國土空間規劃法規體系
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國土空間規劃法規體系范文第1篇
關鍵詞：多規合一；路徑探析
中圖分類號：TU981 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02
一、引言
目前，隨著我國改革開放的不斷深入，城鄉發展和建設中積累的一些問題日益凸現，有些已經嚴重制約經濟社會的發展[1]。突出的表現是：空間規劃相互沖突、缺乏統一的空間規劃管理體系、審批效率低下、規劃信息不公開導致社會矛盾。
規劃間相互矛盾問題的越演越烈，導致城市發展空間分割嚴重，基礎設施與公共服務設施配置失衡，城市空間利用效率低下，無法實現空間優化開發和耕地保護的作用。實施“多規合一”是新形勢下規劃工作的新任務。探索從“多規分立”走向“多規合一”的有效途徑是新形勢下規劃工作的新任務[2]。市縣“多規合一”是解決市縣規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，強化政府空間管控能力和改革政府規劃體制的必經之路，是對規劃編制、審批、管理和實施等現行制度的規劃體制改革創新，是提高規劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內容[3]。
二、研究背景及研究區域情況
1.研究背景
黨的十三中全會以來，中央政府高度重視推進“多規合一”工作，在《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》指出：要推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用總體規劃等“多規合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會議強調：以主體功能區規劃統籌各類規劃，推進“多規合一”。四川省積極推進以“縣”為單位的多規合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規劃試點之一。這些足以見證南充市在全市推進“多規合一”工作迫在眉睫。
2.研究區域概況
（1）發展概況
南充位于四川東北部，成渝經濟區北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現轄3區5縣，截止2014年末常住人口達常住人口633.38萬人，城鎮化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農產品加工4大優勢產業，奪得中國優秀旅游城市、國家園林城市、國家規劃定位的成渝經濟區北部中心城市和川東北地區中心城市等桂冠，是四川第三大城市。
（2）規劃編制情況
①國民經濟社會發展規劃
國民經濟和社會發展規劃是由發改部門組織編制的，對市域一定時期內（通常為5年）經濟與社會的發展各項內容做出具體安排的規劃，是指導地方經濟社會發展的階段性綱領。內容涵蓋南充市生產力分布、重大建設項目和區域經濟重要比例關系等方面，為南充市的社會、經濟、文化建設工作指明方向。目前，南充市已經完成國民經濟社會發展第十三個五年綱要。
②土地利用總體規劃
土地利用總體規劃是由南充市國土資源局主導的，在滿足國家社會經濟可持續發展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經濟、社會條件，從空間和時間2個維度對土地的開發、利用、治理、保護工作給予詳細的規定和布署。
③城鄉規劃
城鄉規劃作為我國規劃體系中一種重要的法定規劃，一旦通過審批將成為協調城鄉空間布局、引導和調控城鄉建設、保護和管理城鄉空間資源的法律依據[5]。對于南充市而言，政府部門合理安排城鄉建設發展空間布局的重要抓手，是改善生態環境的關鍵指南，是促進資源、能源節約和綜合利用的重要依據。
三、規劃間存在的問題
1.空間規劃沖突
由于不同的規劃由不同的部門負責編制，從而出發點不同、戰略目標不同、依據不同，技術手段與方法不同，最終導致城市經濟發展與實際社會發展空間布局不吻合，大量的資源被浪費，沒有得到合理利用。比如對比南充市的土地利用規劃和城鄉規劃發現，有的土地在土地利用規劃里屬于非建設用地，而在城鄉規劃里屬于建設用地，由此而引發的土地利用矛盾，延遲城市的建設工期，影響城市的正常運行。
2.規劃審批效率低下
第一，信息流通不暢。規劃主管部門各自為政，審批手續混亂，空間管理權限重疊，信息共享不足。項目落地慢，各部門間項目協調成本高。第二，審批時間長。跨部門的行政審批制度，行政審批中互為前置，來回審批，項目的審批時間拉長，導致項目不能及時實施，難以滿足當前經濟社會發展的需要。第三，重視行政審批，項目實施后的監督工作無人問津。呈現“嚴進、松管、輕罰”局面，項目實施的質量難以保證。同一條道路、同一區域地下管道一年修來修去的現象很普遍。
3.各規劃水平不高
多次指出，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個多專業合作的規劃編制團隊，統籌各規劃的編制。缺乏一個統一的規劃體系，造成一些基礎設施建設重復建設，脫離發展需求。規劃種類繁多、規劃水平稂莠不齊、各部門的規劃體現部門利益、很難保證規劃宗旨的實現。
4.法律依據和保障不同
在我國目前的行政體制框架內，多規合一首先是誰主導的問題，目前多規間的法律關系沒有理順，缺乏健全的相關法律體系作為編制實施的有力保障[6]。土地規劃法由《土地管理法》作為法律依據，法律地位相對較高。城鄉規劃由《城鄉規劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發展規劃是政府宏觀政策的集中體現，只有中央政府的政策作為支撐，沒有法律上的支持。可見，法律基礎的不健全，多規合一沒有強有力的法律保障，難以形成目標對象明晰的完整體系，影響規劃實施的效能。
四、推進“多規合一”的途徑
1.建立多規合一的問題解決機制
高度重視規劃間存在的規劃內容交叉、管制重疊、標準不一的問題，深入剖析問題來源，確定推進多規合一的工作重心。在現有規劃的基礎上，重新編制一個綜合發展規劃，統一規劃目標、期限、規劃技術標準等，內容包括宏觀邊界規模及功能、定性、指標管控等方面，將其作為各規劃的“領頭羊”，統籌制定土地利用、城市建設、綜合交通、產業發展、生態環境等分項規劃，進一步規范和引導各部門規劃工作的有序展開，科學推進規劃的編制和實施。
2.成立高規格領導小組實施“三線”管控
成立人大下屬的區域規劃委員會或規劃領導小組和機構，統籌管理多規合一空間管控規劃的實施，重大項目審批及指導各專項規劃的銜接和統籌。改革多規合一規劃體制，提高其級別和規格，強化其權威性。利用行政手段，促進多規合一的統一和有效實施。以政府為主導，組織相關部門成立專門的“多規合一”工作領導小組，以空間布局、生態紅線劃定、產業發展和布局、基礎設施建設等方面為重點，有效推進多規間的有效銜接。根據國家和省《主體功能區規劃》的要求，擬定落實主體功能區規劃的相關配套政策和措施，以城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線“三線”為底線，優化生態、農業、城鎮的空間布局。同時，制定并完善經濟社會、資源環境政策和空間管控措施，營造良好的政策環境，確保多規合一工作的有序展開。
3.探索市縣空間規劃銜接協調機制
結合市縣所處的宏觀環境，綜合考慮現有的國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態環境保護等相關規劃目標，明確“多規合一”的核心目標，判定相應的指標體系。探索整合各類規劃以及銜接協調各類規劃的工作機制，提出完善市縣空間規劃的對策與建議，加快市縣空間規劃的高效實施。在遵循各類規劃發展目標、法律法規的要求的前提下，合理確定規劃間統一協調的規劃中期年限和目標年限，促使各類規劃的目標有效實施。
4.構建統一銜接的規劃體系
結合十三五規劃編制，擬構建“1+3+x”市縣規劃體系。“1”指南充市“十三五”規劃綱要，“3”指城鄉、土地利用和環境保護規劃等空間規劃，“X”指各類專項規劃或行動方案。結合全市實際發展，完善城鄉、土地利用和環境保護規劃等三大空間規劃。以一個重點領域或行業編制一個專項規劃為原則，合理確定專項規劃數量，精簡各規劃內容，促進專項規劃向實施方案和行動計劃轉變，增強專項規劃的可行性。
5.建立高效的審批程序
在構建“多規合一”協作平臺的基礎上，搭建業務協同辦理“多規合一”信息平臺，建立一套全市統一的建設項目審批與用地管理的辦事規則，構建發改、規劃、國土、環保等多部門聯動會審工作機制。開展項目生成和審批的業務協同作業，實現業務協同管理，優化審批程序，推進項目審批流程改革。建立“多規合一”保障監督體系和反饋機制，確保項目高效推進。
參考文獻：
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國土空間規劃法規體系范文第2篇
關鍵詞：城鄉統籌；發展模式；經驗借鑒
Abstract：Currently， the integration of urban and rural is one of the hot and difficult issues in city development. From the world development experience of urban-rural integration， developed countries are stepping into the advanced stage of urban-rural integration， while some developing countries have also started a series of exploration on urban-rural integration. These countries have accumulated a lot of useful results and experience besides having obtained initial effect. This article analyzed the current state as well as research progress of urban-rural integration in foreign countries in views of international perspectives. The development theory， practical characteristics and development modes are summarized here. Through understanding the comprehensive and historical properties of international integration of urban and rural， especially about their current development and construction planning， we here provided a reference experience and route of development to China on current urban-rural integration construction， thus enriching the research fruits of urban-rural integration in China.
Key words：urban-rural integration；development mode；experience reference
中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2012）-11-38（6）
1 發達國家城鄉統籌發展特征分析
1.1 英國
1.1.1 城市村莊是聯系城鄉統籌建設的紐帶
自20世紀末以來英國的居住郊區化持續蔓延，為扭轉傳統中心城區的破敗跡象，歐洲人開始了大規模的城市復興運動，力圖讓中產階層重新回歸城市，“城市村莊”正是在這種背景下應運而生。最初的倡導者認為，英國城市的建設應努力營造出一種具有傳統鄉村特色的環境特征，實現經濟、社會、環境的可持續發展。因此，城市村莊可以看作聯系英國城鄉之間的紐帶[1]。城市村莊思潮產生初期，在空間建設上強調規模適宜、形式緊湊、密度合理，強調在土地、空間和建筑物混合利用的基礎上讓不同階層的居民能夠更好地生活在一起，并提供便利的服務設施和優美的鄉村環境，讓那些不同鄰里的人群集合起來，即城市設施布局在城鄉最佳融合區域。城市村莊規模一般大致3000-5000人，村莊中心地帶布局廣場、綠地等開放性空間。
1.1.2 配置適合于鄉村居住的規劃建設標準
除了在空間建設方面具有自己的特色外，英國政府在城鄉規劃管理領域也非常注重城鄉環境公平發展，英國政府在題為《我們的鄉村：未來》的《2000年鄉村發展白皮書》中，對未來英國鄉村的發展進行了描述，那就是“適合居住的、有工作可干的，環境得到保護的、居民社區參與的（鄉村）”[2]。針對這個目標制定了相關規劃指標：①每個鄉村社區要配置若干商店，給予一定的政府獎勵；②每個鄉村社區都應配置郵局、流動圖書館、社區辦公室、托兒所等；③教堂是鄉村的開放中心，圍繞教堂布局其它開放性設施；④現有鄉村中小學全部保留，不能合并或者關閉，同時政府給予全額的教學補助；⑤設置公共汽車站牌、緊急救護車、消防車等生命安全設施；⑥過境道路不能穿越鄉村，建有標準的鄉村道路安全設施。
1.1.3 通過市鎮規劃發展多樣化的鄉村經濟
英國政府非常注重鄉村勞動力的就業問題，要提高就業率，必須解決鄉村經濟發展問題，通過經濟發展帶動就業。然而英國鄉村產業發展潛力受交通、信息、資金、勞動力等因素的影響，發展緩慢。政府選擇環境和區位優良的小城鎮作為帶動鄉村經濟發展的著力點，通過市鎮（Market Town）[3]為大量的農村腹地農業產業結構的調整提供機會，讓鄉村人口獲得更多的就業機會，讓農產品通過市鎮交通樞紐獲得進入市場。1996年起英國政府開始研究建設市鎮規劃標準，圍繞鄉村零售業發展目標，強調市鎮對鄉村的引導作用，主張從新鮮地方食品市場、零售和服務中心、公共交通樞紐、保持歷史文化特色等方面進行規劃建設。
1.1.4 制定完善的城鄉一體發展政策和法規
英國在城鄉發展方面所取得的成就與其所制定和實施的相關政策和法規是密不可分的。一系列的政策都得到很好的實施，如《斯科特報告》（Scott Report）、《中心居民點政策》、《城鄉規劃法》、《英國綠帶政策》、《國家公園與鄉村進入法》等[4]。早在1942年提出的《斯科特報告》就強調鄉村保護和發展，著重對鄉村社區提供社會服務，挽留鄉村人口，注重鄉村休閑產業的發展，提高鄉村經濟發展水平，嚴格管理鄉村土地利用，保障和滿足農業用地的基本需求等[5]。在《斯科特報告》出現以后，英國開始提出了《中心居民點政策》，主張把鄉村居民點劃分為可以擴張的和不可以擴張的，政府要集中精力發展可以擴張的居民點，類似今日中國的“拆村并點”。1947年英國又頒布了《城鄉規劃法》著重從城鄉土地利用層面控制大城市對鄉村地區的無序蔓延。其后一直到1990年，又出臺新的《城鄉規劃法》，但核心內容基本沒有變化。1947年之后，為了更加有效地配合《城鄉規劃法》的實施，英國又出臺了《綠帶政策》、《國家公園和進入鄉村法》[6]，其目的都是為了更好的保護鄉村自然和歷史景觀，有利于城鄉和諧發展。
1.2 美國
1.2.1 注重分散式鄉村居民點的建設
美國鄉村居民點地處美國國土面積95%的廣袤空間中，從美國城市出發約半個小時的車程，就可以到達美國的鄉村。雖然美國是世界城市郊區化比較嚴重的國家，但是美國的城鄉規劃非常注重鄉村保護與建設，鄉村的大量土地被用作一種戰略的安全策略加以農作物種植，而不是用于開發。美國鄉村居民點的人口規模大約7000人左右，全美國的注冊農戶大約650萬人，大約6000萬人居住在鄉村居民點里。[6]美國鄉村居民點建設還非常注重人居環境安全，如每個鄉村居民點都有由地方政府委托的污水處理設施、消防安全設施、醫療衛生設施、集中供水水塔、垃圾收集設施、商店、郵局、小企業等，鄉村道路是按照村民的自愿性進行隨意改造，而不是統一的鄉村道路建設標準。
1.2.2 注重相關規劃對居民點的管理
總體而言，美國鄉村建設相對于英國鄉村建設較為隨意和自由，但是美國的鄉村建設并不是隨便而建的，也是受到相關規劃指引的，如《清潔空氣法》、《分區規劃》、《清潔水法》、《瀕危物種法》等，這些法規統領著美國的鄉村規劃建設。美國的鄉村居民點的土地使用是受《分區規劃》控制著的，從而減少每一塊宅基地的規模和退紅，規定中要求盡量降低道路寬度、營建適合步行道路等級，而且鄉村住宅也圍繞鄉村道路進行適當布局[7]。由于美國鄉村土地是私有制，因此在利用分區規劃做相關建設管理的時候，一般要充分考慮原住民的意見，進行公眾參與；在分區規劃中還特別注重對鄉村土地使用功能的分區，道路一般被看做是各功能分區的分界線，主干道和高速公路通常用來劃分居住區和農田，開放空間通常成為農業生產區和居住區之間的緩沖地帶，商業區點綴在居民區中間，組團式的布局模式把鄉村居民區和周邊的開放空間很好地融合在一起。開放空間規劃建設受《清潔水法》的控制，目的就是營造出一種具有鄉土自然特色的優美鄉村。
1.2.3 注重城鄉不同發展模式的探索
自20世紀90年代末以來，美國就著手開始進行城鄉規劃改革，力圖擺脫傳統分區規劃對鄉村土地開發的硬性指導，并積極關注鄉村建設。美國聯邦農業部就公布了鄉村發展的一些政策，主要包括農業發展、鄉村設施、鄉村住宅、鄉村企業、土地開發權等計劃。在土地開發權方面，購買開發權是一項重要的措施，通過開發權購買程序來保護美國鄉村農田[8]。1990年代這項提案在美國密歇根、加利福尼亞等重要農業州新增的保護項目非常盛行。土地開發權價值評估決定了擁有開發權和沒有開發權之間的土地市場價格差。相對于傳統美國區劃，這種方法能較好地保留住大片農田，并給予農場主一定的補償。同時，美國聯邦農業部還專門針對鄉村發展提供若干資金支持，如鄉村公用設施的資助、鄉村道路建設的資助、鄉村社會福利等，充足的鄉村建設資金是美國城鄉發展的一大特色。
1.3 德國
1.3.1 科學合理的城鄉規劃體系
德國的規劃體系由綜合性的空間規劃，以及城市、交通、土地利用等專業領域的規劃構成。規劃領域主要與政府公共職責密切相關，對主要靠市場調節的領域，政府一般不編制規劃。通常德國的空間發展報告是每4年編一次，在1999年通過的空間規劃主要內容涉及鄉村建設內容有：①鄉村居民點規劃：包括鄉村居民點的規模及相關商業和服務設施配置情況；②鄉村綠色開放空間保護的基本原則；③鄉村基礎設施規劃等。不僅如此，德國還非常注重城鄉規劃法律法典的系統完善，國家層面有專門的憲法進行保障，聯邦和州層面的相關法典，有《建筑法典》、《土地建筑利用條例》、《空間規劃法》等。除聯邦法律之外，各州享有制定本州空間規劃法律的權利[9]。
1.3.2 城鄉等值化均衡發展理念
德國的城鄉發展經驗主要在于其倡導“城鄉等值化”的發展理念，并且扎實地付出實踐建設[10]。
（1）城鄉空間布局的均衡化
德國城鄉規劃體系在空間布局上強調按照主城區、新（副）城區、小城鎮、鄉村聚落的等級模式進行合理布局，圍繞大城市建設眾多小城鎮，但是大城市并不擁擠和龐大，大城市人口占據全國人口的1/3，其余2/3的人口大都分布在小城鎮當中。為了防止大城市過度擁擠，大城市周邊專門建有不同大小的副中心城鎮，這些城鎮集聚了功能齊全的相關服務設施，而且有便捷的交通來鏈接中心城市[11]。在中心城市和副中心城市周邊又分布有眾多的小城鎮，通過小城鎮的樞紐傳導，實現中心城市、副中心城市、小城鎮與鄉村聚落的一體化；在城鄉公共設施建設方面也非常強調等值化，在鄉村和小城鎮建設方面，都比較注重對基礎設施的完善化建設，尤其注重設施一體化、生活水平的均衡化建設。憲法保障德國公民，無論鄉村居民還是城市居民都應享有在選舉、就業、社會保障等方面的權利，沒有城鄉差別和工農差異，從而使得德國鄉村和城市在生活水平和生活質量方面和大城市并無多大差別。
（2）土地發展的規模合作化
德國在鄉村土地利用與開發上強調土地的集約化、規模化，從而促進鄉村農業穩定發展。德國早在20世紀50年代就制定了專門的《農業法案》、《土地整理法》[11]，允許城鄉土地可以自由買賣和租賃，規劃調整零星小地塊并集中連片，從而使得原本規模較小、經營分散的小農場變為規模化農場，既盤活了土地資本，又實現了農業規模化。為鼓勵土地集約化經營，地方政府通過信貸和補貼方式鼓勵小地塊土地所有者進行土地置換買賣，實現土地自由流通，促進德國農場規模化和農業生產效率的提高。1967年德國又多次修改了《合作社法》，通過合作社的建設實現德國農業的購銷合作、流通合作、生產合作、資金合作 [12]。德國農民自愿加入合作社，通過分紅和資源共享獲得較高農業經濟利潤，從而推動農業發展。據統計，到目前為止，德國已經形成了“地區合作聯盟”，農業合作組織已經達到了3500多家，大部分農民成為合作聯盟的成員分子。
（3）城鄉產業結構的合理化調整
德國非常注重農業產業結構調整，尤其表現在農業用地結構上。德國氣候溫暖濕潤，適合農業發展，在農業產業規劃上，往往根據自然資源特點發展生態可持續農業，如畜牧業、小麥、玉米、大麥、牧草、葡萄等種植業，這些種植業不僅滿足當地的需求，還具有高度國際化特征，屬于高效優質類型的農業產業。在整個德國鄉村農產品當中，初級產品占據很少一部分，大部分都是為了滿足國際農業市場需求以及迎合國際貿易政策調整而種植的相關農產品[13]。在德國的巴福利亞州，大約有75%左右的村鎮都布局有鄉鎮企業，圍繞農產品加工和規模化農業經營為主。在優美的田園風光中鑲嵌一些鄉鎮企業，成為德國村鎮產業發展的特色。為了積極帶動就業，當地還特別專門開辟一些景觀優美的村鎮發展旅游、餐飲、娛樂等，從而壯大村鎮經濟，縮小城鄉差距，實現城鄉統籌目標[14]。
1.4 韓國
1.4.1 統籌農村剩余勞動力的有序轉移
在韓國的城鄉統籌勞動力轉移模式當中，主要凸顯以下幾個方面[14]：
（1）建立工業區人口集聚區：20世紀60年以來，韓國在全國范圍內建立了眾多的工業區，有的分布在城市郊區，有的分布在部分村鎮當中。直到上個世紀70年代末，韓國已建立各類工業園區達50多個，這些工業園成為吸納農村剩余勞動力的主要集聚節點，對韓國的城鄉統籌發展起到了集聚帶動的作用。
（2）規模經濟助推人口集聚：早期發展工業園區大部分是較小規模的園區，為了實現更大經濟帶動效益，在20世紀60年代中期，實施了培育大企業集團的五年發展計劃，韓國政府在政策、資金、產業引導等方面針對鄉鎮企業園進行合并和重組，形成規模化的經濟形式，從而壯大了企業的競爭能力，增強了工業區在城鄉統籌中的帶動作用。
1.4.2 依托“新村運動”統籌城鄉發展
上個世紀60年代末期，韓國出現了農村勞動力老齡化的特征，加上當時農業現代化水平還比較落后，農業發展出現衰退的跡象。為此，韓國政府在1970年代開始，著手開始“新村建設運動”，重點解決鄉村社會發展問題，并實施五年發展計劃，把農業產業結構調整作為試點的重點，并進行一系列農業開發項目。政府提高資金和對口保障支援，有條件的鄉村進行自主開發，通過新鄉村建設，實現“政府+農業+企業+工廠+學校+城市+……”為一體的新村建設活動，從而促進韓國城鄉統籌發展步伐。通過新村運動，韓國農民素質得到了極大地提高，農民獲得了啟蒙教育，農民更加自信自己賴以生存的鄉村的發展價值，更加自發地融入建設新鄉村的運動當中[13]。新村運動對鄉村發展的重大貢獻在于韓國的農村環境得到了很好地改善，尤其是城鄉之間的基礎服務設施建設，不僅提高了農民的生活條件，使鄉村生產環境、生態環境得到了改善，從而為統籌城鄉發展提供了物質基礎。
1.4.3 實行城鄉統籌的社會制度保障
韓國城鄉統籌發展模式當中，另一個重要的亮點就是實施城鄉社會保障制度的一體化，鄉村居民養老、健康醫療保障、社會保險、公共救濟、社會福利分紅等基本社會保障制度方面不存在和城市居民之間的差異，而是相統一的[15]。在韓國的社會保障體系當中，社會保險則是最為主要的社會保障方式。韓國政府在社會保險方面實現了農民基本利益的全保障，“國民年金”擴大覆蓋面到農村、農民和漁民范圍之內，對65歲以上的老人無償提供土地補助，從而置換閑置農地，既提高了農田的利用效率，還提供較為完善的保障利益來保障社會公平；醫療保險則有專門的《醫療保險法》，并通過自愿性保險，較早在農村進行試點，使得大部分農民能夠獲得保險的收益。除了在社會制度方面提供保障，城鄉規劃建設技術規范上也制定了相應的政策，以確保韓國農村建設具有統一的規范和規定。如為提高鄉村環境，相關規定要求針對鄉村環境應改善農村排污系統、衛生系統、提供公共浴池、公用水井、道路興修與擴展、灌溉工程和水壩修建、統一進行房屋屋頂改造、房屋維修和鄉村重建等，從而切實保障每個村莊的發展權益。
2 中西城鄉統籌發展的比較性分析
2.1 中國城鄉統籌發展的現狀
2.1.1 城鄉統籌編制技術
目前國內社會學、地理學、人口學、經濟學、城鄉規劃學等學科學者根據學科特色構建了不同內容的評價指標體系，指標權重的確定方法由單一的層次分析法逐漸轉向客觀賦權法、主成分分析法、綜合比較法等方法綜合應用，評價模型逐漸多元化、科學化。在城鎮體系之間的城鄉空間發展模式上，注重空間發展績效的系統定量化研究，城鄉指標體系的制定綜合考慮整個區域以及不同類型區影響因素的不同。
2.1.2 城鄉統籌動力機制
國內城鄉統籌發展注重基于不同地域導向下，從鄉鎮企業發展、鄉村工業化、小城鎮發展、鄉村城鎮化、農業產業化、農業現代化等方面進行關注，形成了具有時代意義的自上而下和自下而上的兩種城鄉統籌發展的動力機制。今后應主要加強對影響城鄉統籌發展的內在空間因素的分析和關注，如城鄉間歷史文化的聯系、意識形態、共同發展意向等，重視對城鄉統籌發展的空間基礎性因素研究。
2.1.3 城鄉統籌空間模式
目前大部分地區所編制的城鄉統籌規劃相對來說都具有典型特征，城鄉統籌發展模式、小城鎮發展模式、城鄉網絡化發展模式、農村全面發展模式和城市帶動發展模式，對不同地區城鄉統籌發展具有指導意義。今后應轉變城市的優先發展和農村的自我發展的傳統發展意識，重視城鄉聯系對城鄉統籌發展機制、模式和動力促進的影響，遵循城鄉經濟發展的客觀規律。
2.1.4 城鄉統籌實施途徑
目前大部分學者從鄉村城鎮化、文化整合、城鄉信息化、城鄉基礎設施一體化、特色產業集群、相關政策制度等各個不同角度探討了城鄉統籌發展的多種途徑，有利于指導不同地區城鄉統籌發展，即所謂的地域導向下的城鄉統籌模式。今后實施途徑應強化宏觀、中觀、微觀實施策略的結合，注重對不同類型區城鄉統籌發展途徑的研究，尤其針對山地城鄉統籌發展策略的研究，根據地域特色，提高城鄉統籌規劃建設的可操作性。
2.2 中外城鄉統籌發展比較經驗分析
通過對國外城鄉統籌發展經驗和國內關于城鄉統籌研究進展的梳理，可以發現，自城市和鄉村誕生以來，城鄉關系問題就一直存在著，關于城鄉問題是多學科共同研究的話題，各國針對城鄉發展建設模式和特征也是存在差別的，但也存在一些共同的經驗之處：
（1）城鄉發展不能就城市論城市或就鄉村論鄉村。從城鄉統籌發展的視角看，城市發展必須要有適當的發展規模，城市不可無序蔓延擴張侵占鄉村領域，城市應有適當合理的控制范圍。鄉村發展也不能單純從鄉村基礎設施上著手，還應考慮如何借用城市發展的活力來激活鄉村發展的潛力，同時應建設鄉村公共服務設施，并制定適宜的控制指標來保障社會公平與公正。
（2）應建立完善、系統的城鄉法律法規體系，保障城鄉統籌發展基礎，支持農村快速發展。如果僅僅靠規劃建設，而沒有相關的法律、法規來加以保障，所有的藍圖到最后只能是一張空頭口票，在實踐中難以得到有效執行。發達國家都建有比較系統完善的城鄉規劃體系，從區域到鄉村規劃設計都有相對成熟的規劃體系來支撐，并有相應專門的組織管理機構來保障執行，從而保證戰略規劃的最終實現。
（3）在城鄉統籌發展建設當中，發達國家的鄉村建設都比較注重對鄉村歷史文化環境的保護，尤其是在鄉村自然生態環境營造方面，創造具有廣域開放尺度的鄉村開放空間景觀是歐美鄉村景觀的重要特征，這不僅塑造了優美的鄉村生活環境，也為永續的城鄉生態安全格局提供了保障，相對于我們國家的部分地區的鄉村城市化建設趨勢而言，具有值得深思和借鑒之處。
總之，中國目前正處于城鎮化加速發展的階段，中國的城鄉統籌發展研究是一個開放性的學術課題，針對中國城鄉建設模式的探索，既不能完全照抄照搬西方發達國家經驗，也不能完全否定西方經驗。同時，中國幅員遼闊、地域特色明顯，那些具有不同地域特色的城鄉統籌發展模式值得我們去進一步深入探索，從而創新世界城鄉發展的中國典范。
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國土空間規劃法規體系范文第3篇
【關鍵詞】英國城市規劃、發展歷程、最新動態
中圖分類號：TU984 文獻標識碼： A
英國是城市規劃立法與建立現代城市規劃最早的國家之一，其城市規劃為許多國家所效仿，而且英國中央集權制和判例式的特征與我國極為相似，國內規劃學者向英國學習的熱度和興趣一直都較高。回顧英國自1909年現代城市規劃建立以來經歷的多次改革，對于國內城市規劃的發展將有較大益處。
以英國城市規劃法規的進程及其法定規劃改革為線索，自19世紀早期開始回顧英國城市規劃的發展歷程，可將其分為六個階段：（1）萌芽與城鎮規劃大綱階段（19世紀初―1947年）；（2）開發規劃階段（1947―1968年）；（3）“兩級”體系階段（1968―1985年）；（4）“雙軌制”階段（1985―2004年）；（5）“新兩級”體系階段（2004-2010年）；（6）國家地方體系階段（2010年至今），具體如下：
1.第一階段-萌芽與城鎮規劃大綱階段（19世紀初―1947年）
19世紀初，工業化使得英國經濟蓬勃發展，同時也帶來了城市急劇膨脹，以及公共衛生、住房等諸多城市問題。1848年，英國政府頒布了第一部《公共衛生法》（Public Health Act），并于1875 年對該法進行重新修改； 1875年和1890 年又先后頒布《住房改善法》（Dwellings Improvement Act），它們分別對城市衛生和住房環境作出規定，以解決隨著城市膨脹帶來的環境衛生和住房問題。
1909年，英國頒布了第一部規劃法――《住房與城鎮規劃諸法》（The Housing and Town Planning，etc Act 1909），標志著英國現代城市規劃的建立，同時也標志著城市規劃成為政府管理職能的開端。該法授權地方政府編制城鎮規劃大綱（Town Planning Scheme），以控制新開發地區建設和城市無序蔓延。
開發控制方面，1919年《住房與城鎮規劃諸法》第一次提出了“過渡開發控制”（Interim Development Control）的政策，允許在規劃沒有完成編制之前提前進行開發活動，此類“提前開發項目”無需申請規劃許可證（Planning Permission）。1922年《城鎮規劃過渡性開發控制規則》（The Town Planning General Interim Development Order）提出了開發控制的正式內容，即開發必須提交規劃申請（Planning Application）并獲得規劃許可證方可進行。1932年《城鄉規劃法》將開發控制的范圍擴展到城區所有土地。
該階段城市規劃主要具有以下兩個特點：（1）城市規劃機制的從無到有，并逐漸發展成熟，構成英國現代城市規劃的萌芽發展階段；（2）以1909年《住房與城鎮規劃諸法》為起點，1932年《城鄉規劃法》為終點，英國城市規劃的開發控制完成了它的初始進程。
2.第二階段-開發規劃階段（1947―1968年）
1947年《城鄉規劃法》的頒布，為戰后英國建立了新的城市規劃體系。它提出了一種更為靈活的規劃方式――開發規劃（Development Plan）。該開發規劃為土地利用提供基本框架和開發政策，不涉及具體開發項目。
開發控制方面，1947年城鄉規劃法頒布后，城市開發控制的工作過程和具體開發控制手段也基本定型。即所有土地開發和建筑項目必須根據開發規劃申請規劃，并獲得開發規劃許可。
開發規劃階段較城鎮規劃大綱階段具有兩大進步之處：（1）開發規劃具有更大的約束作用，規劃的法律地位得以提高；（2）開發規劃不設定具體項目，具有更多的彈性和更大的靈活性。
3.第三階段-“兩級”體系階段（1968―1985年）
1968年，英國保守黨政府頒布了新的《城鄉規劃法》。該法將1947年開發規劃分成兩部分，即戰略性的結構規劃（Structure Plan）和實施性的地方規劃（Local Plan），它們構成了英國城市規劃的“兩級”體系。
1968年后，英國城市規劃體系逐漸趨于完善，國家規劃政策指引（PPG）、區域規劃導則（RPG）、結構規劃和地方規劃構成國家、區域、地方三層面的完整規劃體系，雖然國家規劃政策指引和區域空間導則不是法定規劃，但兩者對地方層面的結構規劃和地方規劃起了較好的政策指引作用。英國城市規劃“兩級”體系構成具體見下圖。
圖1：英國城市規劃“兩級”體系構成
4.第四階段-“雙軌制”階段（1985―2004年）
為加強對地方政府的管理和控制，1985年英國中英政府頒布了新《地方政府法》，該法廢除了6個大都市郡議會和大倫敦地區郡議會，分別被32個倫敦自治區議會和36個大都市區議會取代。自此，6個大都市郡和大倫敦地區的郡一級地方政府便被撤銷，其下原屬區級政府變成自治政府，直接受中央政府管轄。
根據1985年《地方政府法》和《城鄉規劃（修正）法》，這些地區原本由郡政府負責編制的結構規劃便不再編制，而是由其區級政府負責編制一種新的規劃形式――整體發展規劃（Unitary Development Plan）；非大都市郡則仍采用原來的由結構規劃和地方規劃構成的“兩級”體系。如此，英國城市規劃體系便保持著結構規劃、地方規劃和整體發展規劃并存的局面，文章將這段時期稱之為英國城市規劃的“雙軌制”階段。
圖2：“雙軌制”階段體系構成
5.第五階段-“新兩級”體系階段（2004-2010年）
2004年，英國政府頒布《規劃和強制性購買法》（Planning and Compulsory Purchase Act），該法取消了結構規劃、地方規劃和整體發展規劃，由地方層面的地方發展框架取代，并且將區域層面的區域空間戰略法定化。自此，英國城市規劃開始進入由區域空間戰略（Regional Space Strategy，簡成“RSS”）和地方發展框架（Local Development Framework，簡成“LDF”）構成的“新兩級”體系階段。
自2004年《規劃與強制性購買法》確立的區域空間戰略與地方發展框架的英國城市規劃“新兩級”體系，也包括三個國家、區域與地方三個層面：國家規劃政策（PPS）是國家層面的政策指引；區域空間戰略是由區域政府編制的區域層面的法定規劃，用以指導地方發展框架與地區交通規劃；地方發展框架是區級政府編制的地方層面的法定規劃，地方發展框架不僅必須在垂直方向與國家與區域的規劃政策相一致，還必須在水平方向上與專項規劃、戰略相協調。
圖3：：“新兩級體系”構成示意圖
6.第六階段-國家地方體系階段（2010年至今）
截至2006年底，共有5個修訂的“區域空間戰略”草案提交至中央政府，然而這些草案更像是“區域規劃指導”更新，并非真正的“區域空間戰略”藍本。其中，英格蘭東部地區提交了第一份區域空間戰略，隨后又被住房和交通基礎設施的所“摧毀”；2008年10月，西南地區的“區域空間戰略”在公眾咨詢階段招致了4000多人的反對，從而使得計劃嚴重推遲。
2010年7月6日，區域空間戰略被新執政的保守黨和自由政府宣布廢除。在2011年下議院報告中提出：“區域空間規劃戰略的廢除給英國規劃系統的核心造成了真空，這會對社會、經濟和環境造成至少為期數年的深刻影響”，以及“區域空間戰略為兩種不同的規劃層次架起來橋梁，我們所擔憂的正是他們這種‘廢除’所帶來的‘橋梁’中斷；這會產生一個慣性，即阻礙經濟發展，使得那些盡管存在爭論卻十分必要的跨區域基礎設施更難提供，例如廢物處理點、礦物運作區和為吉普賽人和流浪者準備的空間；同時也使得國家住房增加決策難以確定。”
2011年3月《National Planning Policy Framework》，作為地方規劃部門和決策者的重要指導文件，它使得規劃系統變得更簡單。即英國的規劃體系構成變成了“國家與地方”垂直銜接體系。
圖4：國家地方體系構成示意圖
7.結語
縱觀一個多世紀以來英國城市規劃發展歷程，可以發現其經歷了從關注微觀開發控制走向宏觀政策引導的過程演變，以及從“技術”型向“政策”型規劃的轉變。（1）第一階段城鎮規劃大綱需具體到開發項目，內容較細；（2）第二階段開發規劃在城鎮規劃大綱基礎上，補充了宏觀層面的戰略內容；（3）第三階段，將開發規劃的政策內容統一整合至結構規劃，將其詳細開發規劃的內容直接下放至地方規劃；（4）第四階段，英國中央政府要加強對地方政府的控制和管理，工黨政府進行了一場行政區劃大調整，整體發展規劃作為結構規劃和地方規劃的“綜合體”，目的是指導經區劃調整的大都市區和倫敦自治區；（5）第五階段，將地方規劃和整體發展規劃的一系列規劃政策整合至地方發展框架，地方發展框架內容要更偏于政策引導；同時為了不加強中央政府的負擔，區域層面規劃政策的法定化便成為必然；（6）第六階段，區域層面的空間戰略被取消，國家開始行使垂直管理，以及地方政府獲得更多自。
試著剖析英國城市規劃改革的背后，可能存在以下幾個主要影響因素：（1）社會經濟因素，是引起城市規劃體系改革的重要的背景因素，社會經濟的發展要求城市規劃能適應且促進社會經濟的發展；（2）政治因素，是引起英國城市規劃改革的決定力量，英國城市規劃的數次改革都與英國政治變革密不開分，不論是政府執政黨的更替，亦或是期間中央政府權力的下放，還是行政區劃的調整；（3）公眾認知的覺醒，如果說政治要素是自上至下作用于規劃改革，那么公眾認知的逐漸覺醒便是自下而上地影響著英國城市規劃變革。
經歷了一個多世紀的發展，我國城市規劃的法定地位不斷提升，城鄉規劃建設逐漸趨于成熟和完善。同時，改革開放三十年的快速經濟發展與城鄉規劃建設和城鄉發展的矛盾日益突出，探索出一條適合我國國情的更為科學、合理的規劃管理模式成為我們目前重要的研究課題。文章結合我國城市規劃的發展情況，對我國城市規劃的發展與完善提出以下五點建議：（1）簡化規劃等級體系，減少規劃層次，使得規劃體系更靈活；（2）加強各層次規劃內容的銜接，理清規劃關系，減少規劃“打架”；（3）增加規劃彈性，加強宏觀政策引導，減少對成熟發展地區的微觀控制；（4）加快規劃決策速度，規劃目標是促進發展而不是阻撓發展；（5）增加公眾參與程度，規劃編制內容要讓公眾更易懂。
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國土空間規劃法規體系范文第4篇
關鍵詞：土地整治；國內外；研究進展；經驗借鑒
土地整治最早出現在中世紀的歐洲，其中以德國的土地整治歷史最悠久，不同國家和地區對土地整治有著不同的稱謂，其中，德國、荷蘭、俄羅斯等國稱之為土地整理，日本則稱之為土地整治或整備，又稱之為耕地整理， 澳大利亞稱之為土地復墾整治，哈薩克斯坦稱之為土地整理，埃及稱之為土地綜合整治發展概況，印度稱之為土地綜合治理與保護，匈牙利稱之為土地綜合整理，我國臺灣地區則稱之為土地重劃[1-3]。由于各國對土地整理內容有著不同的理解，世界各國的學者對土地整理概念也有許多不同的定義。經過300 多年的發展，世界各國在土地整理的理論、法制建設、項目管理和經費等方面積累了十分豐富的經驗，而我國的土地整治工作尚處于起步階段，充分學習和借鑒發達國家土地整治方面的先進經驗，對于推動我國國情的土地整治模式具有十分重要的意義。
1 典型國家和地區土地整治發展概況
國外的土地整理起源于16 世紀中葉的德國，之后，歐洲的荷蘭、俄羅斯等國通過多年實踐，積累了豐富的經驗。綜觀歷史，大致經歷了3 個發展階段，如下表所示。
1.1 德國土地整理發展概況
1.1.1 德國土地整理的內容。土地整理的內容包括合并土地、村鎮改造、開辟建設用地、公共建設用地、景觀的塑造和保護、森林土地整理、特種經濟作區的土地整理、地籍更新測量八個方面的內容。
1.1.2 德國土地整理的機構建設。德國土地整理是在土地整理局的監督指導下而進行的一種經濟活動，它的職責是制定相關規章制度和規則，監督土地整理過程，并承擔執行有關法律規定。在各基層地區設有土地整理機構，其中，州土地整理機構為最高權力機構，基層土地整理機構只需要負責本區域內的工作[4]，另外，參加者聯合會為土地整理的具體執行單位。
1.1.3 德國土地整理的法律保障。德國土地整理的法律依據包括德國聯邦土地整理法和各州制訂的實施細則與條例。德國聯邦的土地整理法于是1953 年頒布的，并在1976 年和1982 年進行了修改，德國聯邦土地整理法中具有完善的制度，明確規定了土地整理的目的、方法、機構設置、成果驗收、權屬調整等，此外，還規定最高行政法院需負責審議、處理訴訟案件[5]。在州一級內部設立獨立的仲裁機構，負責解決有關爭議問題。
1.1.4 德國土地整理的權屬管理。德國十分重視權屬管理，并積累了十分豐富的經驗。在項目立項前，需要明確整理區內的權屬現狀問題；在權屬調整開始進行之前，需制定詳細的調整方案；在形成新的土地產權關系后，需及時進行變更登記 [6]。
1.1.5 德國土地整理的特點。德國在土地整理過程中十分注重公眾的參與，認為公眾的參與和支持是實現土地整理目標的關鍵；國家根據具體內容資助土地整理費，具有一定的導向作用；土地估價在土地整理中發揮重要的作用[7-8]。進行土地估價，有利于實現地產交換價值平衡；現階段，德國十分重視景觀和生態環境的保護，在規劃設計中需明確生態的可行性；同時，德國也非常注重信息技術在土地整理中的應用，已在軟、硬件和一些技術標準方面獲得了一定的發展[9-10]。
1.2 荷蘭土地整理發展概況
1.2.1 荷蘭土地整理的類型及內容。荷蘭土地整理主要包括以非農業為目的的土地整理、以農業為目的的土地整理、土地的調整、基于協議的土地整理四種類型。在土地整理的開始時期，荷蘭十分強調增加農田的平均場地尺寸及農業經濟性指標，而近年來荷蘭土地整理工作的重心已有所轉移，開始以保護生態環境、美化土地及建設戶外設施等多重利用方面。
1.2.2 荷蘭土地整理的機構建設。荷蘭土地整理的管理機構是在是不斷發展變化著的。大體說來，在20世紀，土地整理項目是由中央土地整理委員會及項目執行單位來共同管理的，最近十幾年，土地整理項目的管理權下放到了區或省一級政府，省一級政府還接管了項目實施的部分權利[11]。現在，土地整理項目實施部門為DLG，主要負責土地整理和農村開發整理項目實施過程中的管理。
1.2.3 荷蘭土地整理的法律保障。荷蘭土地整理的發展也帶動了相關法律制度的逐步建立。1924 年第一部法案的出臺，在法律層面上明確了土地整理；1935 年，荷蘭建立了土地整理服務局；1938 年出臺的第二部土地整理法案，簡化了土地整理項目的審批程序；1954 年新的土地整理法案的出臺，使土地整理項目和空間規劃間的關系變得越來越敏感；1965年頒布的空間規劃法案，規定了省級項目須與地區空間規劃保持一致；1985 年，國家新的土地整理法律的頒布提供了多種可選實施方案，還保留了1954 年法案中的投票表決制度。
1.2.4 荷蘭土地整理的特點。縱觀荷蘭土地整理項目發展趨勢，荷蘭土地整理的工作重心已經從單純的調整農業本身發展為實現農村地區土地的多重利用，從演變的軌跡中可以發現，決定土地整理項目的啟動、規劃及實施的最為重要的力量是與利益分配緊密相關的個人和團體[12]。隨著農村地區的綜合發展，未來的土地整理項目牽涉到的利益群體將會越來越多，但是項目必須得到多數人的同意這一原則將不會改變。
1.3 日本土地整理發展概況
1.3.1 日本耕地整理的內容。日本耕地整理通過各種改造手段來增進土地在農業上的應用，整理的內容包括土地交換、分割合并、土地開墾、種類轉換及有關內容的變更、造田；道路、溝渠、蓄水池等的變更及對上述設施的改造或新建等[13]。
1.3.2 日本耕地整理的特點。日本耕地整理的特點主要包括完善耕地整理程序、完善監督機制；有法可依；共同監督四個方面。耕地整理的實施主要包括耕地整理實施的認可、開工、完成、換地處分、地租分配、登記及土地整理事業的終了幾部分。
1.4 俄羅斯土地整理發展概況
1.4.1 俄羅斯土地整理的內容。俄羅斯土地整理的技術具有明顯的延續性，現已具有完整、系統的體系[5]。其主要任務是調整土地關系、組織管理土地資源的合理利用，形成科學、最佳的土地利用結構，保障實現土地的再分配，綜合改善農用地質量，維護已有自然生態景觀，并為合理進行生產創造條件。
1.4.2 俄羅斯土地整理的發展歷程。俄羅斯的土地整理開始于17 世紀初的沙皇俄國時期。1789 年，沙皇俄國土地整理大學的建立適應了當地土地整理的需求，為俄國培養了大批專門人才。在前蘇聯時期，土地整理是提高和保護耕地生產力的重要手段，并緊緊圍繞經濟發展來進行[4]。前蘇聯的土地整理工作帶來了很大經濟效益，在自然資源調查、選擇區域進行開發、對廢棄地進行復墾等方面都可以借鑒。前蘇聯解體后，俄羅斯政府頒布了《土地基本法》，對土地整理的概念、任務、目的、內容等都做了明確的規定。
1.5 我國臺灣地區土地重劃發展概況
在我國臺灣地區，土地整理稱之為土地重劃。臺灣地區的土地重劃包括兩個方面的內容，分別為市地重劃和農地重劃。
1.5.1 臺灣地區農地重劃發展概況。（1）臺灣地區農地重劃的內容。農地重劃的主要工作內容包括： 規劃整理農地重新，建立標準田塊，通過土地交換分合來集中農戶的土地； 規劃配置完善的道路，使每一田塊都能直接通路、排水、灌溉，方便運輸，減少鄰里糾紛； 配臺農地重劃實施，做好排水設施，修筑堤防，興建道路，徹底改善農業生產生存環境，發揮農地整體效益，從而提高經營效率。（2）臺灣地區農地重劃的機構建設。臺灣管理土地重劃的機構是內政部土地重劃工程局，地政處是“ 省”主管機關，負責業務的規劃、推動、督導工作；農地重劃委員會的職責是負責實際過程中的執行工作；農地重劃協進會的職責主要是負責協助行政管理部門推動業務的順利進行。（3）臺灣地區農地重劃的經費情況。臺灣農地重劃所需經費分為四項，主要設計行政業務、相關改善工程、規劃及農水路工程等方面[14]。在這四項費用中，行政業務費由省承擔；相關改善工程費、規劃費由中央和省各承擔一半；農水路工程費由農民自己負擔4 萬元新臺幣，其余由政府輔助。（4）臺灣地區農地重劃取得的成效。1958--2004 年期間，臺灣地區共完成農地重劃788區，重劃面積超過39×104公頃，超過臺灣面積的11%，增加了生產用地面積、農場規模，改善了農業結構、農業生產條件，提高了農地生產力，增加了農民收入，為臺灣地區的發展作出了很大的貢獻[15]。
1.5.2 臺灣地區市地重劃發展概況。在我國臺灣地區城市土地整理稱為市地重劃，也叫舊城改造。其實質是在城市區域內，按照土地利用目標及用途，采取各種技術手段，對土地利用現狀進行綜合整治，提高土地利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。
臺灣地區出臺的相關法律法規保障了市地重劃工作正常有序地進行，目前與市地重劃相關的法令主要有《平均地權條例》、《平均地權條例施行細則》、《市地重劃實施辦法》等，另外，還有一些與這些法令相配套的法規。
推動臺灣地區市地重劃的方式分為由政府征求地主同意辦理；由政府強制辦理；由地主申請辦理；由地主自行辦理四種[14]。市地重劃的實施程序分為10個階段，包括選定重劃地區、擬訂重劃計劃、通知的核定和公告；測量；地價查估；土地拆遷補償及工程施工；計算負擔；分配設計；清理權利；整理地籍；交換與清償；財務的結算。
2 典型國家和地區土地整治經驗對我國的啟示
目前，我國土地整治研究領域較為全面，成果頗豐，但我國土地整治開展較晚，還沒有形成自己的完整的理論體系，努力學習和借鑒世界各國和地區在土地整理方面的經驗，對全面提高我國土地整治的整體水平，構建適合我國國情的土地整治新模式將大有裨益。現提出以下幾點建議：
2.1 建立健全土地整治法律政策
土地整理涉及多方面利益，而這些利益需要健全的法規政策體系來調整。從1988 年《土地復墾規定》的出臺到1998年新的《土地管理法》掀起了新一輪熱潮，再到2003年《土地開發整理若干意見》的頒布，都為我國土地整治的立法工作奠定了良好的基礎。但我國完善的法律法規還沒有形成，我們應該充分借鑒國外典型國家和地區的經驗，立足現實，著眼未來，盡快制定適合國情的土地整理法律及法規，使各項工作都有章可循 [2]。因此，國家或地方政府在制定政策法規時，應包括以下幾方面內容：土地整理原則、工作程序、土地整理的規劃與編制、主管部門、成果認定、資金籌措、考慮農民意愿、體現農村經濟發展政策等。
2.2 進一步完善土地整治的組織機構，保證機制順利運行
1998年之后，我國各級土地管理機構都相應成立了土地整理中心，但由于土地整理是一項綜合過程，涉及范圍比較廣，工作時間較長，所以，在具體的實施過程中，很多時候涉及到與當地很多部門的協調工作。因此，進一步完善組織機構，明確各機構的職權與工作程序，才能保證各部門之間的有效協調，防止推諉扯皮，提高土地整理機制的運行的效率。
2.3 推動土地整治由單一目標逐漸向多目標綜合型過渡
現階段，我國應充分學習德國土地整理的經驗，著眼于未來，追求綜合效益的最大化，注重與農村經濟發展相適應，重視生態環境的保護，使之具有持久的生命力，實現農用地數量、質量與生態環境三者之間的的協調統一 [4]。學習中德兩國合作的南張樓村項目的成功經驗，對于我國建設新鄉村、調整產業結構、轉移農村剩余勞動力、實現小康和農村現代化，都具有重要的參考價值，并對我國農村經濟的發展產生深遠的影響。
2.4 重視土地整治的權屬調整
土地整理過程中會涉及權屬調整問題，而權屬調整對促進土地整理事業的健康穩定的發展，保持農村社會穩定，維護廣大農民權益具有重要的意義。而完整的、明晰的產權是實現資源優化配置的前提條件，要使土地整理中原有產權者的權益得到保障，就必須充分實現產權的明晰，避免產權共有[9]。基于此，我國應充分認識權屬調整的重要性，并從以下幾方面來進行權屬調整，包括完善土地規模經營、提高農業規模效益、提高農業競爭力、維護農民合法經營權等方面。
2.5 拓寬土地整治融資渠道
土地整理涉及方面寬泛，工作量很大，一定的資金投入可為保證土地整理項目的順利進行提供物質保障。借鑒國外土地整理的成功經驗，只有加大政府投入資金，才能使土地整理按照全局利益的要求實施，符合長遠規劃，然而，考慮到我國的國情，很多地區經濟發展水平還比較低，資金相對缺乏，因此，資金問題成為當前制約我國土地整理事業發展的最大障礙和關鍵因素，在今后的發展中，我們應加強政府投入的引導作用，同時考慮其他有效的籌資渠道，如開發、信貸等專項資金，建立資金保障機制，從而，建立起以國家和地方投資為主，農戶積極參與的投資模式，為加快我國土地整理的產業化建設奠定基礎[7]。
2.6 構建土地整治科技支撐體系
土地整理系統復雜，涉及方面廣泛，客觀上需要多種理論與高新技術的大力支撐。當前，我們應主要加強以下幾方面的研究：一是農用地分等定級與估價。農用地分等定級與估價就是以土地的等級和價格作為對土地重新分配的依據，該項工作的開展，可為土地權屬調整提供新的思路和方法；二是“3S”技術應用研究。將“3S”技術應用于項目中信息的采集、分析和處理，可以規范項目編制工作，提高項目申報質量和效率；三是激光技術應用研究[16]。激光平地技術作為高新技術，其顯著優點是灌溉比較均勻、平地精度比較高，在實施項目中引進該項高新技術，將有利于提高土地平整工程的質量。
2.7 重視土地整治中的生態環境保護
土地整治過程十分復雜，涉及對土地資源的再組織和再優化，由于土地整理項目實施過程中難免會用到一系列生物工程措施，這就不可避免地會對項目區生態環境造成直接或間接的影響，目前，社會各界已意識到土地整治給生態環境帶來的一系列影響力和沖擊力，如轉變土地利用方式、轉變景觀布局等，充分認識到這些影響，將有助于我們更加科學、合理地進行工作[7]。因此，在開展土地整理工作時，應作好生態評估工作，重視農田水利建設、中低產田改造過程中的生態環境保護問題，大力營造防護林，從而實現真正意義上的綜合效益最大化，實現土地資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。
2.8 積極推動土地整理公眾參與
土地整治是一項 “民心工程”，最終目的是在為農民自己辦好事，因此農民的積極參與，是推動土地整理工作向前發展的一種有利方式。公眾參與土地整理追求的是有限的政府權力和有效的公眾責任，體現的是項目決策的合理性，無論從政治、經濟的角度，還是從社會角度來看，公眾參與項目決策都是不可或缺的，可通過公眾提出的寶貴意見來彌補技術研究的不足，完善相關可行性研究，使項目設計更具有科學性、合理性[17-18]。只有建立在堅實的群眾基礎之上的土地整理項目，才可以使土地整治項目順利實施，少走彎路，節省投資，達到應有的預期成果。■
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國土空間規劃法規體系范文第5篇
玉山縣土地征收成片開發方案
（2021-2023年）
（征求意見稿）
玉山縣人民政府
二〇二一年四月
目 錄
目 錄
前 言
一、概況
（一）行政區劃
（二）區域經濟
（三）地形地貌
（四）氣象氣候
（五）水文地質
二、原則和依據
（一）編制原則
（二）編制依據
三、成片開發區域情況
（一）成片開發的位置、面積
（二）成片開發土地利用現狀
（三）基礎設施條件
（四）批而未供、土地閑置情況
四、成片開發必要性、主要用途和實現的功能
（一）成片開發的必要性
（二）主要用途和實現的功能
五、成片開發合規性分析
（一）與國土空間規劃符合性說明
（二）與永久基本農田符合性說明
（三）與生態保護紅線符合性說明
（四）與自然保護地符合性說明
（五）與一級公益林符合性說明
（六）與歷史文化街區名鎮名村符合性說明
（七）與土地污染地塊符合性說明
六、與國民經濟和社會發展規劃性符合分析
（一）國民經濟和社會發展規劃概述
（二）國民經濟和社會發展規劃計劃情況
七、土地征收成片開發用地情況
（一）土地征收成片開局
（二）成片開發擬安排的建設項目、開發時序
八、土地征收成片開發年度實施計劃
（一）用地項目性質、面積、開發時序
（二）成片開發范圍內公益性及非公益性用地比例
九、成片開發效益型分析
（一）經濟效益
（二）社會效益
（三）生態效益
十、征地農民利益保障
（一）集體經濟組織和村民意見
（二） 征地補償安置標準
（三）征地程序
十一、結語
十二、附圖
前 言
《土地管理法》第45條（五）規定：為了公共利益的需要，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收；成片開發用地需符合自然資源部規定的標準方可實施征地。按照自然資源部《土地征收成片開發標準（試行）》（自然資規〔2020〕5號）要求，縣級以上地方人民政府應當按照《土地管理法》第45條規定，依據當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，組織編制土地征收成片開發方案，納入當地國民經濟和社會發展年度計劃，并報省級人民政府批準。
玉山縣擬實施的成片開發項目屬于《土地管理法》規定的需編制成片開發方案的產業項目。為保障項目落地，促進土地資源集約、高效利用，促進產業發展，提升當地居民就業率和提高人民生活水平，按《江西省人民政府辦公廳關于執行土地征收成片開發標準（試行）的指導意見》（贛府廳發〔2021〕2號）的具體要求，我縣組織編制了《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》。
一、概況 （一）行政區劃 玉山因境內有相傳天帝遺玉懷玉山而得名，位于江西省東北部，面積1728平方公里，人口63萬，下轄16個鄉鎮（街道）。
玉山位居閩浙贛三省之要沖，素有“豫章第一門戶”、“兩江鎖鑰、八省通衢”之稱；與浙江江山、常山、開化三縣市接壤，高鐵南站、滬昆高速、320國道和浙贛鐵路橫貫縣境東西，與“長三角”主要城市已形成快捷通達網絡，到杭州318km、寧波410km、上海543km，距衢州機場80km，交通便利，是全省向東開放的先行區。
玉山縣現轄冰溪、文成2個街道，臨湖、必姆、橫街、下鎮、巖瑞、雙明、紫湖、樟村、仙巖9個鎮和懷玉、南山、下塘、四股橋、六都5個鄉，以及七一、王宅2個水庫管理局，總人口63萬人。有漢族和畬、布依、苗、蒙古、彝、回等29個少數民族。
（二）區域經濟 “十三五”期間，玉山縣經濟社會呈現出“總量進位、增速居前、質效雙升、圓滿收官”的特征，主要經濟指標增速持續位居全市“第一方陣”。2020年全縣地區生產總值實現225.87億元，增速4.6%，列全市第一，“十三五”期間年均增幅達9%，超額完成“十三五”預期目標；財政總收入達28.76億元；固定資產投資保持較快增長，2020年同比增長9.7%，位居全市前列，連續七年獲評“全省高質量發展考核綜合先進縣”。社會消費品零售總額五年累計突破400億元，城鎮與農村常住居民人均可支配收入在“十三五”期末分別達到3.68萬元和1.84萬元，城鄉居民人均可支配收入比值縮小至2.0。
（三）地形地貌 玉山縣地勢為西北高、東南低。境內主要山脈有懷玉山脈和武夷山脈。懷玉山脈是贛、浙、皖省的天然屏障，發脈于三清山，橫貫縣境西北部，其主峰玉京峰，海拔1816.9米，為懷玉山脈最高峰，也是縣內最高點。懷玉山脈西入廣信區境內后，又折南向東，由雷公包（海拔1054米）復入玉山縣境，成沙溪嶺。武夷山脈由東南面入縣境，構成丘陵地帶。華山在縣城南10公里，是武夷山余脈自廣豐入縣境的第一山，海拔437.3米。玉山縣整個地形為“五山、四丘、一平原”，玉山縣常態地貌以山地、丘陵為主，即山區面積占49%，丘陵占41%，平原占10%。河谷平原為主要的農業區。
（四）氣象氣候 玉山縣氣候終年溫和濕潤，具有亞熱帶季風氣候特征，雨量充沛，日照時間長，無霜期長，四季變化明顯。年平均氣候在18℃左右，玉山縣年平均降水量1841毫米。年平均無霜期335天，年平均日照1831小時。
（五）水文地質 玉山縣境內河流主要屬信江水系，其中金沙溪、玉琊溪是信江兩大源流。金沙溪源于三清山，源頭建有七一水庫；玉琊溪源于懷玉山，源頭建有峽口水庫。北有金沙溪，發源于三清山東北麓，是信江主要源流之一。東南有甘溪、滄溪。金沙溪與甘溪匯合后成冰溪，冰溪沿縣城流至十里山，與源出懷玉山的玉琊溪匯入信江。黃家溪由西北向東南流，匯入信江；葛仙溪從廣信區白沙村流入縣境，經臨湖鎮復入廣信區境內，至信州區靈溪注入信江。隴首溪流入德興市境樂安河；程溪屬山溪性河流，流至花山進入開化縣境注入婺江。玉山縣境內8條主干河流總長385.25公里，流域面積1600.2平方公里。
二、原則和依據 （一）編制原則 堅持新發展理念，以人民為中心，注重保護耕地，注重維護農民合法權益，注重節約集約用地，注重生態環境保護，促進當地經濟社會可持續發展。
（1）依法依規的原則。《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》編制遵循有關法律法規和政策依據，符合《中華人民共和國土地管理法》、《自然資源部關于印發〈土地征收成片開發標準（試行）〉的通知》（自然資規〔2020〕5號）等規定。
（2）公共利益的原則。《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》編制堅持以人民為中心，兼顧群眾特別是被征地農民合法權益和片區群眾長遠利益。
（3）生態優先的原則。《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》編制著眼生態優先、綠色發展，不占用永久基本農田，不涉及各類自然保護區、生態紅線和城市飲用水源保護地和重要環境敏感區等；合理設置生態綠化用地，實現土地綜合開發利用與生態建設的和諧統一。
（4）節約集約的原則。《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》編制深入貫徹新發展理念和節約集約優先戰略，每類建設項目都依據經濟社會發展情況、實際用地需求、土地綜合開發相關政策等合理確定建設總規模和用地面積、容積率、建筑密度、建筑限高等，提高土地節約集約利用水平。
（二）編制依據 1、法律法規 （1）《中華人民共和國土地管理法》（2019年修訂版）；
（2）《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2014年）；
（3）《中華人民共和國城鄉規劃法》（2019年修訂版）；
（4）《中華人民共和國環境保護法》（2015年）；
（5）《基本農田保護條例》（2010年）；
（6）《節約集約利用土地規定》(2014年)；
（7）《土地利用總體規劃管理辦法》（2017年）。
2、政策依據 （1）《自然資源部關于印發〈土地征收成片開發標準（試行）〉的通知》（自然資規〔2020〕5 號）；
（2）江西省人民政府辦公廳關于執行土地征收成片開發標準（試行）的指導意見》（贛府廳發〔2021〕2號）。
3、相關資料 （1）《玉山縣土地利用總體規劃（2006-2020 年）延續方案》；
（2）《玉山縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要（征求意見稿）》；
（3）《玉山縣永久基本農田劃定方案》；
（4）《玉山縣自然保護地優化預案》；
（5）《玉山縣生態紅線優化調整方案》等相關資料。
三、成片開發區域情況 （一）成片開發的位置、面積 本次成片開發共涉及11個片區，面積總計370.1384公頃。
片區1位于橫街鎮碓頭村、斧市村和文成街道姜宅社區、侖溪村，位于G60滬昆高速西側，東側有高新區互通線與G60滬昆高速連接，北側靠近蜜月小鎮，成片開發總面積約為93.1464公頃。
片區2位于文成街道侖溪村，位于新320國道與G60滬昆高速之間，東側毗鄰新320國道，南側靠近玉琊溪，北側靠近六村村，成片開發總面積約為22.0710公頃。
片區3位于冰溪街道文成村，東側為高新區軸承產業園內，南側為懷玉山大道，西側距玉隆路約320米，北側距科龍路約160米，成片開發總面積約18.9699公頃。
片區4位于冰溪街道王村畈村、下徐村，南側距新320國道約200米，東側距金山大道約160米，南側為高新區家具產業園，成片開發總面積約5.6043公頃。
片區5位于四股橋鄉皇珠村和冰溪街道小徐村、許家社區，北側為新320國道，南側為富力院士廷小區，西側為在建玉山一中城北分校，東側與玉清大道相距約440米，成片開發總面積約36.4169公頃。
片區6位于冰溪街道后山村，東側為玉山二中，西側為玉清大道，南側為民俗路，成片開發總面積約為20.2307公頃。
片區7位于巖瑞鎮太平村、新康村、巖瑞鎮東壟水庫，東側為東壟水庫，北側為320國道，成片開發總面積約為102.1251公頃。
片區8位于必姆鎮上湖田村、石筍村，在必姆鎮集鎮范圍內，靠近306省道，成片開發總面積約10.8349公頃。
片區9位于臨湖鎮臨江湖社區，在臨湖鎮集鎮范圍內，南側靠近饒北河，東側為臨江湖大道，成片開發總面積約6.4001公頃。
片區10位于下塘鄉曾家村、下壇村，在下塘鄉集鎮內，南側靠近下塘中學，成片開發總面積約8.0089公頃。
片區11位于巖瑞鎮龍琴社區、巖洲村，位于龍琴社區與巖洲村的交界處，成片開發總面積約46.3302公頃。
（二）成片開發土地利用現狀 本次成片開發用地總面積共計約370.1384公頃，涉及農用地245.5572公頃，占總面積的66.34%，其中耕地64.5115公頃，園地2.2880公頃，林地173.5648公頃，其他農用地5.1929公頃；涉及建設用地109.2123公頃，占總面積的29.51%，其中城鄉建設用地90.7461公頃，交通水利用地16.2489公頃，其他建設用地2.2173公頃；未利用地15.3689公頃，占總面積的4.15%。
表1 成片開發范圍土地利用現狀面積匯總表
單位：公頃
一級地類
二級地類
三級地類
面積
占比
農用地
合計
245.5572
66.34%
耕地
小計
64.5115
17.43%
水田（011）
47.5787
12.85%
水澆地（012）
2.1737
0.59%
旱地（013）
14.7591
3.99%
園地
2.288
0.62%
林地
173.5648
46.89%
其他農用地
小計
5.1929
1.40%
農村道路(104)
0.1501
0.04%
坑塘水面(114)
4.7796
1.29%
設施農用地(122)
0.2632
0.07%
建設用地
合計
109.2123
29.51%
城鄉建設用地
小計
90.7461
24.52%
建制鎮（202）
58.9421
15.92%
村莊（203）
6.7827
1.83%
采礦用地（204)
25.0213
6.76%
交通水利用地
小計
16.2489
4.39%
鐵路用地（101）
0.3588
0.10%
公路用地(102)
7.8733
2.13%
水庫水面(113)
7.3244
1.98%
水工建筑用地(118)
0.6924
0.19%
其他建設用地
風景名勝及特殊用地（205）
2.2173
0.60%
未利用地
合計
15.3689
4.15%
其他土地
其他草地(043)
8.0569
2.18%
裸地（127）
7.312
1.98%
總計
370.1384
100.00%
（數據來源：玉山縣2018年土地變更調查數據）
（三）基礎設施條件 成片開發主要位于玉山縣高新區、城東新區、衢饒示范區、必姆鎮、臨湖鎮、下塘鄉、巖瑞鎮。
高新區涉及片區（片區1- 4）：玉山縣高新區位于玉山縣城西部，320國道穿區而過，擬建互通線與G60滬昆高速連接，交通條件好，區內規劃布置了多個污水處理廠及變電站，能滿足區內用電與污水處理求，并設置有多個垃圾轉運站及垃圾填埋場。玉琊溪為區內主要河流，能滿足用水需求。區內基礎設施較為完善，可以較好地服務于片區成片開發。
城東新區涉及片區（片區5-6）：城東新區為玉山縣主城區，北有新320國道與G60滬昆高速，南有浙贛鐵路與滬昆客運高鐵，交通出行較為便利，區內合理布置了多個學校、醫院，綠地與公園較多，商業服務設施與公用設施完善，能較好地滿足居民生產生活需求。
衢饒示范區涉及片區（片區7）：片區基本沿320國道建設，東臨浙江省衢州市，位于上饒市至衢州市的咽喉位置，交通較為便利，靠近巖瑞鎮東壟水庫，北側將新建水廠，工業及生活用水需求能有效滿足。
必姆鎮涉及片區（片區8）：片區位于必姆鎮集鎮范圍內，306省道穿鎮而過，交通便利，沿河規劃了濱河公園，設置了一座污水處理廠，并有學校、醫院等一系列基礎設施，基礎設施條件較好。
臨湖鎮涉及片區（片區9）：位于臨湖鎮集鎮建設范圍內，主要河流為饒北河，生活與生產用水充足，北側為237國道，交通便利，設置有消防站、學校、醫院等基礎設施，符合成片開發的用地需求。
下塘鄉涉及片區（片區10）：位于下塘鄉集鎮范圍內，657縣道穿集鎮而過，北至玉山縣城、南連320國道，交通便利，東側靠近河流，規劃擬建自來水廠與污水處理廠，能滿足區域內的用水與污水處理需求，學校、醫院等基礎設施布置合理。
巖瑞鎮涉及片區（片區11）：片區位于巖瑞鎮巖洲村與龍琴社區的交界處，區域有上海鐵路局的貨運專線，交通便利，片區內建有較為完善的路網，綠地面積較廣。
（四）批而未供、土地閑置情況 以自然資源部土地市場動態監測與監管系統掌握的縣域內實時批而未供率判定批而未供率和閑置土地率。市縣區域內2009年以來實時批而未供率超過全省2009年以來實時批而未供率平均數1倍以上的；市縣區域內實時閑置土地面積占全省閑置土地總面積的比例超過5%的，暫緩批準征收成片開發方案。
根據自然資源部土地市場動態監測與監管系統，統計批而未供和閑置土地相關數據情況。玉山縣不涉及上述暫緩批準方案的情況。
四、成片開發必要性、主要用途和實現的功能 （一）成片開發的必要性 1、加快產業轉型升級的需要 積極引進龍頭產業項目落地，帶動玉山縣上下游產業發展，形成項目集中、產業集群、資源集約、功能集成的產業發展格局，以總量擴大、結構優化、業態創新、品質提升為主攻方向，積極推動大眾創業、萬眾創新，不斷拓展經濟發展新空間，提高有效供給能力，加快產業轉型升級，構建一二三產融合共進的產業新體系。
2、大項目建設的落地需求 （1）大項目的落地發展，能夠為玉山縣帶來相當大的經濟效益，為我縣的經濟發展提供新鮮血液，注入新的發展動力；
（2）能夠提供大量的工作崗位，解決玉山縣的民生就業問題，保障人民幸福、社會穩定。此外，一系列基礎設施與公共服務設施的配套完善，將有助于緩解玉山縣快速發展帶來的壓力，提高區內居民生活水平。
3、完善道路交通及其他配套設施的需要 優化整個區域的功能布局，完善區域公共服務設施及基礎設施建設，提升“硬件”水平，完善生活服務配套，提高人居環境水平。
玉山縣的快速發展使得成片開發區域的道路交通及其配套設施越來越顯得乏力，為緩解交通壓力，為區域內的居民、企業提供更好的生活、生產環境，有必要在現有交通網絡上進行道路新建與改擴建工程。道路工程的建設落地，將增強現有的交通網絡覆蓋力度，為區域生產生活帶來更多的便捷性和通達度，也為我縣的發展擴張提供有力的道路交通保障。
4、提升景觀風貌及空間形態的需要 浙贛邊際地區是生態文化旅游資源富集地區，建設浙贛邊際合作（衢饒）示范區，有利于整合兩省優質的生態資源，有利于建設世界一流的生態旅游目的地，有利于打造長三角區域的“后花園”。
5、維護公共利益的需要 土地征收成片開發應當堅持新發展理念，以人民為中心，依據國土空間規劃確定完整的土地征收成片開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地，注重保護耕地，注重維護農民合法權益。
6、節約集約用地的需要 成片開發是綜合開發的基礎。綜合開發就是地上和地下、基礎設施和房產開發、商業和公益、居住和公共服務，生產、生活與生態的統籌規劃、集中性、一體化開發，通過統籌規劃各類配置，各種功能相互協調，實現土地的綜合利用和高效利用。
（二）主要用途和實現的功能 1、主要用途 本次成片開發方案主要用途為儲備庫用地、工業用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地、交通運輸用地、居住用地、綠地與開敞空間用地、商業服務業用地等。具體用途分類面積見下表：
表2 成片開發范圍主要用途面積匯總表
單位：公頃
片區編號
用途
面積
片區1
工業用地
61.6153
交通運輸用地
19.8335
綠地與開敞空間用地
11.6976
小計
93.1464
片區2
儲備庫用地
2.0379
工業用地
12.158
交通運輸用地
4.3184
綠地與開敞空間用地
3.5567
小計
22.071
片區3
工業用地
2.077
交通運輸用地
3.0746
居住用地
5.5312
綠地與開敞空間用地
8.2871
小計
18.9699
片區4
工業用地
3.0339
公用設施用地
2.3906
交通運輸用地
0.1798
小計
5.6043
片區5
公共管理與公共服務用地
6.2428
交通運輸用地
6.2183
居住用地
15.8179
綠地與開敞空間用地
3.5954
商業服務業用地
4.5425
小計
36.4169
片區6
公共管理與公共服務用地
2.7217
交通運輸用地
5.2308
居住用地
12.2782
小計
20.2307
片區7
工業用地
66.9582
公用設施用地
4.964
交通運輸用地
28.4392
綠地與開敞空間用地
1.7637
小計
102.1251
片區8
工業用地
1.195
公共管理與公共服務用地
6.1338
公用設施用地
0.1041
交通運輸用地
0.8901
居住用地
1.4668
商業服務業用地
1.0451
小計
10.8349
片區9
公共管理與公共服務用地
1.5896
交通運輸用地
0.6366
居住用地
3.9491
綠地與開敞空間用地
0.2248
小計
6.4001
片區10
公共管理與公共服務用地
3.8073
交通運輸用地
0.2282
居住用地
2.3202
綠地與開敞空間用地
1.4083
商業服務業用地
0.2449
小計
8.0089
片區11
工業用地
30.3863
公用設施用地
0.6786
交通運輸用地
5.7382
綠地與開敞空間用地
9.5271
小計
46.3302
總計
370.1384
2、實現的功能 此次成片開發主要服務于玉山縣的用地需求。成片開發有利于進一步推進新型城鎮化進程，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，踐行生態文明建設，打造集中連片的產業發展基地，完善區域公共服務設施與基礎設施，提高區域生產、生活品質，促進經濟社會發展，實現共同富裕。此次成片開發規劃主要用途為儲備庫用地、工業用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地、交通運輸用地、居住用地、綠地與開敞空間用地、商業服務業用地等。
其中儲備庫用地2.0379公頃，儲備庫是保障城市良性運轉的物質條件之一，對于保障城市良性運轉具有非常重要的作用，與城市其他功能部分有著非常密切的聯系。
工業用地177.4237公頃，實現促進產業與經濟發展功能，工業是城市發展的基礎，它決定著國民經濟現代化發展的速度、規模和水平，在國民經濟中起著主導作用。此外工業的發展，對于逐步消除工農差別、城鄉差別，推動城市化進程起著重要作用。
公用設施用地8.1373公頃、公共管理與公共服務用地20.4952公頃，實現完善周邊區域配套設施布置功能，為周邊社區居民提供便民利民、文化娛樂等公共場所，提高居民生活質量，增強群眾幸福感。
交通運輸用地74.7877公頃，實現完善道路交通設施建設功能，可為周邊群眾和產業園提供便利的交通通道，提高出行可達性和交通效率，促進片區功能調整，使整個區域發展環境得到改善，進而帶動沿線區域經濟發展。
居住用地41.3634公頃、商業服務業用地5.8325公頃，實現居住和配套商業服務一體化功能，建設集菜籃子、便民店、家政維修店為一體的城市社區商業綜合服務中心，積極推進集零售、餐飲、娛樂為一體的商貿中心建設。進一步推進新型城鎮標準化建設和改造。
綠地與開敞空間用地40.0607公頃，實現建設居民公共空間功能，有利于片區構建公園形態與城市空間有機融合、生產生活生態空間相宜、人城境業高度和諧的空間格局。
五、成片開發合規性分析 （一）與國土空間規劃符合性說明 本次成片開發范圍以玉山縣城鄉總體規劃產業定位為指導，在引進企業的同時，壯大提升既有產業，同時完善基礎配套產業。根據《玉山縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要（征求意見稿）》，為保證擬建設項目用地順利完成征地報批，并滿足符合國土空間規劃要求，本次成片開發范圍均位于城鎮開發邊界集中建設區內，符合方案報審要求。
（二）與永久基本農田符合性說明 永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。
永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。
根據玉山縣永久基本農田劃定數據，本次成片開發不占用永久基本農田，符合方案報審要求。
（三）與生態保護紅線符合性說明 生態保護紅線的實質是生態環境安全的底線，目的是建立最為嚴格的生態保護制度，對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高的監管要求，從而促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。
生態保護紅線具有系統完整性、強制約束性、協同增效性、動態平衡性、操作可達性等特征。具體來說，生態保護紅線可劃分為生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上限。
根據玉山縣生態保護紅線優化調整方案數據，本次成片開發不占用生態保護紅線，符合方案報審要求。
（四）與自然保護地符合性說明 國家為保護自然環境和自然資源，對具有代表性的不同自然地帶的環境和生態系統、珍貴稀有動物自然棲息地及其他歷史遺跡和重要水源地籌劃出界限加以特殊保護的自然地域。
自然保護區以保護自然資源為主，還須把科研、教學、旅游和生產結合起來，統一經營管理，使之成為以自然保護為主的科學實驗、生產示范和旅游的基地。保護區可劃分為核心區、緩沖區和實驗區。核心區是原始狀態保護較好的自然景觀地區，是開展生態系統研究的基地。
根據玉山縣自然保護地優化調整方案數據，本次成片開發不涉及自然保護地，符合方案報審要求。
（五）與一級公益林符合性說明 通常所稱的公益林是指為維護和改善生態環境，保持生態平衡，保護生物多樣性等滿足人類社會的生態、社會需求和可持續發展為主體功能，主要提供公益性、社會性產品或服務的森林、林木、林地。
公益林，是指以生態效益和社會效益為主體功能，依據國家和省有關規定劃定，經批準公布并簽有公益林保護協議的森林、林木以及宜林地，包括防護林、特種用途林。公益林分為國家級、省級和市縣級公益林。
根據玉山縣第二次林業調查數據，本次成片開發不涉及一級公益林，符合方案報審要求。
（六）與歷史文化街區名鎮名村符合性說明 根據《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第二十八條，在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內，不得進行新建、擴建活動。但是，新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施除外。
在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內，新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施的，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發建設工程規劃許可證前，應當征求同級文物主管部門的意見。
根據玉山縣歷史文化保護區數據，本次成片開發不涉及歷史文化街區名鎮名村，符合方案報審要求。
（七）與土地污染地塊符合性說明 由于人口急劇增長，工業迅猛發展，固體廢物不斷向土壤表面堆放和傾倒，有害廢水不斷向土壤中滲透，大氣中的有害氣體及飄塵也不斷隨雨水降落在土壤中，導致了土壤污染。凡是妨礙土壤正常功能，降低作物產量和質量，還通過糧食、蔬菜、水果等間接影響人體健康的物質，都叫做土壤污染物。土壤污染物的來源廣、種類多，大致可分為無機污染物和有機污染物兩大類。
根據全國污染地塊土壤環境管理系統掌握的玉山縣土地污染地塊數據，本次成片開發不涉及土地污染地塊，符合方案報審要求。
六、與國民經濟和社會發展規劃性符合分析 （一）國民經濟和社會發展規劃概述 《玉山縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要（征求意見稿）》提出：展望二〇三五年，我縣將與全國、全省、全市同步基本實現社會主義現代化，綜合實力、經濟實力將大幅躍升，經濟總量和城鄉居民人均收入邁上新臺階，基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，基本建成工業強縣、交通強縣、教育強縣、文化強縣、旅游強縣、體育強縣，基本建成符合玉山實際的現代化經濟體系。創新創業創造活力充分釋放。區域經濟競合優勢明顯增強，浙贛邊際合作（衢饒）示范區建設成效顯著，成為驅動我縣經濟高質量跨越式發展的“新引擎”。國民素質和社會文明程度達到新高度，玉山文化軟實力顯著增強。文明玉山、法治玉山、平安玉山、廉潔玉山、健康玉山建設達到更高水平，治理體系和治理能力建設走在全市前列，社會充滿活力又和諧有序。生態環境質量保持在全省前列，形成綠色生產生活的新風尚，實現人與自然和諧共生。力爭人均地區生產總值達到全省平均水平，中等收入群體顯著擴大，城鄉區域發展和居民生活水平差距顯著縮小。全縣人民生活更加幸福美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。
本成片開發的實施將增強玉山縣的產業集聚力，加快區域產業的升級轉型，擬建設項目符合玉山縣國民經濟和社會發展“十四五”規劃。
（二）國民經濟和社會發展規劃計劃情況 錨定二〇三五年與全國全省全市同步基本實現社會主義現代化的遠景目標，綜合考慮玉山未來五年的發展基礎、發展環境與發展要求，“十四五”時期，玉山縣經濟社會發展的具體目標是：
（一）“一強”：
——綜合實力強。全縣經濟綜合實力實現新跨越，在平穩健康發展基礎上提質增效。到2025年，主要經濟指標增速繼續保持在全市“第一方陣”，GDP增速保持在7.5%以上，GDP總量力爭突破325億元，財政總收入達38億元，實現經濟總量在全省、全市排位進一步前移，市場活力、發展動能更加強勁。
（二）“兩美”：
——生態美。生態環境質量保持在全省一流水平，生態文明示范縣建設成果鞏固提升，生態文明制度體系更加完善，綠色生產生活方式以及生態文明理念深入人心，“綠水青山就是金山銀山”通道雙向轉換更加順暢有效，生態保護與修復機制更加健全，國土空間開發保護更趨合理，全縣綠色發展水平走在全省前列。到2025年，森林覆蓋率達68.33%。
——人文美。社會主義核心價值觀深入人心，新時代文明實踐持續深入推進，公共文化服務和文化產業體系更加健全，高質量文化服務和供給進一步擴大，全縣人民精神文化生活日益豐富，人民幸福指數進一步提高，文明玉山進一步提升。
（三）“六好”：
——產業質量好。產業規模不斷壯大，產業結構日趨優化。創新能力顯著提升，制造業轉型升級成效顯著，科技研發支出不斷提高，到2025年，研發支出占地區生產總值比重達2.2%以上。先進裝備制造產業加快發展，電子信息、新材料及優勢傳統產業得到鞏固提升，“十四五”期間，成功打造300億級、200億級、50億級產業梯隊，工業經濟的主體地位更加穩固。現代服務業加速發展，現代農業基礎更加穩固。先進制造業、現代農業、現代服務業加速融合。產業更優、質量更高、效益更好的現代化產業體系初步建成。
——發展格局好。積極融入長三角區域一體化，搶抓粵港澳大灣區、浙皖閩贛國家旅游生態協作區、浙贛邊際合作（衢饒）示范區建設等機遇，加快打造內陸雙向開放新高地，促進玉山與浙江、上海等地實現跨區域協同發展。“十四五”期間，實現全縣固定資產投資年均增速保持在8.5%左右，全力打造江西對接浙江的示范點，推動開放型經濟再上新臺階。
——營商環境好。持續推進重點領域市場化改革，“五型政府”建設扎實推進，全面推進政府數字化轉型與數字化治理，破除制約高質量發展、高品質生活的體制機制障礙，激發各類市場主體活力，強化招商引資，持續打造“四最”營商環境，努力實現營商環境“全省一流、可比浙江”的目標。
——城鄉協調好。城鄉融合發展加快推進，“一主兩副雙廊四片區五平臺”的城鄉發展格局加快構建，中心城區基礎配套設施持續完善，城鎮化率進一步提升，鄉村振興全面推進，美麗集鎮、美麗鄉村建設向浙江看齊，農村人居環境明顯改善，脫貧攻堅成果持續鞏固，鄉村振興戰略全面推進，城鄉發展更趨協調均衡。到2025年，城鎮化率達62.5%，城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均可支配收入分別達5.16萬元和2.68萬元以上，城鄉居民人均可支配收入比縮小至1.93。
——社會治理好。“平安玉山”建設取得新成果，持續推進“信用玉山”建設，民主法治更加健全，社會公平正義得到進一步彰顯，政府治理效能顯著提升，城鄉基層治理和社區協商制度不斷完善，鄉村村民自治制度更加健全。防范化解重大風險體制機制更加健全，突發公共事件應急處理能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升。
——百姓生活好。實現更加充分更高質量就業，基本公共服務均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，縣鄉村社區多層次社會保障體系更加健全，衛生健康體系更加完善，生活環境更加宜居，幸福指數持續提升，人民生活更加美好，宜業宜居的幸福玉山基本建成。
表3：“十四五”時期經濟社會發展主要指標
類別
指標
單位
2020年
實際
2025年
目標
年均/累計增長（%）
屬性
綜合質效
地區生產總值（GDP）
億元
225.87
325
7.5以上
預期性
財政總收入
億元
28.76
38
5.5以上
預期性
規模以上工業增加值增速
%
7.5以上
預期性
固定資產投資增速
%
8.5以上
預期性
社會消費品零售總額
億元
129.4
200
9以上
預期性
糧食綜合生產能力
億斤
4.18
保持穩定
約束性
創新驅動
研發支出占地區生產總值比重
%
1.8
2.2
[0.4]
預期性
協調發展
城鄉居民人均可支配收入比
-
2.0
1.93
[0.07]
預期性
常住人口城鎮化率
%
56.5
62.5
[6]
預期性
改革開放
進出口總額
億元
1.54
1.9
5左右
預期性
實際利用外資
億美元
1.04
1.4
6左右
預期性
利用省外資金
億元
72.52
106
8左右
綠色生態
單位GDP能源消耗降幅
%
省市下達的目標
-
省市下達的目標
約束性
單位GDP二氧化碳排放降幅
%
省市下達的目標
-
省市下達的目標
約束性
縣城環境空氣質量優良天數比例
%
98.27
省市下達的目標-
約束性
主要河流斷面優質水比例
%
100
91.67
[8.33]
約束性
森林覆益率
%
68.13
68.33
[0.2]
約束性
民生福祉
農村居民人均可支配收入
元
18431
26800
8左右
預期性
城鎮居民人均可支配收入
元
36776
51600
7.0左右
預期性
備注：1.全縣生產總值絕對數為當年價格，年均增長按不變價格計算；2.[ ]為五年累計提高或下降數，其中規模以上工業增加值增速、固定資產投資增速為“十三五”平均增速；3.約束性指標具體數值按國家下達任務執行。
數據來源于《玉山縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要（征求意見稿）》
七、土地征收成片開發用地情況 （一）土地征收成片開局 本次成片開發方案共涉及11個片區，面積共計370.1384公頃。擬規劃用途為儲備庫用地、工業用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地、交通運輸用地、居住用地、綠地與開敞空間用地、商業服務業用地等。
其中儲備庫用地2.0379公頃，占總面積的0.55%，工業用地177.4237公頃，占總面積的47.93%，公共管理與公共服務用地20.4952公頃，占總面積的5.54%，公用設施用地8.1373公頃，占總面積的2.20%，交通運輸用地74.7877公頃，占總面積的20.21%，居住用地41.3634公頃，占總面積的11.18%，綠地與開敞空間用地40.0607公頃，占總面積的10.82%，商業服務業用地5.8325公頃，占總面積的1.58%。詳見下表：
表4 成片開發用地布局情況表
單位：公頃
用途
面積
比例
儲備庫用地
2.0379
0.55%
工業用地
177.4237
47.93%
公共管理與公共服務用地
20.4952
5.54%
公用設施用地
8.1373
2.20%
交通運輸用地
74.7877
20.21%
居住用地
41.3634
11.18%
綠地與開敞空間用地
40.0607
10.82%
商業服務業用地
5.8325
1.58%
總計
370.1384
100.00%
開發片區內用途布局能與周邊現狀用地相結合，且符合開發項目和片區周邊發展用地的需求，如片區4用地為工業用地、公用設施用地、和交通運輸用地，其周邊為工業用地、城鎮村道路用地及農村宅基地，片區建設能夠與周邊形成緊密連接，在大力發展產業的同時，也完善了區域基礎配套。
（二）成片開發擬安排的建設項目、開發時序 統籌考慮資源稟賦、基礎設施情況、征收難度、融資情況、建設計劃等因素，綜合研究后制定擬建項目開發時序及年度實施計劃。本次成片開發擬建項目用地開發時序確定為2021~2023年。擬建設面積共計370.1384公頃。
1、環保二期地塊：擬建設面積約93.1467公頃，其中需報批征收面積約83.3722公頃。
2、熱電聯地塊：擬建設面積約22.0710公頃，其中需報批征收面積約15.8236公頃。
3、標準廠房地塊：擬建設面積約18.9699公頃，其中需報批征收面積16.8261公頃。
4、恒昌實業地塊：擬建設面積約5.6043公頃，其中需報批征收面積約3.0229公頃。
5、法院北側地塊：擬建設面積約36.4169公頃，其中需報批征收面積25.7319公頃。
6、玉山二中西側地塊：擬建設面積約20.2307公頃，其中需報批征收面積9.0977公頃。
7、衢繞示范區地塊：擬建設面積約102.1251公頃，其中需報批征收面積97.1611公頃。
8、必姆幸福商苑地塊：擬建設面積約10.8349公頃，其中需報批征收面積1.5056公頃。
9、臨湖建材大市場地塊：擬建設面積約6.4001公頃，其中需報批征收面積4.1788公頃。
10、下塘國營大壟墾殖場墾區棚戶區改造地塊：擬建設面積約8.0089公頃，其中需報批征收面積1.7668公頃。
11、南方水泥地塊：擬建設面積約46.3302公頃，其中需報批征收面積8.7503公頃。
本次成片開發擬在2021-2023年完成項目報批征收54.4324公頃，詳見下表：
表5成片開發項目擬征收年度計劃表
單位：公頃
片區編號
片區名稱
時序
片區面積
擬征收報批面積
片區1
環保二期地塊
2021-2023
93.1464
82.3722
片區2
熱電聯地塊
2021-2023
22.071
15.8236
片區3
標準廠房地塊
2021-2023
18.9699
16.8261
片區4
恒昌實業地塊
2021-2023
5.6043
3.0229
片區5
法院北側地塊
2021-2023
36.4169
25.7319
片區6
玉山二中西側地塊
2021-2023
20.2307
9.0977
片區7
衢繞示范區地塊
2021-2023
102.1251
97.1611
片區8
必姆幸福商苑地塊
2021-2023
10.8349
1.5056
片區9
臨湖建材大市場地塊
2021-2023
6.4001
4.1788
片區10
下塘國營大壟墾殖場墾區棚戶區改造地塊
2021-2023
8.0089
1.7668
片區11
南方水泥地塊
2021-2023
46.3302
8.7503
總計
370.1384
266.237
八、土地征收成片開發年度實施計劃 （一）用地項目性質、面積、開發時序 統籌考慮研究后制定擬建項目開發時序及年度實施計劃，本次成片開發擬建項目用地開發時序確定為2021~2023年，擬新建項目面積共計370.1384公頃。
（二）成片開發范圍內公益性及非公益性用地比例 本次成片開發方案公益性與非公益性用地比例如下：
本次成片開發范圍共370.1384公頃（含擬建區及現狀建成區），其中非公益性用地224.6198公頃，其余用地均為公益性用地，共145.5186公頃。詳見下表：
表6成片開發用地項目情況表
單位：公頃
片區編號
片區面積
公益性用地面積
公益性用地比例
片區1
93.1464
31.5313
33.85%
片區2
22.0710
9.9130
44.91%
片區3
18.9699
11.3618
59.89%
片區4
5.6043
2.5704
45.86%
片區5
36.4169
16.0563
44.09%
片區6
20.2307
7.9525
39.31%
片區7
102.1251
35.1668
34.44%
片區8
10.8349
7.1279
65.79%
片區9
6.4001
2.4510
38.30%
片區10
8.0089
5.4437
67.97%
片區11
46.3302
15.9439
34.41%
合計
370.1384
145.5186
——
九、成片開發效益型分析 （一）經濟效益 基礎服務設施產業的完善和地區特色產業的發展，有利于進一步完善產業結構，形成優勢互補，規模效應進一步突顯。促進經濟的增長最為直接的方式是稅收的增加，另外，基礎設施的完備將提高區位優勢，對周邊產業行業有較強的帶動力。
通過本次成片開發的實施、項目的建設，將推動和聚集符合當地資源特點的產業，優化資源配置，提高資源的利用率，降低能耗，提高土地的綜合利用率。將促進當地經濟快速發展，提升全縣的綜合發展水平，加快城鎮化發展步伐。通過城鎮的傳導作用，將先進科學技術、文化知識和管理經驗等，輻射、傳播到農村，促進科技、教育、文化、衛生等各項社會事業的迅速發展，并對農村經濟社會的發展產生積極的帶動作用，加速城鄉一體化，從而增強在區域經濟發展中的輻射帶動力，實現城鄉經濟社會的協調發展。
（二）社會效益 成片開發的實施在促進產業發展的同時，也將帶動周邊發展，新增產業項目的建設發展也將創造新的就業機會。成片開發的建設和投產有利于吸收當地農業剩余勞動力，降低城市就業壓力，減輕政府負擔；有利于消除社會不穩定因素，對穩定政治、社會大局，加強社會管理等有著重要意義。同時相關企業的生產消費和納稅可促進地方經濟，增加政府財政收入。
本次成片開發的實施，可促進地區產業的發展，帶動上下游產業共同發展，完善產業鏈，符合玉山縣國民經濟和社會發展“十四五”規劃。同時由于項目的建設活動和生產經營活動，將直接增加當地的就業機會，間接增加當地居民的人均可支配收入，帶動當地消費水平的上漲，搞活當地經濟市場，提高人民的生活質量。
（三）生態效益 土地開發建設對生態環境有著重要影響，土地開發建設導致土地利用結構發生變化，將農業用地為非農業用地，改變土地利用方式，從而改變地表植被的種類及覆蓋程度，本成片開發實施過程將嚴格對涉及的耕地實行占補平衡。將有效恢復生態綠化功能，改變城市環境，在減少水域污染、保持水土，涵養水源、降低噪音等諸方面發揮顯著作用，使項目區域生態環境實現良性循環，實現人與自然、經濟發展與資源環境協調、可持續發展。
十、征地農民利益保障 （一）集體經濟組織和村民意見 本成片開發方案擬于2021年4月28日至5月27日在玉山縣人民政府網站公示，且在開發涉及的各鄉（鎮、街道）及村委會公告欄張貼公示，征求范圍涉及的村集體和當地村民的意見。
（二）征地補償安置標準 依據《江西省人民政府關于公布全省征地區片綜合地價的通知》（贛府字〔2020〕9號），本成片開發方案實施時，土地補償費和安置補助費按區域征地區片綜合地價標準補償，玉山縣各鄉鎮及街道征地補償標準如下：
1、冰溪街道 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地43400元/畝，林地、其他農用地17360元/畝，未利用地13020元/畝。
2、文成街道、臨湖鎮、樟村鎮、六都鄉 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地41100元/畝，林地、其他農用地16440元/畝，未利用地12330元/畝。
3、下鎮鎮、紫湖鎮、橫街鎮、四股橋鄉 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地40100元/畝，林地、其他農用地16040元/畝，未利用地12030元/畝。
4、必姆鎮、雙明鎮、巖瑞鎮、楓林鎮、懷玉鄉 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地38800元/畝，林地、其他農用地15520元/畝，未利用地11640元/畝。
5、仙巖鎮、南山鄉、下塘鄉、三清鄉 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地37100元/畝，林地、其他農用地14840元/畝，未利用地11130元/畝。
擬征收土地范圍涉及的青苗、地上物及其他建、構筑物由玉山縣人民政府按實際落實補償并組織實施拆遷。
