前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇對國土空間規劃的建議范文，相信會為您的寫作帶來幫助，發現更多的寫作思路和靈感。

對國土空間規劃的建議范文第1篇

一、土地規劃現狀

目前，我區土地規劃體系主要包括土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三大類，其中土地利用總體規劃體系又分為自治區、盟市、縣、鄉四級。自治區共編制三輪土地利用總體規劃，其在引導全區保護和合理利用土地資源、加強土地宏觀調控、嚴格保護耕地等方面起到了重要作用；土地利用詳細規劃編制工作在內蒙古地區尚屬薄弱環節，至今未編制完成相關類似規劃；全區土地利用專項規劃主要包括土地整治規劃、未利用地開發利用保護規劃、耕地保護規劃等。各類規劃間形成了土地規劃體系，總體規劃與專項規劃分工明確、層次分明，各類規劃之間基本銜接。土地規劃情況見表1。

二、土地規劃與相關規劃的矛盾

（一）土地規劃體系協調性分析

就土地利用總體規劃本身而言，省級與盟市級層面規劃基本銜接，規劃內容一致性較高；盟市級與旗縣（市區）級規劃之間協調性較弱，二者在規劃編制時銜接性較好；旗縣（市區）級與鄉鎮（蘇木）級規劃基本上同步編制，規劃內容一致性較高。土地利用總體規劃與土地各專項規劃之間協調性較好，各類專項規劃均在土地利用總體規劃的框架下，以總規為前提條件和依據，開展編制工作。規劃編制的數據基礎、分類標準、統計口徑等基本一致，只是在規劃編制基期、規劃期限及側重點方面有所不同。

（二）土地規劃與其他規劃之間矛盾問題分析

主要表現為：一是法律依據不統一，缺乏主導性規劃加以協調；二是規劃編制基礎缺乏協調和統一，各部門有著各自的國家標準和行業規范，出現用地分類標準不統一、規劃編制所依據的基礎資料不一致、規劃編制的基礎統計口徑不一致、空間管制分區的規定不銜接等問題；三是規劃編制的技術方法和路線不一致，規劃的目標和結果也存在較大差異；四是相關規劃之間管理體制不順，規劃協調不暢，不同規劃在不同部門主管下自成體系，每一體系又有諸多不同層級、不同深度的具體規劃類型。

三、空間規劃體系重構建議

綜合考慮各項規劃特征，統一的空間規劃理想模式應為――主體功能區規劃定“政策”，城鎮體系規劃“定需求”，土地利用總體規劃“定供給”，生態功能區規劃“供底圖”。在相關目標的引導下，需綜合平衡國土空間需求和供給，并通過相關政策引導將有限資源配置到“底圖”上。

（一）空間規劃體系

對現有規劃類型進行改造和功能定位，形成以保護、管控規劃為基礎，綜合規劃為引領的空間規劃體系。主體功能區規劃不再作為規劃而是以主體功能區劃形式同生態功能區劃、自然區劃、農業區劃等一同作為規劃編制的理論依據；分解整合土地利用總體規劃職能，作為空間規劃體系基礎與骨干的土地利用總體規劃和作為國土部門主要職責范圍的耕地和基本農田保護專項規劃；城鎮體系規劃仍定位為城鄉建設規劃體系的最高層次規劃類型，但同時也是空間總體規劃的專項規劃；城鎮體系規劃、基礎設施規劃、農地保護利用規劃、林地保護利用規劃、礦產資源規劃、水資源規劃、生態環境保護規劃等均作為綜合性專項規劃進行編制實施。各專項規劃、次區域規劃可根據需要進一步編制行業性專項規劃、詳細規劃、年度計劃等。由此形成空間規劃橫向體系，統籌協調生產、生活、生態等用地需求和農業、國土、水利、財政等部門關于土地利用的各種政策。

（二）空間規劃層次

合理的空間規劃體系，不僅需要考慮橫向規劃層面，即整合現有各類規劃，形成有機統一橫向空間規劃體系，從而達到對國土資源的統籌安排。還需考慮科學構建規劃層次，即縱向規劃體系，從省、市、縣、鄉不同層級政府的行政、立法、司法權力的差異及不同層級行政區域空間尺度的差異出發，采取不同路徑形成各有側重的空間規劃成果：省級空間規劃屬宏觀層面，應突出戰略性、政策性和指導性，統籌落實區域發展總體戰略和主體功能區戰略；市、縣級空間規劃屬中觀層面，應推進以土地利用總體規劃為基礎的“多規合一”，強化管控性和綜合性；鄉鎮空間規劃屬微觀層面，應重點強化地區內土地利用詳細規劃的編制與實施，有機整合各類橫向空間規劃，著重體現可操作性。

（三）空間規劃指標體系

考慮構建合理的指標體系，在分析梳理各類空間規劃的規劃目標、核心內容及調控對象等基礎上，研究形成統一的空間規劃指標體系。設定約束性指標與預期性指標，約束性指標主要涉及耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模、主要污染物排放總量，等等；預期性指標涉及單位GDP能源、水資源、建設用地消耗、城鎮化水平、生態用地面積，等等。在構建完整指標體系的基礎上，科學設定各指標的規劃目標值。

（四）合理確定省級空間規劃期限

統籌考慮目前各類規劃的特點及相關法律法規的要求，探索確定統一協調的規劃中期年限與目標年限。目前，國民經濟和社會發展規劃、生態環保規劃屬于中短期規劃類型，規劃年限通常為5年；而土地利用規劃與城鄉規劃的規劃時間相對較長，一般在10年以上。省級空間規劃屬于長期規劃類型，其著眼于未來10到15年的長遠可持續發展，規劃期限應設為15-20年?？紤]空間規劃的合理性與現實性，可適時開展空間規劃評估調整工作。綜合考慮上述情況，建議將空間規劃期限設定為15-20年，每5年開展一次評估調整工作。

（五）空間規劃開發、利用、保護格局

按照“一套規劃、一張藍圖”的總體要求，形成統一的空間開發與保護格局?？茖W劃分城鎮建設、農業生產和生態保護三大功能空間，劃定生態控制線與建設用地增長邊界控制線，并實現二者之間的無縫對接。在兩類控制線內部，進一步劃定詳細的用地控制線，生態控制線范圍內按照管理主體及用地類別進一步劃定基本農田控制線、林地控制線、水域控制線及風景名勝控制線等各類用地控制線，形成生態保護體系。建設用地增長控制線內進一步劃定城鎮建設用地擴展邊界，同時明確產業布局與重大基A設施布局。

對國土空間規劃的建議范文第2篇

1海洋空間規劃體系的基本認知

隨著人類用?；顒拥脑龆?對海洋空間的需求不斷增長,人們逐漸認識到“時間”和“空間”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度較高的歐洲,逐漸建立并開始運用了海洋空間規劃[2]。1.1海洋空間規劃。從科學術語定義看,海洋空間規劃是以動態演化著的海洋空間為基礎,以探討海域的特征和規律為依托,協調人與海洋空間之間的關系,對海洋空間的演化提出各種層次的策略,并付諸實施和進行管理的過程性活動[3]。該定義強調策略性,即要達到的目標和愿景;強調過程性,即通過規劃手段變成空間現實;強調尺度性,即從大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間,本質上都是一體的,均屬于人與海洋相互作用的不同尺度部分。從規劃管理定義看,借鑒歐洲區域/空間規劃、歐洲空間規劃制度概要、歐洲區域間計劃對“空間規劃”界定[4],可認為:海洋空間規劃是國家或地區為平衡海洋環境和經濟社會發展,對海洋空間保護和利用結構進行調整和合理布局的管理決策,是海洋經濟、社會、文化和生態等政策的地理表達;尋求從海洋空間上合理組織人類用海活動,尋求可持續發展下平衡的區域發展和健康的海洋環境。海洋空間規劃應強調海洋可持續發展的觀念,用長遠和廣闊的視野來看待海洋空間的開發和保護;強調海洋綜合管理的觀念,綜合考慮政治、經濟、文化和生態環境需求;強調海域或區域海洋的觀念,承認海域差別和區域海洋發展的不平衡,采用相應的措施、政策共同發展,[5]。海洋空間規劃的實質是對海洋空間利用、行業政策協調和政府海洋管制進行超前性的調配和安排[6]。1.2海洋空間規劃體系?！冬F代漢語詞典》中“體系”的釋義,是指若干有關事物或某些意識互相聯系而構成的一個整體。作為科學術語來講,“體系”泛指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體。海洋空間規劃體系是各類海洋空間規劃組成,共同引導、預判、協調并完成人海關系相互作用及海域演化過程,具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系[7],是立足于海洋空間,探索人海關系作用模式,在其基礎上對海洋空間的演化提出策略并付諸過程,同時形成一個完整的策略和調控體系。海洋空間規劃體系不是各海洋空間規劃的簡單加和,而是按照某種結構相互組織、整合,形成層次關系并呈現出特定的秩序,是一系列對海洋空間的作用關系總和。這種內在結構化作用關系是多種多樣的,有的可能是橫向的銜接關系,有的則是縱向的對接關系。海洋空間規劃體系內部各要素、各層次、各分系統之間協同配合,具有整體性、相關性、秩序性和持續性等特點[8]。從制度角度看,海洋空間規劃體系是由各類海洋空間規劃組成的,具有一定邏輯組織關系的管理制度集合,是海洋空間發展與資源環境管制的基礎性機制集合,其本質上也是一種制度[3]。

2海洋空間規劃體系構建的時代背景

一種規劃體系的框架模式可能是歷史總結和歸納的文明產物,也存在對未來發展狀態和時空發展要求的理性假設。構建海洋空間規劃體系,需要認知和探索海洋空間規劃體系存在的時展要求,主要表現在4個方面。2.1落實海洋生態文明建設的要求。中央生態文明體制改革總體方案提出,空間規劃體系是我國8大生態文明制度之一,是我國規劃改革的主要任務。海洋生態文明建設實施方案(2015—2020年)首要任務是“強化規劃引導和約束作用,嚴格實施海洋功能區劃,合理安排生產、生活、生態用?？臻g”。海洋空間規劃體系的構建是落實和推進“五位一體”生態文明建設及海洋生態文明建設的直接要求和實施載體,統籌各類海洋空間性規劃,全方位、全海域、全過程協調海陸資源開發、產業布局和生態環境保護,是深化海洋資源科學配置與管理、嚴格海洋環境監管與污染防治的根本要求,是我國海洋生態文明建設的重要內容。2.2實現海洋空間科學開發保護的基礎。海洋空間規劃是各類用海活動審批與監督管理的基本依據和重要工具。海洋空間規劃體系樹立“敬畏海洋、保護海洋”的生態文明理念,構建以海洋空間治理和空間結構優化為主要內容導向,實施全國統一、相互銜接、分級管理的規劃管理體制。理順我國現有多類海洋空間規劃及同一類海洋空間規劃的多級規劃,避免規劃內容沖突,分級落實各級規劃在海洋空間開發與保護中的內容要求,發揮海洋空間規劃對海洋科學開發與保護的基礎性作用,糾正現有海洋規劃側重圍填海盲目擴張和海洋經濟增長的不合理需求,約束和引導海洋空間及海洋資源開發向科學適度有序利用目標發展,保障各類生產、生活、生態用?？臻g。2.3推動海洋空間利用協調發展的舉措。海洋空間規劃承認海域差別或區域海洋的不平衡,是國家海洋空間發展的基本指南和全域可持續發展的“藍圖”。海洋空間規劃體系樹立“集聚開發、空間均衡”的發展理念,通過大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間的層層海洋空間規劃協調引導和約束,糾正過去和當前忽視海洋資源環境影響的做法,將海洋環境容量和海洋資源承載能力作為決策的依據和規劃編制的前提條件,以不同海域或區域海洋資源環境承載能力、社會經濟發展潛力作為海洋空間發展的“指揮棒”,用長遠和廣闊的視野來誘導和倒逼各地海洋經濟發展優化和轉型,實現人海和諧,促進形成全國海洋資源開發和海洋生態安全新格局。2.4提升海洋空間治理能力的途徑。海洋空間規劃是海洋空間治理與決策的重要手段。海洋空間規劃體系樹立“簡政增效”的執政理念,實施海洋空間規劃事權的邊界劃分與再分配,構建明確的海洋空間規劃邏輯體系,包括各海洋空間規劃的地位和作用,避免規劃內容重疊、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明確各級海洋空間管理事權,理順海洋空間規劃的編制、實施和監管體制,實行海洋空間規劃“一張圖”審批、統一審批依據,簡化行政審批、完善工作程序和方法,從而提升國家海洋空間治理能力和效率。

3海洋空間規劃體系構建的著力點

統一的空間規劃體系具有基礎性、戰略性、綜合性、前瞻性和指導性。海洋空間規劃體系應包括3個基本要素,即長期或中期的海洋空間戰略、不同空間尺度下整合各行業政策的協調方法、處理海洋空間利用問題的海洋治理過程。其構建應滿足海洋空間治理的需求導向,體現國家海洋生態文明意志和國家海洋空間治理現代化。3.1體現海洋生態文明意志。海洋空間規劃體系總體上要對國家海洋總體格局、重要的海洋資源及空間發展問題進行調控。根據國家生態文明建設“健全以國家發展戰略和規劃為導向的宏觀調控體系,健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制,推動形成人與自然和諧發展現代化建設格局”的要求,海洋空間規劃體系應體現“海洋資源節約利用、海洋水產品保障、海洋生態環境保護”的海洋生態文明意識導向,推進海洋主體功能區建設,突出強調“海洋空間用途管制”和“海洋生態紅線管控”的治理手段,推進實施圍填?？偭亢妥匀话毒€保有率的用?？偭靠刂浦贫?實施定性(性質)、定用(用途)、定量(規模)、定位(位置)、定序(時序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然條件的適宜性、海洋經濟發展的可行性、海洋社會制度的可容性、海洋生態系統的平衡性和海洋空間布局合理性的5重約束條件的目標效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占?！钡谋Ｗo意識,合理安排各類生產、生活、生態用?？臻g,明確海洋開發和保護“兩個邊界”,實施海洋空間規劃全覆蓋,實現“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態文明建設目標。3.2體現海洋空間治理現代化。海洋空間治理現代化包括海洋空間治理組織系統的現代化和海洋空間治理方法方式的現代化,是法治海洋的重要組成部分。海洋空間規劃體系構成應與海洋空間治理組織系統形成對應關系,依據現有海洋治理層級和國家空間規劃層級要求,實行三級行使權責的體制,體現“于事簡便、于法周延”的原則,打破規劃編制和管理的不確定性和復雜性,形成海洋空間規劃控制序列。國家以海洋主體功能區規劃為主,制定重大發展戰略和空間約束指標,以戰略決策為主;省級以海洋功能區劃為主,較為明確、細致地分配和設定管轄范圍內的生產、生活、生態用海空間以及海洋開發和保護邊界,上落實國家戰略約束指標,下安排市縣微觀管控需求,承擔承上啟下和省級宏觀管理需求;市縣為執行落實者,突出“多規合一”,以“細致化”和“可操作”為原則編制綜合海洋空間規劃,強調規劃的綜合性和實施性,注重海洋公共資源的空間和時間安排,保障上級規劃目標的落實,形成“國家、省、市縣三級規劃,國家、省二級監督,市縣一級執行”的框架組織。海洋空間治理方法方式實行“層層監管、重心下沉、有據可依、各司其職、權責清晰”的現代化行政管理機制。

4海洋空間規劃體系構建的基本路徑

對國土空間規劃的建議范文第3篇

關鍵詞：地下空間；開發管理；長沙市

隨著城市化進程的加速前進，長沙市資源和環境承受的壓力越來越大。城市交通的發展、各類建筑和管線的布設使得城市表層空間已呈飽和狀態。為了促進土地資源的進一步節約集約利用，改善城市生態環境，建立低碳、高效、便捷的城市可持續發展空間體系，地下空間開發利用成為城市發展的必然。

根據國內外城市發展經驗，當人均GDP達到3000美元、人均收入達到500美元時，就初步具備了開發地下空間的條件。目前，長沙市區人均GDP達到4400美元，居民人均收入超過2000美元，已經具備開發利用地下空間的經濟實力。

1 現狀分析

我國各大城市發展水平不一，地下空間開發利用存在較大差異。城市發展越成熟，地下空間開發利用系統越完善。長沙市地下空間開發利用目前尚處于發展階段，雖然需求大，但相關法律法規和規劃缺位，地下空間多頭管理，開發利用水平較低。

1.1 相關法律法規缺位

《中華人民共和國土地管理法》中沒有對地下空間權進行規定。《物權法》第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權?！贝_立了建設用地使用權分層設立制度。

目前，國內地下空間開發利用的專門法律法規少，且起步較晚，內容體系不夠完善。2001年，國家對《城市地下空間開發利用管理規定》（建標[1997]58號）進行了修訂，主要對主管部門、地下空間規劃、工程建設作出規定。上海、杭州分別于2006年和2009年，針對地下空間的用地管理和土地登記了規定；深圳、廣州、東莞于2009年，起草了地下空間開發利用管理辦法，針對地下空間的規劃管理、用地管理、工程建設管理、確權登記和租售管理、使用管理等做了較為完善的規定。

長沙市目前沒有相關法規政策對地下空間開發利用進行指導。

1.2 缺乏相關規劃指導

《中國城市地下空間規劃編制導則》尚在征求意見階段，暫未；發展相對成熟的大城市陸續制定了地下空間規劃編制導則，并編制了相關規劃。上海市2008年制定了《上海市地下空間規劃編制導則》，并完成了《上海市地下空間近期建設規劃（2007-2012年）》等總體規劃，針對重點地區編制了控制性詳細規劃。天津市2008年了《天津市地下空間規劃管理條例》。

2007年，長沙市人民政府辦公廳《關于成立長沙市城市地下空間開發總體規劃編制工作領導小組的通知》（長政辦函2007[9]號），啟動地下空間開發總體規劃編制工作。但是，目前尚無相關規劃出臺對地下空間開發利用進行指導。

1.3 地下空間開發多頭管理

地下空間開發利用沒有明確的主管部門，國土規劃、城市規劃、建設、電信、電力、公用、人防、公安、消防、抗震、綠化、環保、水電、文物保護等各行政主管部門各司其職，分別行使管理職權。長沙市同樣沒有明確規定地下空間的主管部門，造成日益增多的地下管線、建筑物沒有統一登記，缺乏完整的信息數據，對以后地下空間的統一開發利用造成不利影響。

1.4 開發利用不成熟

目前長沙市地下空間開發主要是以下幾種形式：1、各類市政管線的埋設；2、地下過街通道；3、對現有建筑物地下空間進行開發，主要是地下停車場；4、地下商業區；5；地下軌道交通，長沙市地下軌道交通正處于建設初期，預計全面完成地鐵線路的建設需要到2020年。長沙市地下空間開發分布零散，規模小，發展不夠成熟，對地下空間的開發利用尚未規模化。

2 內涵分析

要對地下空間進行開發利用，首先必須對地下空間及其建設用地使用權做出鑒定。綜合考慮相關法律法規，及地下空間開發走在前列的幾個大城市出臺的管理辦法，筆者提出如下定義。

2.1 地下空間

地下空間是指由同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下工程（以下簡稱結建地下空間），以及獨立開發建設的地下工程（以下簡稱單建地下空間）。主要包括地下停車位、公共停車場、商業服務設施、倉儲設施、民防設施、地下交通場站等等。

2.2 地下空間建設用地使用權

目前地下空間開發主要集中在城市，城市地下空間所有權歸國家所有。地下空間建設用地使用權是相對地表建設用地使用權而言，筆者認為應定義應為：是指經依法批準建設，凈高度大于2.2米（含，地下停車庫凈高度可適當放寬）的地下建筑物所占封閉空間及其水平投影占地范圍的建設用地使用權。地下資源、埋藏物不屬于地下空間建設用地使用權范圍，起止深度以規劃行政主管部門審批文件為準。

3 管理對策

在明確了地下空間及其建設用地使用權內涵的基礎上，結合上述長沙市地下空間開發的現狀，對大城市的地下空間開發管理進行了大量研究。筆者認為應從開發原則、開發利用主管部門、用地管理及規劃許可等方面來規范長沙市地下空間開發的管理，為以后開發形成完善成熟的地下空間系統打好基礎。

3.1 開發原則

長沙市地下空間開發利用管理應貫徹統一規劃、綜合開發、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經濟效益、環境效益和戰備效益相結合，優先發展城市基礎設施和公共服務設施，鼓勵豎向分層立體綜合開發和橫向相關空間連通開發。

3.2 主管部門

長沙市國土資源主管部門負責地下空間用地管理，規劃主管部門負責建設用地規劃管理，建設主管部門負責地下空間建設工程施工的監督管理。其他相關職能部門應按照職能分工，在各自職責范圍內協助做好地下空間開發利用管理的相應工作。

3.3 用地管理

用地管理是地下空間開發利用的前提和重點。只有在明確了權屬和開發權限的情況下，才能進一步做好地下空間的規劃和利用。

（1）使用權的取得

開發利用地下空間應當取得地下建設用地使用權。根據《物權法》規定，新設立的地下建設用地使用權應當以不損害已設立的用益物權為前提。地下空間開發利用過程中，對已經依法設立的用益物權造成實際損害的，應當依法作出賠償。地下空間的出入口、通風口、排水口等的設置須取得所需利用地表的土地使用權，或取得地表土地使用權人的書面同意意見。

作為一個開發整體，結建地下空間建設用地使用權可隨同地表建設用地使用權一并取得。單建地下空間建設用地使用權經長沙市人民政府批準可采用以下方式取得：①符合《劃撥用地目錄》的，可依法采用劃撥方式取得地下建設用地使用權；②屬于經營性用途的，必須通過招標、拍賣、掛牌方式取得地下建設用地使用權；③地下交通建設項目及附著地下交通建設項目開發的經營性地下空間項目，其地下建設用地使用權可以協議方式一并出讓給地下交通建設項目的使用權人。

（2）出讓金和使用年限

地下空間用于商業、旅游、娛樂、倉儲等經營性用途的，參照地表建設用地使用權，應依法辦理有償使用手續。目前長沙市尚處于鼓勵開發利用地下空間的階段，地下一層土地出讓金按地面基準地價相對應用途樓面地價的50%收取；鑒于開發利用價值逐層遞減的規律，地下二層土地出讓金可按地下一層的標準減半收??；地下三層土地出讓金按地下二層的標準減半收取，并依此類推。由同一主體結合地面建筑開發的地下停車位，用于轉讓、銷售或長期租賃有經營性收入的，應當參照上述規定收取土地出讓金。

結建地下空間建設用地使用權使用年限應與地表建設用地使用權保持一致。單建地下空間建設用地使用權按照土地用途，依據相關法律、法規的規定，確定相應的使用年限，例如住宅用地使用權為70年，商業用地使用權為40年。

（3）歷史地下空間補辦手續

在長沙市的相關管理辦法出臺之前，經批準建成的地下空間項目，應以出讓方式取得地下空間建設用地使用權的，在提供權屬來源證明后，可以協議方式補辦有償使用手續。而以劃撥方式供地的地下空間項目，發生用途變更或轉讓的，參照地表建設用地使用權管理方式，其經營性用途部分或轉讓部分應補辦出讓手續，按相關規定收取土地出讓金。

3.4 規劃許可

地下空間建設用地規劃許可應當明確地下空間使用性質、水平投影范圍、垂直空間范圍、建設規模、公建配套要求、出入口、通風口和排水口的設置要求等內容。尤其是對于結建地下空間的用地權屬范圍，應當做出較為明確的規定。一般情況下，結建地下空間地下建（構）筑物外墻不得超出地表建設用地權屬界線，且建（構）筑物邊線退讓用地界線和規劃控制線等距離應符合法律、法規、規章和技術標準的要求。如確需超出地表建設用地界線的，超出部分應申請辦理用地手續；結建地下空間的垂直用地范圍最深處一般不得超過-20米。

對于地下空間的規劃許可審批應分情況處理：結建地下空間應隨地面建筑一并向規劃主管部門申請，并與地面建筑一并辦理規劃審批和許可手續；而單建地下空間應單獨向規劃主管部門申請辦理規劃審批和許可手續。

4 結論

總之，長沙市在逐步開發利用地下空間的過程中，同樣應當重視對地下空間開發的管理，避免開發先行、管理滯后的狀況出現。本文對地下空間開發管理的研究，主要是以地表建設用地管理為參考，結合地下空間的特殊性質，從用地管理和規劃許可兩個最重要的方面提出建議，以期對長沙市地下空間的長遠發展做出貢獻。

參考文獻：

[1] 丁瑾.城市地下空間的管理——基于蘇州等城市調查基礎上的研究 [J].福建建筑.2012（8）.

對國土空間規劃的建議范文第4篇

關鍵詞：風景園林；風景規劃；規劃體系；土地利用；荷蘭

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

文章編號：1671-2641（2017）01-0028-04

收稿日期：2015-09-28

修回日期：2016-07-22

Abstract： Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention， it pointed out that landscape planning was defined as： responsible， proactive tips or action process to manage， improve， protect or restore the scenery. Europe has a rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study， we analyze the origins and development， planning system and characteristics of landscape planning of Netherlands. We find out the core content of landscape planning of Netherlands is the distribution and consummating the way of using land. Besides，we take land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Netherlands， in order to find a good position of Landscape planning in planning system nowadays in China.

Key words： Landscape architecture； Landscape planning； Planning system； Land use； Netherlands

1研究背景

IFLA世界理事會于2009年10月通過的《全球風景公約》（Global Landscape Convention，以下簡稱《公約》）明確了風景的概念，也明確了風景規劃的定義。近年來，全球城市化進程減緩，改造和提升人居環境已經成為新的建設重點，美好風景的規劃和保護已引發了全人類的共鳴與關注。歐洲和中國一樣，有著豐厚的歷史文化資源和優質的自然景觀基礎，早在20世紀中葉各個國家就已經意識到要合理規劃現有景觀資源，以永續利用這種資源，而這也是提升人類生存環境質量的一種有效手段。例如荷蘭將風景規劃融入到土地利用規劃中，保證在使用土地時就有著對風景的思考；德國的風景規劃則以獨立或組合兩種不同的形式參與到國土規劃中[1-2]?？偟膩碚f，因工業化城市化進程較早，歐洲各國都有著較為豐富的風景規劃經驗。

2風景規劃概念釋義

以土地為作用對象的風景規劃，核心觀點在于對自然和社會這兩種屬性給予同等程度的關注，并加以融合，其結果在于滿足并提高人類的體驗品質。這種思路并不是針對土地資源的永續利用，也不是土地視角下的社會資源合理配置。風景規劃以提升環境品質為基本出發點，手段方法包括創造美好的視覺場景、保護并恢復具有歷史價值的場所、提供豐富活動內容的游憩場所等。

《公約》的通過標志著針對土地的風景規劃等相關行為已經得到了全球主導國家的關注與支持，這正是各國風景園林工作者走向協作式發展的必然結果。在其統一框架下，風景園林工作者能更加方便并清晰地明確自己的任務和方向。

《公約》中關于風景規劃有兩個關鍵的定義解釋，一是“風景”，被解釋為“土地、水系統和（或）海洋區域的總稱，其面貌是自然和（或）文化因素單方和（或）相互作用造成的結果”。這句話闡述了兩個關鍵定義，即風景的本質在于其自然屬性，以及風景所表達出來的形象易受到各方面因素影響，實則是描述風景的社會屬性。二是明確了風景規劃的基本內涵，《公約》指出風景規劃的四大任務包括管理L景、提升風景、保護風景、恢復風景，以這四大任務為核心共同構成了風景規劃的基本內涵[3]。

3荷蘭的風景規劃

3.1荷蘭風景規劃發展概述

荷蘭國土狹小，人口密度大，高度發達的城鎮化、工業化和交通網絡加劇了土地資源的緊缺程度。而在荷蘭入海的萊茵河、馬斯河等，集水面積比荷蘭本土大近6倍，由此可見荷蘭在進行風景規劃之初整體就面臨苛刻的條件。20世紀初在頒布了多項土地整理法案后，荷蘭政府開始著手實施大規模的區域風景規劃和鄉村土地整理，整個過程歷時大半個世紀。

1924年，荷蘭政府頒布了第一個《土地整理法》法案，荷蘭農業生產因此被提到了新的高度，并拉開了荷蘭土地整理的序幕。1938年，在原有法案的基礎上荷蘭政府又頒布了第二個《土地整理法》，目標仍然是改善農業用地的使用現狀，提出更有效的土地利用策略，增加農業產量，消除零散用地，規整劃一。這一法案在提高農業生產效率的同時，也奠定了荷蘭大尺度農業景觀面貌的基礎。

1947年，荷蘭頒布了《瓦赫倫島土地整理法》，這開啟了從簡單的土地重新分配轉向更為復雜的土地發展計劃，風景規劃的要求被逐漸重視起來。在借鑒了瓦赫倫島土地整理的經驗后，1954年荷蘭頒布了第三個《土地整理法》，這次法案的提出具有劃時代的意義，因其明確規定了風景規劃是土地利用規劃必須的組成部分，風景規劃也因此獲得制度和法律上的支持，法案還指出風景規劃必須由林業部門負責。新法案的通過為發展多重目標的風景規劃提供了可能，包括設立自然保護區、開展休閑娛樂等。

20世紀70 年代后，隨著經濟實力和科技水平的高速發展，多元化訴求開始占據風景規劃思想主導地位。1985年《土地開發法》正式取代《土地整理法》，在新法案中這些新的需求被予以考慮，休閑娛樂場地、自然保護區等用地的設定可能性有了明顯的提高，各方利益受到了同等的重視。此時社會的主流認知也開始轉向風景規劃的相關內容，例如進行大尺度生態關系修復、生態安全格局等方面的研究[4]。

由上述變遷不難發現，自1924年第一個《土地整理法》的實施，到1985年《土地開發法》的替代，風景規劃的發展與變遷受到不同時期的社會背景以及在特定時間出臺的法案的影響，這種影響意義深刻。從一開始以農業增產為發展目標，破碎的農田被整理，無意間形成了大尺度的農業景觀，到后來轉變為農業生產與其他方面的平衡發展，最終轉變為追求多元化的社會利益，風景規劃是隨著土地整治目標的轉變實現了內涵的豐富（表1）。

3.2荷蘭現行規劃體系

荷蘭作為典型的人多地少、高密度發展的歐洲國家，和我國國情背景較為相似，總體而言其城鄉規劃體系和我國比較相似，呈現出自上而下的中央集權模式。但由于荷蘭城市規劃和鄉村規劃發展起源有所不同，在現行的空間規劃體系中已經將這兩者一并考慮，這種思想與任務的轉變值得風景規劃師思考。

3.2.1自上而下是主要特征

荷蘭空間規劃體系主要分為全國、省級和市級三個層次。全國層面的規劃通常被稱為全國空間規劃，由國家議會批準實施，還包括國家空間戰略和規劃準則、政策，主要目的是進行全國核心問題決策，例如大型的農業區、保護區、工業區的定位劃分。省域結構規劃為所在區域提供規劃政策和導則。市級層面的規劃分為兩個層次，一是市域結構規劃，二是土地利用規劃，也可稱作土地分區圖則。市域結構規劃類似于我國的城市總體規劃，主要對目標進行定性規劃，并提出一定的政策和導則，土地使用規劃類似我國控制線詳細規劃，其核心內容是不同土地利用的分配和使用方案，該規劃能夠有力地約束地方政府的開發建設行為，是荷蘭空間規劃體系的核心內容（表2）。

通常情況下，站在約束力和法律效力的角度，市級層面的土地利用規劃（Municipal Land-use Plan）是整個荷蘭空間規劃體系中唯一的法定規劃，其他諸如中央政府層面的全國空間規劃、省級層面的省域結構規劃等都屬于指導性規劃，并不具備明確的法律效力。

在荷蘭空間規劃體系中，宏觀層面并不設立強制性規劃，相關規劃只作為政策指引和規劃導則。根據《空間規劃法》，地方政府在充分考慮上位規劃―省域結構規劃、全國空間規劃、空間戰略等的情況下，獨立編制并實施土地使用規劃，經由上級政府部門審批后才能生效。規劃的修正與改動也必須由地方政府先提出申請，再由上級政府批準后才能組織修編，省域結構規劃與中央層面的全國空間規劃也有著相似的逐級管制關系，這與我國的城鄉規劃體系表現出高度的一致性。

荷蘭規劃體系表現出明顯的自上而下的特點，在中央政府占據絕對領導地位的前提下，省級、市級政府在決策上仍然具有發言權，實際情況是三級政府之間經常進行對話和磋商行為從而保證規劃的科學實施與進行，“民主后的集中決策”可以說是荷蘭規劃體系的重要特點之一。

3.2.2政策保障內容

荷蘭在堅持自上而下的大前提下，通過法規、制度、政策等方面來保障規劃行為的民主性，主要包括以下4個方面：第一，君主立憲的行政制度使得中央政府和地方政府在規劃與決策中相互影響且制約，任何一項規劃的通過必須進過議會討論的形式進行；第二，中央政府的財政分配權與地方政府的規劃許可證發放權之間的相互制約；第三，《空間規劃法》明確指出規劃是一項協商活動，任何利益主體與規劃編制人員有責任創造規劃協商的條件，從而確立其法律地位；第四，荷蘭空間規劃部門內有超過300名的專業規劃師來保證各項規劃協調工作能夠高效執行，人數之多為歐洲所有國家之首。

3.2.3城鄉統籌特征

值得注意的是，由荷蘭住房、空間規劃和環境部（Ministry of Housing，Spatial Planning and the Environment）制定的空間規劃，改變了該國傳統上側重城市的傾向。新版《空間規劃法》規定了省級土地整理項目必須與地區空g規劃相吻合，同時規定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用規劃（Land Use Plan）須覆蓋全部鄉村地區，這體現出空間規劃對鄉村地域的全新關注[6]。

3.3荷蘭風景規劃在現行規劃體系中的地位和作用

荷蘭空間規劃體系的城鄉統籌一元結構特征是風景規劃發揮其實際作用的基礎，由于歷史原因，荷蘭的鄉村地區獲得了與城市地區同樣的關注程度，廣闊的農田林地等自然要素的風景價值被重視，從全國空間規劃到各地方政府的土地利用規劃都對風景價值始終保持著高度的關注，某種程度上，荷蘭各層次的空間規劃都是風景規劃的具體落實，風景規劃并非荷蘭的某一個專項規劃或某個方面的特別規劃，而是各層次、各類別規劃和政策都必須重點考慮的內容。

3.3.1全國空間規劃中的風景規劃作用

在1988年第四次全國空間規劃中，荷蘭政府除了貫徹緊湊城市的建設思想，并劃定了5個國家級限制區和4個省級自然保護區，在2004年第四次全國空間規劃中明確要求各省級空間規劃必須劃定“紅線”和“綠線”，紅線即城市建設空間的范圍線，綠線即限制建設范圍線，包括自然保護區、重要農田等，在各市級土地利用規劃中必須對所劃紅線區域和綠線區域進行符合要求的管控措施。

3.3.2土地利用規劃中的風景規劃作用

土地利用規劃中通過嚴格劃定綠色廊道與城市重要綠色斑塊，來體現對于風景規劃的考慮要求。豪滕（Houten）是荷蘭新城建設的典范，在進行土地利用規劃時詳細規劃了連續貫通的結構性綠化體系與綠道設計。豪滕新城通過連續的指狀綠帶和中心綠地構成了與鄉村空間有機聯系且開放的生態系統。同時將自行車交通與結構性的綠化體系緊密結合，形成了新城空間最為重要的功能組織軸線，既構成最主要的景觀結構，又構成主要的交通結構。這一宜人的行車環境和空間格局進一步促使豪滕成為荷蘭自行車與公共交通使用率最高的城鎮。

3.4荷蘭的風景劃特點

3.4.1以功能主義為原則的美學思維受現代主義運動的影響，荷蘭的風景規劃師們堅持認為只有理性的技術創新，才能更好地滿足公眾需求，促進社會發展。荷蘭的風景園林學科發展也因此受到極大的影響，形成了注重實用主義的特色，而放棄追求形式主義或浪漫主義的古典園林創作模式。在他們的思想中，規劃和設計必須以功能實用性為主、飽含理性認知，景觀必須反映現代的社會特征。換個角度，風景規劃最初的目的正是為了集約破碎的土地，以便提高生產效率、優化社會結構，由此形成了荷蘭特有的農業景觀。同時，他們提出景觀設計必須基于場地特征，使用地形圖作為風景規劃的依據。

3.4.2尊重歷史文脈與場地的空間邏輯

荷蘭風景規劃突出從場地中的地形地貌、植被、水系、道路、城鎮標志物等要素中，發掘場地內的潛在關系，以此建立景觀肌理的空間邏輯。同時，荷蘭風景規劃也非常注重場地的歷史文脈，將場地上的歷史特征以新的形式轉入到新的景觀，使區域景觀變得具有獨特性。在1931年的阿姆斯特丹森林規劃（The Amsterdam Woods）中，風景規劃保留了原有場地內的圩田和起伏的地形，再加以規整，進而形成了廣闊的林地、草坪、水面三者交替出現的場景，在植物配置上也注重速生樹種和慢生樹種的組合，此外還保留了大片場地內原有的野花，延續了該區域原有的景觀體驗，同時在其中布置了露天劇場、迷宮以及其他裝飾元素，賦予了該區域新的使用功能[7]。

3.4.3合理的政策與規劃編制機制

荷蘭的風景規劃是伴隨土地整治與土地管理而產生，荷蘭的規劃職能部門又分為空間規劃分部和環境分部，在二戰以前空間規劃分部承擔主要的規劃任務，即提高生產效率、優化土地結構。隨著城市人口增加、工業的發展、環境的惡化，人們對高生活品質的訴求愈發強烈，環境部門不僅承擔基本的控制生態環境任務，更趨向于多元化的職能范圍。城市空間發展與環境保護永遠是二元對立的問題，而荷蘭政府要求這兩個部門在完成規劃任務時須協同工作、商議討論達成共識，表面看似乎效率較低，但工作取得的成果卻影響深遠。此外，荷蘭風景規劃在進行中還有多項國家層面的政策工具，如空間規劃與環境政策、城市與環境法、生活質量與環境政策等。

4結語

荷蘭具備非常嚴密且合理的規劃體系，風景規劃無論以什么樣的形式出現，在這個體系中都有它可以發揮作用的空間。而我國在這方面較為欠缺，在現有的城鄉規劃體系內，風景規劃始終處于不明朗的地位，雖然每份規劃文件都會提到要改善環境、保護環境、創造宜居的生活空間，但在執行過程中更多的還是以發展經濟為主要目的進行用地配比等，這與我國現階段國情有關。由于近20年來我國處于高速建設的運轉模式，在城市化進程中必然會忽略一些有可能阻礙城市這個“機器”運行的機制。而隨著近年來城市化進程有所放緩，人們開始對過去二十年的建設發展進行反思，風景規劃作為一種有著先進思想意識的行為必然會引起大家的關注。我國如何將風景規劃作為一項重要規劃行為來實施，如何處理好風景規劃與城市規劃及土地利用規劃之間的關系，筆者認為，在現有規劃體系內找準風景規劃的位置是關鍵所在。

參考文獻：

[1] 沙洲，金云峰，張悅文. 兩規合一背景下基于土地利用的風景規劃研究[C]//中國風景園林學會. 中國風景園林學會2014年會論文集（下冊）. 北京：中國建筑工業出版社，2014：825-828.

[2] 金云峰，汪妍，劉悅來. 基于環境政策的德國景觀規劃[J]. 國際城市規劃，2014（3）：123-126.

[3]劉曉明，趙彩君. 全球風景公約[J].中國園林，2011（3）：32-36.

[4]Manten A A. Fifty years of rural landscape planning in The Netherlands[J]. Landscape Planning，1975（2）：197C217.

[5]張馳，張京祥，陳眉舞. 荷蘭城鄉規劃體系中的鄉村規劃考察[J]. 上海城市規劃，2014（4）：88-94.

對國土空間規劃的建議范文第5篇

一、改革滯后的規劃體制是一項重要而又緊迫的任務

我國的規劃體制和“五年計劃”一直在進行著調整和變化，特別是改革開放以來，圍繞建立社會主義市場經濟體制的要求和政府管理職能的轉變，規劃體制在從強計劃向更符合市場經濟要求的重規劃的功能性轉變上有了明顯的進展，“十五”計劃不論從編制程序、方法和內容上都有了較大的改進和調整。但總體上來看，規劃體制所發生的這些變化更多的是一種追趕型和適應性變化，規劃體制及其運行機制依然明顯存在多方面的問題甚至于缺陷，嚴重影響了規劃本身作用的發揮，降低了經濟社會資源的配置效率。這些問題包括規劃體系紊亂、數量過多過濫；各規劃功能定位不清晰，相互銜接不密切；規劃審批程序不明確、編制程序不規范；過時的規劃和內容過多，需要加強的規劃不足；重規劃的編制過程，輕規劃的實施評估等。在規劃工作中則具體體現為機械主義和形式主義泛濫，部門間各自為政、規劃互不銜接，規劃內容交叉重疊、甚至相互矛盾；下級規劃抄上級規劃、上級規劃無法在下級落實；墻上掛的規劃多，可操作實施的規劃少等。

“十一五”時期和“十五”時期相比較，我國社會經濟生活中將發生許多新的變化。社會主義市場經濟體系的初步框架已經建立，市場化程度進一步提高，市場在資源配置中的基礎性作用將進一步加強；城鄉差距、地區差距、社會群體之間的收入差距以及就業等問題成為影響社會經濟健康發展的重大問題，追求協調發展和降低社會摩擦的目標將更加突出；市場一體化進程加速，跨區域經濟交流和聯系將進一步突出；經濟安全問題更加引起重視，涉及國計民生的戰略性資源的開發建設更加需要進行統籌規劃；政治文明建設進程加快，政府將更加重視民主決策和依法行政；加入世界貿易組織后設定的過渡期基本結束，規范和約束政府行為的條件進一步提高等。所有這些變化都將對現行的規劃體制提出更高的變革要求，這就需要對規劃體制進行不斷改革、創新和完善，以建立與新時期社會經濟發展要求相協調的規劃體制。

二、國外的經驗為我國規劃體制改革提供了有益的參考

規劃體制是經濟社會發展規劃的編制、執行、評估等方面的程序和制度，涉及到規劃體系、規劃內容、規劃編制、規劃實施和規劃調整等方面的一系列制度性規定。規劃體制的差異取決于一個國家的意識形態、價值取向、政治經濟體制、文化傳統、社會經濟結構、發展階段、國際比較地位以及路徑依賴程度等，這使得各國的規劃體制總是具有自己的特點并存在各種差異。比如在決定規劃體制的基礎性制度方面，美國和英國模式更強調經濟的自由主義思想，在私人物品領域和可競爭性領域，政府的作用更多地表現在建立和維護供私人資本進行競爭的公共環境上。法國、德國、日本模式則主要體現出政府推行社會市場經濟戰略的特點，強調市場機制發揮基礎性作用的同時，政府通過采取較多的經濟干預政策來彌補市場力量的不足。俄羅斯模式則具有典型的體制轉型特征，政府規劃功能經歷了從高度計劃的模式到基本放棄，之后又進行恢復和重塑的過程。另一方面，經濟的市場化和全球化特點又使得這些國家的規劃體制具有許多共同的特征。我國市場化趨向的改革也決定了國外市場經濟國家在規劃體制方面的模式和特點有許多可供我們吸取和借鑒。

（一）各國具有不同的規劃體系，但規劃在社會經濟發展中都具有重要的地位

按照功能的不同，各國的規劃體系大多包括三大類，社會經濟發展規劃、空間規劃和專項規劃，但各國側重點有所不同。

德國以空間規劃為主體，聯邦國土規劃由聯邦政府負責編制，主要是制定聯邦范圍內的規劃目標、全國性的規劃標準，并根據各州發展現狀，從平衡發展的角度來調整全國性的布局。對基礎結構、環境質量、經濟結構、就業機會和定居條件等進行經濟區劃和平衡。該規劃具有長期性和指導性，由聯邦建設部牽頭，與有關各部協商后提出規劃草案。除這一綜合性規劃外，聯邦政府還負責編制全國性的專業規劃如鐵路、聯邦級的公路和高速公路、主要水路、國家公園、自然資源保護區、軍事用地的規劃等。聯邦規劃對州、市、縣的規劃起指導作用。各州和地方政府要負責編制與上級規劃相協調的地區各專項規劃和土地利用規劃。

法國是西方發達的市場經濟國家中“計劃性”最強的。第二次世界大戰結束后不久，法國政府成立了計劃總署，負責對經濟發展的全面規劃。先后制定實施了11個4年經濟發展計劃。隨著市場的發育和對市場作用的日益重視，指令性計劃逐漸退出歷史舞臺，第九個計劃開始向合同制方向發展，并成為中央政府調節國家政策和地方政策的工具。從第十個計劃起，計劃合同中量性的指標在減少，衡量結構調整及質量的指標在不斷增加。但政府仍通過計劃引導經濟發展方向，設計國家的發展戰略，縮小社會各界的收入差距。

美國政府具有自己明確的國家發展戰略，與法國、德國等相比，雖然沒有相對固定和直接的國家計劃，但聯邦政府下設的各委員會和部局都有各自部門的詳細規劃，并通常通過法案的形式發揮作用。同時，聯邦政府也根據國家戰略的需要臨時制定相關規劃，比如阿波羅登月計劃、信息高速公路計劃和田納西河谷開發計劃等。

俄羅斯從蘇聯時期的“全俄電氣化”計劃開始至今，其規劃體制大體上經歷了兩個時期，即以指令性計劃為特征的規劃管理階段和以指導性計劃為特征的規劃管理階段。蘇聯解體后，俄羅斯曾經一度放棄了國家對經濟的總體規劃，但在1990年代起又開始著手制定國家社會經濟發展的中長期計劃。2000年開始實施了《俄羅斯聯邦長期社會經濟發展基本方針》（2000~2010年），并從1993年開始制定實施了3~4年不等的中期規劃，以及1~2年不等的具體實施計劃。

日本是一個較多推行政府主導產業政策的國家。1949年以來，先后制定了13個中長期經濟計劃。1990年代以來，日本政府主要通過了以下三項經濟計劃：1992年《生活大國5年計劃——與地球社會共存》（1992~1996年）、1995年《新經濟5年計劃》和1999年《未來10年計劃——經濟社會的應有狀態及經濟新生的政策方針》。同時，日本的國土開發與整治綜合規劃也較多吸收了德國的空間規劃的經驗，對包括土地、交通、森林等自然資源和基礎設施建設方面做了較為系統的規劃。

韓國政府也比較重視經濟長期發展規劃，1960年代以來已先后實施了7個經濟社會發展五年計劃，之后開始實施“新的經濟長期設想計劃”（1996~2020年），在受到亞洲金融風暴的沖擊之后，政府開始調整政府主導型發展戰略，更多強調市場的作用。（二）規劃的地位和內容在不同的經濟社會發展階段是不斷調整和變化的

規劃綜合反映了政府管理國家的意志和政策取向，是政府為推動社會經濟發展和實現宏觀調控而做出的謀劃和安排，是政策實施的重要工具。從各國規劃體制發展演變的過程來看，規劃的內容日益豐富，規劃的主體日益明確，規劃的程序日益科學化，規劃的體系日益完善，規劃的權威性日益提高，規劃之間的功能界定和相互銜接日益加強?？傮w上看，規劃日益上升為公民意志和國家法律。但與此同時，一個明顯的特征是各國規劃的內容在不同時期是有差別的，根本原因在于經濟社會發展的階段和國家在國際經濟環境中所處的相對地位在變化。市場經濟越發達，市場力量越強大，國家在國際上的經濟優勢越領先，政府的產業政策則越弱化。與此相適應，社會經濟發展的中長期規劃就越向戰略性、指導性和定性化方向轉變，政府也就越重視對公共資源、公共產品和服務以及社會協調發展的規劃與引導。目前發達市場經濟國家對中長期的綜合性社會經濟發展規劃的編制在不斷弱化，而重點領域的專項規劃和空間規劃的地位在不斷提高。

（三）具有規范民主的規劃編制程序和完善的規劃法體系

規劃編制程序是否規范和民主直接決定著規劃的可實施性和權威性是否能夠得到保障。發達市場經濟國家大都具有相應的規劃法體系，對規劃的目標、功能、主要內容、編制程序以及規劃調整的法律程序都有明確的規定。規劃的制定都要遵從公開性和透明度，民眾大都具有廣泛的參與度，規劃都要經過權力機構的審批，一旦通過則通常以法案或法律的形式實施。各國規劃的編制過程基本相同，都要遵循科學和民主的決策機制。比如德國空間規劃方案的制定過程大致可以劃分為三個階段：

編制階段。政府有關部門組織人員編制規劃的初稿。編寫人員可以包括內部職員，也可以包括外部聘請的專家。

商討階段。政府邀請有關利益各方對規劃的初稿進行商討，討論過程往往要重復多次。政府綜合有關利益各方的意見后，規劃的最終稿，有關利益各方仍可以對最終稿發表反對意見。

審議階段。政府將規劃的最終稿、有關利益各方對最終稿的反對意見以及政府對反對意見的解決辦法一并送交議會。議會討論有關資料，最終表決通過之后，規劃就成為具有法律約束力的文件。

另外，上下級政府之間的規劃都有明確的協調機制。地區的規劃在地區議會批準之后，需要上一級政府最后批準，以保證上下兩級規劃的一致性。當地方的規劃與國家的規劃相沖突時，聯邦或中央政府有關部門可以對地方規劃進行指導。理論上講，如果地方拒絕中央政府的指導，中央政府有權直接修改地方的規劃。同時，由于地區規劃直接涉及到私人利益，有關利益各方有向上級政府和聯邦或中央政府進行申訴的權利。德國各州的規劃法，都對規劃程序有詳細規定。如不按規定程序走，公民可以對通過的規劃進行，法院會判規劃無效。這種做法雖然容易使制定規劃的時間比較長，但由于規劃在制定過程中廣泛聽取各方面的意見，所以最后制定的規劃能反映絕大多數人的意愿，使規劃的科學性、合理性、合法性得到保障。規劃出臺后，也能得到各方面的支持和便于執行。

（四）具有分工明確的規劃編制機構體系和健全有效的規劃執行評估機制

一個分工明確和職能合理的規劃編制機構及體系是保證規劃編制工作有序高效進行的重要前提。市場經濟國家在聯邦或中央政府大都設有專門的規劃部、局、署或者委員會，專門負責全國總體規劃制定的組織、協調工作。比如德國的規劃權歸三級政府所有，即聯邦、州和地方政府。聯邦政府設有區域規劃和城市發展部，主管立法，制定城市規劃方針、政策、法規，擬定全國經濟區規劃、區域規劃大綱，協調地方、部門之間的工作，掌握部分資金資助地方的城市建設。法國負責協調制定社會經濟發展計劃的機構是計劃總署。計劃總署可以得到其他研究機構的支持，比如國際信息與展望中心（法國官方的國際經濟研究機構）、計劃數理經濟前瞻研究中心、生活條件觀察與研究中心等，計劃總署給這些機構一定的預算補貼。

與此同時，各國都非常重視對規劃執行結果的評估，并有一套進行評估的法定程序和運行機制。法國政府在制定規劃后，為了使公民更清楚政府公共政策的效果，使國家資源得到更好的分配，提高政府公務員的責任心，都要對規劃實施情況進行評估。評估工作由一個政府的部際評估委員會負責，稱全國評估委員會。該委員會由總理主持，由11位專業獨立人士組成。全國評估委員會通過與計劃總署協調建立評估機構，會同相關的政府部門共同確定規劃評估方案和評估費用預算，對規劃實施情況進行跟蹤，對項目費用落實情況進行確認等，最后出具評估報告。

三、建立適應新時期我國經濟社會發展要求的規劃體制的建議

（一）要充分認識市場經濟條件下規劃的作用不是要削弱而是要加強

規劃是政府行使經濟社會管理職責的重要手段，而不是一種制度。規劃的地位在本質上與社會制度無關，而取決于經濟社會發展的階段和政府調控管理社會經濟發展的政策取向，還與經濟社會發展的特點以及國家經濟發展的國際比較地位有關。在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，社會經濟資源的配置和許多重大的社會經濟問題的解決都需要政府發揮積極作用，在市場機制尚沒有完全建立起來的條件下，市場發育不足所造成的缺陷還需要政府進行矯正。即使在市場機制比較完善的領域，也會存在市場失靈，也需要政府進行彌補。同時，隨著社會經濟的發展，公共領域在不斷擴大，對公共產品、公共服務和公共政策的需求在不斷提高。與此同時，在包括土地、水資源、能源等日益緊缺和環境污染、生態治理、發展差距、就業及社會保障等問題日益突出的情況下，政府進行統籌安排、統一協調、總體規劃的任務就越發緊迫。而在全球化和區域經濟一體化的背景下，國家之間的競爭在日益加劇，國家戰略的地位在日益突出，政府制定并實施國家戰略的手段和途徑也就越發顯得重要。同時，作為一個發展中國家，我國在國際競爭中還處于不利地位，一些在競爭性領域的產業政策對國民經濟的發展依然具有積極作用。因此，要充分認識到市場經濟條件下，規劃的地位不是削弱了，而是要加強；在我國目前所處的發展階段，規劃的地位同樣不是要削弱，而是要進一步加強。

（二）要堅持“長遠謀劃、分步實施，廣泛借鑒、兼顧實際，適度超前，協調一致”的原則

建立適應“十一五”時期經濟社會發展要求的規劃體制的改革勢在必行。規劃體制的改革應當堅持幾個基本的指導原則：

第一，長遠謀劃、分步實施。以市場化為方向，將建立符合市場經濟要求的規劃體制作為規劃體制改革的長期目標，分階段實施，建立與我國市場化進程相一致的規劃體制。

第二，廣泛借鑒、兼顧實際。既要充分借鑒發達市場經濟國家的經驗和做法，又要注意與我國經濟社會發展所處的階段和特點相適應，充分反映和體現不同時期出現的新情況、新問題和新矛盾。

第三，適度超前，協調一致。要盡快解決規劃體制不適應經濟社會發展要求的矛盾，充分發揮制度創新在促進生產力和推動社會經濟發展中的重要作用，發揮規劃在社會經濟發展中的戰略性、超前性和指導，使規劃體制與社會經濟發展水平和政治經濟體制相協調。

（三）要突出強調和體現規劃的“系統性、規范性、有用性和權威性”

第一，系統性。要加強不同規劃之間的功能分工和相互銜接，對規劃體系進行高度整合，避免各規劃之間交叉重合甚至相互矛盾，建立層次分明、邊界清晰、銜接協調的規劃體系。要調整解決經濟社會發展規劃和空間規劃之間的互相銜接。如各級城鎮體系規劃、土地利用規劃、城市總體規劃，其編制的依據應該是經同級人大批準的國民經濟和社會發展規劃。經濟社會發展規劃的內容要落實到具體的空間上。要調整解決重點專項規劃與行業規劃，以及行業規劃相互之間的銜接問題。同時還要協調好中央政府與地方政府規劃之間的協調問題。

第二，規范性。目前我國規劃體制中的制度性規定，有些是法律法規規定的，更多的則是不成文的慣例和約定俗成的做法。規劃工作的不規范導致了規劃程序上和規劃內容上的隨意性。因此，規劃工作必須走向法制化、民主化和科學化，要建立符合我國社會主義民主法制建設和政府依法行政的規劃體制。為此，從長遠來看，應該制定《規劃編制法》。

第三，有用性。要切實取消目前大量存在的過時過多過濫的一類規劃，特別是許多已經不符合經濟體制改革要求的和不再是政府產業政策調整重點與領域的行業規劃。要針對目前各級地方政府編制的與國家中長期經濟社會發展綱要相銜接的地方規劃中所存在的雷同和缺乏地方針對性的問題，調整或者不再要求地方政府特別是省級以下地方政府編制中長期規劃。要針對目前規劃內容原則性過強、操作性較差的問題，要通過改進規劃編制方法來進一步提高規劃的操作性、可行性和針對性。

第四，權威性。要針對目前存在的下級規劃和上級規劃不銜接，上級規劃難以在下級規劃落實的問題，切實加強對規劃編制和執行情況的監管力度，依法動用司法程序來保障規劃的執行和實施，提高規劃實施的強制力和約束力。

（四）要重點圍繞“四個轉變”進行規劃體制改革的設計和實施

第一，規劃的領域由較多地覆蓋社會經濟各領域向主要以公共產品與服務和非競爭性領域為主轉變。我國的市場化改革使市場機制發揮作用的領域正在不斷擴大，許多行業和領域已經基本上實現了經濟的市場化運行。因此，沿用傳統體制下的許多競爭性領域的規劃應該退出，規劃的內容要進一步向公共政策領域轉變。

第二，規劃的體系由以經濟社會綜合性規劃為主體向經濟社會綜合性規劃和空間規劃相結合并逐步加強空間規劃轉變?？臻g規劃應當包括全國的綜合性國土空間開發規劃、跨省級行政區劃的區域空間開發規劃以及各地區的土地利用規劃和城市建設規劃等。空間規劃應當集中體現重大資源的開發利用、基礎設施建設、經濟效率和社會公平、環境保護和文化發展等方面的政策取向，要符合經濟、社會、環境和文化協調發展的政策目標。