展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規(guī)劃轉向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監(jiān)管應是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。
4.5 規(guī)劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規(guī)劃作為一種引導地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規(guī)劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運作聯(lián)結起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強對微觀主體規(guī)制
依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達國家的共同特點，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關法律法規(guī)的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進入規(guī)制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴格依法行政。
4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調
土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調是指與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調?？梢詫⒅黧w功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關系的主要載體。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調難度較??；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
土地利用總體規(guī)劃的意義范文第5篇
這次會議是區(qū)政府決定召開的，是一次非常重要的會議，主要任務是安排部署土地利用總體規(guī)劃修編工作。2012年，我們已啟動了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，并委托東北師大完成了專題研究和《規(guī)劃大綱》初稿，但后來由于國土資源部編制的《全國土地利用總體規(guī)劃大綱》沒有通過國務院審批，致使修編工作停了幾年。最近，國土資源部又重新部署這項工作，要求各省務必在年底前完成規(guī)劃并通過國家審批。省市對這項工作也進行了重新部署，并專門召開會議落實這項工作，要求在8月底前上報成果。區(qū)政府感到這次規(guī)劃修編工作非常重要，所以專門召開了這次會議。下面，就如何落實土地利用總體規(guī)劃修編工作，我講以下幾點意見。
一、充分認識土地利用總體規(guī)劃修編工作的重要性
過去人們常說，“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，規(guī)劃一般不引起人們的重視。但現(xiàn)在不一樣了，規(guī)劃的重要性越來越顯現(xiàn)出來，特別是各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）主管土地工作的領導以及抓項目建設工作的同志，經(jīng)常參與征地工作，應該深知土地利用總體規(guī)劃的重要性。說它重要，主要有以下幾點：
第一，土地利用總體規(guī)劃涉及面大，應用范圍廣。大家知道，無論是單位搞建設、搞開發(fā)，還是個人建住房、搞生產(chǎn)，都需要用地，而用地就必須符合土地利用總體規(guī)劃。同時，如何掌握土地的資源現(xiàn)狀，如何預測未來土地需求，如何科學安排和協(xié)調各業(yè)用地，都需要土地利用總體規(guī)劃進行安排和落實。因此說，土地利用總體規(guī)劃涉及方方面面，其應用范圍甚至比經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃還要大，還要廣。
第二，土地利用總體規(guī)劃剛性強，威力大。國家實行土地利用總體規(guī)劃制度，目的就是要加強土地的用途管制。只有規(guī)劃為建設用地的地塊，才允許搞建設；規(guī)劃為一般農(nóng)田的就得搞農(nóng)業(yè)，不能搞建設；劃定為基本農(nóng)田的，絕對不能搞建設。使用土地要嚴格按照規(guī)劃進行，規(guī)劃的用地指標也不能突破，這些都是剛性的。除非法律規(guī)定的重點建設項目必須使用耕地的，可以使用一些耕地，可一般耕地要省政府批準，基本農(nóng)田要國務院批準，市級以下政府都沒有審批權。同時要按法定程序局部調整土地利用總體規(guī)劃，但報批起來難度是非常大的。如果你違法占地，要追究占地和批地責任人的責任，輕者追究行政責任，重的要追究刑事責任?，F(xiàn)在國家有各級土地監(jiān)察機構和督查機構進行執(zhí)法，還有多顆遙感衛(wèi)星在天上巡視，半年一出圖，哪里有微小的地貌變化都能清晰地顯示出來，瞞都瞞不住，捂也捂不了。
第三，土地利用總體規(guī)劃直接關系到經(jīng)濟發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃，是對各業(yè)用地進行規(guī)劃和安排。一個地區(qū)的土地利用規(guī)劃做的好，規(guī)劃安排的科學合理，就有利于促進各業(yè)協(xié)調進步，有利于促進經(jīng)濟和社會事業(yè)快速發(fā)展；否則，如果規(guī)劃安排的不好，就難以保證各業(yè)用地需求，就會阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。
第四，土地利用總體規(guī)劃是對土地資源保護的有力保障。土地利用總體規(guī)劃是對土地利用宏觀上的控制，是土地用途管制的基礎。按照土地利用總體規(guī)劃利用土地，能使土地發(fā)揮最大的資源效益、經(jīng)濟效益和社會效益，減少和避免土地資源的浪費，有力地保護土地資源，實現(xiàn)土地節(jié)約和集約利用。土地利用總體規(guī)劃特別強調了保護耕地，對確保國家糧食安全有著重要的意義。
綜上所述，土地利用總體規(guī)劃極其重要，當前規(guī)劃修編工作必須引起我們的高度重視。各有關部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），要充分認識土地利用總體規(guī)劃修編工作的重要性，把規(guī)劃修編工作納入本單位重要議事日程，切實把這項工作安排好，落實好。
二、明確任務和標準，保證規(guī)劃修編工作的質量
這次規(guī)劃修編工作的指導思想是：全面貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地、切實保護耕地”這一基本國策，堅持以人為本的科學發(fā)展觀，以服務于我區(qū)經(jīng)濟建設為根本出發(fā)點，堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則，妥善處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與資源保護、整體與局部、長遠與當前的關系，全面落實土地用途管制制度，大力提高土地利用率，促進土地集約利用和市場經(jīng)濟條件下的優(yōu)化配置，提高土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。
規(guī)劃修編工作的基本原則是：一是堅持嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)建設占用農(nóng)用地的原則；二是堅持節(jié)約與開發(fā)并舉、以節(jié)約為主，提高土地利用效益的原則；三是堅持統(tǒng)籌安排各類、各業(yè)、各區(qū)域用地的原則；四是堅持保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地可持續(xù)利用的原則；五是堅持建設占用耕地與土地開發(fā)整理補充耕地的原則，確保耕地占補平衡，保持耕地問題基本穩(wěn)定。
土地利用總體規(guī)劃修編工作，涉及方方面面，是一項龐大的系統(tǒng)工程，絕不是某一個部門的事，是政府各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）必須履行的重要職責。在這次規(guī)劃修編工作中，各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）必須明確各自的工作任務：
（一）國土部門的工作任務。我們上一輪土地利用總體規(guī)劃的期限是1996-2010年，已即將到期，本輪規(guī)劃修編的期限是到2020年。整個規(guī)劃修編工作由國土部門來牽頭，任務是相當繁重的。國土部門還要具體搞好土地資源的評價，各項基礎數(shù)據(jù)的調查，要開展土地利用戰(zhàn)略研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局研究以及耕地和基本農(nóng)田保護、節(jié)約集約利用土地等專題研究，還要編制規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件等等，工作量是非常大的。對此，國土部門要認真研究，抓好各項工作的落實。
（二）各相關部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）的工作任務。各相關部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），要把本單位的一些必要的行業(yè)基礎數(shù)據(jù)、未來發(fā)展規(guī)劃以及用地需求情況調查好，預測準，并落好位。具體要按照國土部門的要求，由你們的專業(yè)人員與國土資源分局規(guī)劃修編辦公室共同操作。
這里需要說明的是，2012年末我們已經(jīng)作了一些基礎性的工作，各個部門都安排了專業(yè)人員，搞了一次初步的調查，上報了一些數(shù)據(jù)。但有許多部門報的數(shù)據(jù)很不準確，有的根本就不可用，還有的甚至連基本的數(shù)據(jù)都拿不出來。同時，隨著時間的推移，相關數(shù)據(jù)發(fā)生了很大變化，已不具有時效性，必須重新調查。這次在工作中，上報數(shù)據(jù)要認真核對，要求必須準確，不能應付糊弄。特別是未來發(fā)展數(shù)據(jù)，要讓你們的專業(yè)人員搞好測算，科學分析，領導要親自過問把關，把數(shù)據(jù)搞準確，并按要求及時報上來?！窘窈?，土地利用總體規(guī)劃的宏觀管制功能將大大加強，用地審批完全要按規(guī)劃進行，不符合規(guī)劃的將很難批地。據(jù)國土部門講，這次規(guī)劃修編的各級規(guī)劃圖件，國家要求采取電子版數(shù)字化處理，并與國土資源部聯(lián)網(wǎng)。國土資源部從網(wǎng)上就可以全部掌握全國每一個地塊的規(guī)劃用途。批地時有一點違背總體規(guī)劃的都會被發(fā)現(xiàn)，差一點也不行。另外，由于國家直接控制，再像以前那樣大量的修改規(guī)劃是根本不可能的，區(qū)國土分局有再大的本事，跟省市的關系再好也沒用。這一點你們應該注意。這次規(guī)劃修編是一次機會，要認真預測好，規(guī)劃好，如果規(guī)劃不好，以后用地批不下來，就是你們各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門的責任。】
（三）規(guī)劃修編的標準及要求。前面我已講過，由于這個規(guī)劃實施后就要按此進行批地，搞的科學，對經(jīng)濟發(fā)展就有充分的保障，搞的不科學，對經(jīng)濟發(fā)展就會形成障礙。這就要求我們必須提高規(guī)劃修編工作的質量，其標準就是各項利用指標綜合平衡要科學，規(guī)劃布局的確定要合理，落位要精準。對此，我們要有高度的超前預見性，做好科學論證，要克服上輪規(guī)劃的不足，根據(jù)新時期、新形勢下資源保護和經(jīng)濟發(fā)展的新要求，對上輪規(guī)劃進行全面、合理的調整，對新規(guī)劃進行科學的定位，以使新規(guī)劃更好地指導和控制今后規(guī)劃期間的土地利用，保障經(jīng)濟發(fā)展不受制約，土地資源得到有效保護，資源效益得到充分發(fā)揮。
土地利用總體規(guī)劃不是單項規(guī)劃，強調的是總體。我們?nèi)珔^(qū)總的幅員面積是一定的，一共是1677.42平方公里，去掉城鄉(xiāng)居民點和85%的基本農(nóng)田保護區(qū)以及不能被占用的林地等，發(fā)展空間十分有限。我們各業(yè)都要快速發(fā)展，都要大量用地，大家都爭這些地，用地的矛盾顯得十分突出。在規(guī)劃中如何照顧全面，整體協(xié)調，綜合平衡，科學布局，準確落位，是保證規(guī)劃質量的功能所在和關鍵所在。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門在測算規(guī)劃期內(nèi)的未來用地時，一定要本著節(jié)約用地和保護耕地的規(guī)劃原則，實事求是地開展工作，不能呼天海地的上報計劃。因為空間有限，大家都要發(fā)展，指標不可能都給你。因此，我們要精心研究，提高預見性，盡可能達到準確落位。這次規(guī)劃修編，全區(qū)的規(guī)劃指標分配，由區(qū)政府來統(tǒng)一平衡；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）規(guī)劃的指標平衡、布局落位都由你們政府自己來定，定的合不合理是你們自己的事，以后批地再不符合規(guī)劃，誰也沒辦法。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）及各村的規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處統(tǒng)一向區(qū)政府報計劃、端盤子，同時在報用地需要計劃時，要根據(jù)輕重緩急程度排出先后順序，以便在區(qū)里平衡時統(tǒng)籌考慮。
三、強化措施，確保規(guī)劃修編工作順利進行
（一）要高度重視，加強領導。這次土地利用總體規(guī)劃修編工作，涉及今后相當一段時期的經(jīng)濟建設用地，是一項事關經(jīng)濟發(fā)展大局的重要工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）和各相關部門務必高度重視，從現(xiàn)在起就要列入重要工作日程。因領導變化很大，區(qū)政府將調整土地利用總體規(guī)劃修編領導小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）也要抓緊成立或調整領導組織，配齊工作人員，并要有一名領導負責這項工作。各部門也要抽調得力人員和專業(yè)骨干，明確任務，落實責任，使這項工作有專人抓，有專人負責。
（二）要加強協(xié)調，密切配合。由于土地利用總體規(guī)劃涉及面廣，是多層次、多部門的系統(tǒng)工程，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各相關部門要根據(jù)發(fā)展計劃和遠景規(guī)劃，抓緊制定好自己的用地方案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各相關部門要與區(qū)修編辦公室緊密聯(lián)系，明確各自的任務和工作內(nèi)容，誰的任務誰負責，不準找任何借口和理由推拖，耽誤工作的區(qū)政府要追究責任。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門之間要相互配合，搞好協(xié)作，共同把這次土地利用總體規(guī)劃修編工作完成好。
（三）要嚴肅認真，保證質量。鑒于土地利用總體規(guī)劃的極端重要性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門一定要嚴肅認真對待。對這樣一個長遠的、涉及全社會的重要規(guī)劃，不下大功夫、大力氣，不多動腦筋，不認真細致是無法保證質量的。修編工作搞得科不科學、質量高不高，直接關系到今后用地工作是否順利，對此我們大家都有責任，而且是歷史責任。因此，我們各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門一定要本著對歷史負責，本著為官一任、造福一方的精神和態(tài)度，認真細致地把這項工作抓好抓實。
