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國土空間規劃編制技術范文第1篇

一、總體目標

（一）指導思想。踐行綠水青山就是金山銀山理念，落實最嚴格的耕地保護制度，緊密結合鄉村實際，聚焦高質量發展和高效能治理，堅持以人民為中心，以片區（經濟區）為單元編制鄉村級規劃，引領國土空間布局、生產力布局、基礎設施和公共服務設施布局，著力提升鄉村級（以下簡稱“鄉村”）規劃建設的科學性、實用性和前瞻性，強化規劃實施管理，建設望得見山、看得見水、記得住鄉愁的美麗鄉村，促進鄉村振興和縣域經濟高質量發展。

（二）主要目標。指導全縣鄉鎮形成一批鄉村規劃編制示范樣本，以先行試點編制的示范村鎮為基礎，根據省市目標要求及縣域發展，應編盡編鄉村規劃，實現鄉鎮國土空間總體規劃全覆蓋。建立健全規劃建設管理機制，完善鄉村規劃法規政策體系。

二、重點任務

（三）加強試點示范

結合我縣實際，以片區（經濟區）為單元編制鄉村規劃。2021年5月底前選擇鎮開展鄉鎮國土空間規劃編制試點，選擇7個產業發展試點村，6個鄉鎮振興示范村。2021年6月底前完成試點鄉鎮、村規劃編制需求摸排。2021年前完成13個試點村和1個試點鄉鎮的鄉村規劃編制初稿，力爭12月底前完成審批；2022年，全面啟動鄉鎮國土空間規劃編制和村規劃編制工作；至2025年，根據省市目標要求及縣域發展，逐步推進編制余下村的村莊規劃和鄉鎮的國土空間總體規劃，力爭做到應編盡編。

（四）強化規劃管理

一是完善鄉村建設規劃管理機制，每個鄉鎮建立鄉鎮國土空間規劃委員會，按區域設置自然資源所，配備專職鄉村規劃師，2021年底前率先在已實施的鎮和13個示范村所在鎮先行各設置一名專職鄉村規劃師，所在村設置一名兼職鄉村規劃員。2023年底前，實現鄉鎮國土空間規劃委員會全覆蓋，制定鄉鎮國土空間管理機構制度。2025年底前實現每個鄉鎮或片區配備專職鄉村規劃師，制定完善的鄉村規劃師管理制度。二是健全鄉村規劃法規政策體系。2022年前按照先規劃、后許可、再建設的原則構建鄉村規劃法規政策文件初稿，完善審批、項目監督、驗收等相關政策文件，2023年前完成鄉村規劃法規政策文件的宣傳及試落實工作。2025年確定鄉村規劃法規政策體系，建立全縣國土空間規劃“一張圖”監督信息系統。

（五）把握規劃重點

鼓勵人才下鄉，因地制宜編制規劃，產業用地復合高效利用，科學避讓自然災害風險，推動鄉村居民點適度集聚。

突出耕地保護。建立完善耕地保護責任目標考核評價機制。安排專人落實新增耕地核實認定和入庫監管工作，2025年底前實現對全縣13個鄉鎮的耕地和永久基本農田“非農化”“非糧化”情況全覆蓋動態監測。

三、保障措施

（六）加大統籌推進力度。成立自然資源局鄉村規劃工作領導小組，以自然資源局黨組書記、局長為組長、分管規劃領導為副組長、各股室及下屬事業單位負責人任成員統籌力量開展工作。領導小組下設辦公室在縣規劃設計中心，由分管規劃領導兼任辦公室主任?？h自然資源局加強日常評估和監督檢查，研究規劃實施中的新情況，及時提供技術咨詢、業務培訓和技術指導等服務，做好規劃的動態完善。同時鼓勵鄉鎮探索研究村民民主監督機制，實施村民對規劃編制、審批、實施全過程監督。

（七）多渠道強化資金保障。按照財政事權和支出責任相匹配原則，建立鄉村規劃編制和實施的財政保障機制，以縣級財政為主，通過納入預算、財政獎補、整合上級有關資金等方式提供必要保障，支持鄉村規劃建設管理工作。一是規劃編制費用。目前我縣2021年鎮國土空間規劃和13個規劃編制試點村費用約405萬元，其中編制村莊規劃費約25萬元/村，鄉鎮國土空間總體規劃費80萬元/鎮（鄉），如連片建設，經費可適當降低，預計剩余鄉鎮和村還需投入資金約3000萬元。二是培訓學習費用，2025年前預計投入50萬元規劃培訓費用，每年投入約10萬元。

國土空間規劃編制技術范文第2篇

關鍵詞：城市地下空間規劃；生態導向；可持續發展；立法保障

中圖分類號：D922.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目“生態文明制度保障視角下的城市地下空間規劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學法學院副教授，法學博士，主要從事行政法學和規劃法治研究。

一、現實背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮化）的快速推進是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設施、土地資源、生態環境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經變得非常急迫和突出，很多城市中心區的地表土地利用已經到達了極限，在此情況下，城市地下空間的建設開發成為必然。“縱觀當今世界，很多發達國家和發展中國家已把對地下空間開發利用作為解決城市資源與環境危機的重要措施、實施城市土地資源集約化使用與城市可持續發展的重要途徑。”[1]我國某些大城市的地下空間開發利用程度已經非常高，其在城市發展中的重要性已經為人們所廣泛認知。與此同時，某些大城市的地下空間已經成為稀缺資源。[2]

如何才能最優化利用有限的地下空間資源？進行科學、合理的規劃無疑是最好的選擇。因為規劃通過考量現實，在對未來目標進行合理設定的基礎上盡可能選擇科學的手段保證相關目標的實現，它充分體現了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態下可能帶來的資源浪費?！皬膶嵶C的視角考察，在二戰后，世界各國莫不重視規劃的引導、協商功能，有力地促進了社會的發展和進步。……這在解決有關城市的住宅開發、建筑規劃、環境整治等問題方面，表現得尤為明顯?！盵3]伴隨著城市地下空間的大規模開發，城市地下空間規劃也成為現代城市規劃的基本內容之一?；诔鞘械叵驴臻g規劃的重要性，其已成為法律調整的重要對象。在全國范圍內，《城鄉規劃法》和《城市地下空間開發利用管理規定》都規定了城市地下空間規劃的內容，但總體來看，上述法律對其規定得比較簡略。為了適應發展的需要，有些地方針對城市地下空間規劃開發制定了專門的地方性法規，如天津市在2008年了《天津市地下空間規劃管理條例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規劃建設條例》等。

生態問題是城市地下空間規劃建設時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發利用而言，這個問題更應予以充分的重視，因為一般來講地下的生態環境系統是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個環境實體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設施，地下設施更應該強調：地下環境很難恢復到修建地下設施之前的狀態。”[4]因而通過科學的地下空間規劃盡可能地避免或減小對地下生態系統的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規劃的立法中，也都對相關生態問題進行了規范，但是總體來看，有關規范內容還存在一定的不足，有進一步改進的必要。本文擬結合我國實踐對有關的法制問題進行探討。

二、生態城市建設與城市地下空間規劃中的生態訴求

城市化是各個國家走向現代文明的必經之路，這已經被歷史和各國的實踐所證實，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀中期的工業發達國家體現得非常明顯，有人對此做了總結，認為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環境惡化，污染嚴重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降。”[5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀60年代，生態城市理論和生態城市建設逐漸進入了人們的視野，在推進城市化的進程中，我國一直非常重視生態城市建設的實踐，并把其視為生態文明建設的重要內容。根據前文所述，城市地下空間開發利用已經和地表城市開發一樣成為城市建設的基本組成，顯然其也要符合生態城市建設的理念要求，并且基于地下的特點，還應該在生態保障問題上采取更高的標準，那么城市地下空間規劃中應該體現怎樣的生態訴求呢？筆者認為，城市地下空間規劃在設定未來的地下開發建設目標和藍圖時，生態導向應該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應該彰顯“適度、和諧和可持續”的生態理念。

首先，規劃內容要充分考慮城市地下空間的生態承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態承載力是指某區域空間在特定時期，在不損害區域空間生態系統的功能完整及其生產力的情況下，即在其生態容量內，該區域空間復合生態系統對人類社會經濟活動的可持續的最大支持能力。生態承載力主要包括三個層面，即環境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區域空間內生態環境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經濟發展能力?！斑m度”的生態理念要求城市地下空間規劃在設定未來的開發規模、范圍和強度時應該不超越地下空間的生態承載力，即要適度保持地下環境的自我修復能力，避免地下空氣、水等環境污染的出現；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態危機；要防止為了人類經濟社會發展的需要而過度開發地下空間，比如不能為了商業化需求而進行過大強度的地下開發等。由于受到光照、通風等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環境修復和資源再生能力是比較弱的，因此開發時更應慎重。同時還應該看到，有些地下生態系統的破壞甚至會對地上環境帶來災難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環等帶來諸多不利的后果。

其次，規劃內容要符合城市地下空間開發的客觀規律要求，注重人類發展和地下生態系統的協調，滿足“和諧”的要求。基于人類本性和活動的需要，在建設開發過程中往往會追求設施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發的客觀規律和生態需求相協調，不能因為一時或個別的需求而影響未來地下空間開發的潛能，比如采光、通風的設計既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或對環境造成過大的壓力。“人類與其生存環境之間的交互性適應即為我們現在所追求的‘和諧’?！盵7]城市地下生態環境系統的良好運行是人類在地下空間設施中活動的基礎，否則，無論城市地下設施建設的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實現這種“和諧”要求，在進行城市地下空間開發時既要注重對人類活動所需設施的開發，又要注重對地下生態環境保護設施的開發，在二者相對平衡的基礎上來促進人和地下生態系統的和諧相處。同時，地下設施的規劃建設要和相鄰、相近設施相互協調、和諧共存，通過互聯互通和共享采光、通風等方式提高資源利用率，減少對環境的破壞。

第三，規劃內容要在前述“適度”的基礎上，重視系統性和公平性，保證城市地下空間生態系統有“可持續”發展的能力?！跋到y性和公平性”要求城市地下開發要充分照顧系統整體和未來公平的需求，保證資源、環境等在不同社會利益群體以及現代人和后代人之間進行均衡的動態傳遞。在生態承載力容量范圍內的“適度”開發是滿足“可持續”要求的基礎，但“適度”開發未必一定就能保證“可持續”價值的實現，同時還必須從長遠的眼光出發，滿足地下開發系統性和公平性的要求，才可能有助于“可持續”開發的進行。因為地下開發具有隱蔽性和難以恢復性的特點，一旦開發就很難恢復原樣，現有的開發若只滿足“適度”要求而未考慮系統整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎上作進一步的開發利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預留必要的通風、采光等互聯互通通道，那么，要想在其基礎上進行深層開發或發展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進一步開發的權利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權益人利益――此為相關社會公平問題之一――和代際公平的損害?！翱沙掷m發展要求城市及人類的經濟和社會發展不能超越資源和環境的承載能力，當代人在發展與消費時應努力做到使后代人有同樣的發展機會，同一代人中一部分人的發展不應當損害另一部分人的利益?！盵8]“可持續”的生態理念更為直接地體現了對社會、對未來負責的精神，對城市地下空間的循環利用和均衡發展有直接的保障和促進作用。

三、成效與缺失：我國城市地下空間規劃立法中生態內容之考察

上文提及了幾部目前我國比較成熟的規制城市地下空間規劃開發的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實定法中有關生態內容的規定：

（一）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的成效

一是基本確立了“生態保障優先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內容自然也會相應的有所側重。城市地下空間規劃立法主要會涉及到生態價值、經濟價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實定法進行考察，上述諸多價值中，生態價值往往被放在優先考量的位置，從總體上講，“生態保障優先”已經成為現有相關立法中最基本的價值認同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態保障都有相對比較明確的規定?！冻青l規劃法》第4條第1款規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要?！备鶕摲ǖ?3條的規定，城市地下空間的開發和利用要符合城市規劃，履行規劃審批手續，顯然上述有關生態保障的內容對于城市地下空間規劃建設起著當然的指導作用?！冻鞘械叵驴臻g開發利用管理規定》《天津市地下空間規劃管理條例》和《上海市地下空間規劃建設條例》等立法總則中也有類似的規定。上述立法都明確強調了“資源合理利用”、“環境保護”和“有序、協調開發利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續”的生態理念，表明我國城市地下空間規劃實定法已經基本確立了“生態保障”價值在相關立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進程中更為重視生態文明建設的重要體現。

二是立法中的生態規范貫穿于城市地下空間規劃建設的全過程。法律總則中有關生態保障的價值訴求對于城市地下空間規劃建設的全過程都有約束、指導作用，但是總則中的規定往往具有很強的原則性和抽象性，那么在規劃建設的具體過程中有沒有相應的生態規范？城市地下空間規劃建設分為不同的階段，從整體上來講包括規劃編制和實施階段，在這其中又可細分為規劃評估、勘察、設計和施工等，有的規劃還有可能會涉及到修改的問題，即規劃編制完成后在實施的過程中可根據情勢的變化對規劃內容進行調整、修訂?？疾飕F有的城市地下空間規劃立法，有的基本上在規劃建設全程都規定了生態保障的規范內容，如《城市地下空間開發利用管理規定》第7條在涉及規劃編制時規定：“城市地下空間的規劃編制應注意保護和改善城市的生態環境，科學預測城市發展的需要……”第16條在涉及規劃實施時規定：“地下工程設計應滿足地下空間對環境、安全和設施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設計應與地面建設相協調。”相對而言，《天津市地下空間規劃管理條例》在此方面體現的更為明顯，規定的也更為具體，涉及到的規劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規定了生態保障的內容，具體對城市地下空間規劃編制以及規劃實施中的項目選擇、項目設計方案、勘察、施工等不同階段進行了規制。

（二）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的缺失

一是現有城市地下空間規劃立法對于生態正義的維護還有待加強，相關生態理念的制度支撐有待進一步強化。隨著人們對于生態環境重要性認知的深入，生態正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一?！吧鷳B正義所關注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態權益或分攤生態責任?！盵9]具體到城市地下空間規劃建設中的生態正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現公平性的要求，要保障與地下空間資源相關的各利益主體有充分的機會參與生態權益的規劃配置；對地下空間資源環境造成損害的，規劃建設的利益主體要承擔相應的法律責任，并要對因此而受損害的相關各方進行適當的補償。從實質意義上來講，前述城市地下規劃開發中“適度、和諧和可持續”的生態訴求是與生態正義的內涵相契合的，因為滿足了上述要求，則說明規劃開發并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進行開發，而是考慮了同時代和后代利益主體的權益保障，這就是人們常說的代內公平和代際公平。

雖然我國現有的城市地下空間規劃立法基本確立了“生態保障優先”的價值理念，是對生態正義的正面回應，但總體來看，以下方面仍有待改進：首先，“適度、和諧和可持續”的理念在立法中的落實還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機整體而往往出現規定碎片化的情況，實踐中很容易導致片面理解生態正義的傾向，難以兼顧代內公平和代際公平的共同需求。其次，現實實踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規劃利益主體缺乏必要的規制手段，生態保障中公平、正義的維護還有待通過立法強化，尤其應該加強相關保障制度的建構，因為若僅僅在實定法中做原則性規定，而缺乏制度支撐，很可能在實踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強化城市地下空間規劃中與生態正義維護、生態理念轉化相關的制度建設仍是一個長期的任務。

二是現有城市地下空間規劃立法對于地下開發中生態保障系統性的關注不夠，未能有針對性地建構有關法律制度。城市地下開發中的生態保障相對于地表開發是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統性非常強的特點，主要表現為空間資源一旦被開發或環境被改變就很難回復，即使是局部空間資源開發或環境改變也很可能會對整體的生態系統造成難以挽回的影響，因此任何項目的城市地下空間規劃建設都要擯棄孤立、個體開發的觀念，如有可能，要盡量進行長遠規劃，盡可能減少目前不同規劃建設之間以及目前的規劃建設和未來進一步開發之間可能產生的沖突，比如要充分考慮分層開發的問題，當進行某一層次的開發時，要為其他層次的開發預留出生態余地。但是，從實踐來看，目前城市地下空間規劃建設在滿足生態保障系統性要求方面仍有很大的改進余地，這很大程度上是因為地下空間開發會涉及到眾多行政機關的職權，如國土資源部門、城市建設部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規劃建設條例》第5條第1款就規定“市和區、縣規劃國土資源行政管理部門承擔地下空間開發的綜合協調職責”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進行綜合協調畢竟缺乏相應的權威性，實踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應城市地下空間規劃中生態保障系統性的需求有待進一步思考和完善。

三是現有城市地下空間規劃立法對于生態保障中法律責任的規定還不夠具體和有針對性，有待進一步完善?，F有的城市地下空間規劃立法一般都有“法律責任”部分，但考察現有的規定，很少有責任是針對生態保障來進行設計的，換句話說，目前的城市地下空間規劃立法中因生態保障問題而對規劃主體進行責任追究的內容并不多見，出于對生態價值的維護，立法在這方面顯然有進一步改進的必要。

四、我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進

在上文相關研究的基礎上，筆者結合生態城市建設的實踐對我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進略作探討：

首先，要結合城市地下空間規劃建設的特點，改進規劃編制生態信息公開以及公眾參與制度，擴大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強化公眾參與的廣度與深度，以利于生態正義的實現和生態保障理念的落實。知情權是公民的基本權利之一，而政府信息公開是公民知情權實現的重要保障，也是公眾有效參與和監督權力運行的一個必要條件。行政機關在制定城鄉規劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉規劃法》中其主要體現為“規劃草案”的公開，如該法第26條第1款規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！痹摋l規定顯然對于城市地下空間規劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關城市地下空間規劃的專門立法中鮮有類似的內容和具體的實施措施，實有改進的必要。筆者認為，對于城市地下空間規劃及其涉及到的生態保障而言，僅僅公開規劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實現。因為城市地下空間規劃――尤其是其中的生態內容具有極強的專業性和技術性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業人員，對于地下知識的認知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發具有隱蔽性的特點，公眾難以有感性的認知，綜合以上兩點，僅僅公開規劃草案往往很難達到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應該公開地下空間規劃編制所依據的基礎資料（相關資料涉及到國家秘密、商業秘密等的除外），這些資料在規劃草案編制前一般由編制機關通過調查取得。我國目前的城市地下空間規劃立法，包括《城鄉規劃法》，基本上都沒有公開基礎資料的內容，筆者認為基于前述地下空間開發及其生態保障的特殊性，應該在立法中建構地下空間規劃編制中的基礎資料公開制度，而且應該由規劃編制機關主動公開，而不需要利害關系人的申請，需要公開的基礎資料主要有與城市地下開發相關的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設施資料；（6）城市環境資料等。[10]除了上述資料之外，根據《環境影響評價法》做出的環境影響報告書也應該公開，供公眾查閱、監督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規劃編制機關應該對上述資料進行公開說明，以避免公眾因有關地下專業知識的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規劃并非是純技術性的結果，同時也是社會建構的產物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監督規劃權力的運行，也有助于規劃利益的平衡，使規劃內容更具社會性和科學性。基于地下開發中生態系統一旦受到破壞很難回復的特性，更應該集思廣益，充分發揮公眾參與的作用，因而強化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規劃制定前的環境影響評價更應該如此。根據我國《環境影響評價法》第11條的規定，只有對“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，才“應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見?！惫P者認為，由于地下生態系統比較脆弱，出于保護的需要，應該將所有城市地下空間規劃都認定為“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，以便在公眾參與下更好地監督和檢驗針對該地下空間規劃所作出的環境影響報告書。

其次，借鑒德國的“規劃確定程序”，建構某一機關集中行使城市地下空間規劃權制度，以有助于生態系統性的維護和統籌協調的進行。德國的“規劃確定程序”是指當規劃涉及到多個行政機關職權時，可由一個行政機關編制規劃草案，對于涉及到其他行政機關事項的，可通過聽證或其他方式聽取有關行政機關的意見，在聽取意見后形成的規劃草案報請規劃確定機關裁決，裁決后得以確定的規劃在實施的過程中再涉及到前述其他行政機關職權而需要它們核準或同意的，可得免除。通過上述制度，實際上把多個行政機關的事權集中到了規劃確定機關手里，產生了集中事權的效果，避免政出多門。[11]筆者認為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構集中行使城市地下空間規劃權制度，即立法確定由一個行政機關編制地下空間規劃草案，涉及到其他行政機關職權的，可征求其意見，在報請規劃編制機關的上級機關批準后，規劃實施――包括實施中的許可、確認、處罰等以及規劃修訂等相關職權都集中并轉移給該審批機關，其他相關機關都不得再分散行使規劃涉及到的相關職權。這樣可以避免城市地下空間規劃建設中各行政機關各自為政所導致的矛盾、沖突，對于統籌協調和生態保障系統性顯然是有利的。若有了上述制度建構，上文所述《天津市地下空間規劃管理條例》第11條的規定――編制地下空間規劃，應當符合統籌協調開發利用和生態環境關系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規劃立法中規劃主體的責任體系，同時，可以立法建構相關的生態補償制度。針對現有立法中鮮有因生態原因而追究規劃主體責任的問題，從操作性和可行性的維度出發，可以從生態承載力的視角切入完善相關規定，比如因生態承載力評價錯誤導致城市地下空間規劃建設造成或可能造成生態系統損害的，應該責令規劃編制以及審批機關及時采取補救措施，并可對相關的責任人員予以行政處分等。當然，上述內容只是目前比較易于切入的部分之一，相關責任體系的整體完善是一個比較復雜的問題，仍需要在研究的基礎上進一步深入探討。同時，可以建構城市地下空間規劃建設中的生態補償制度。生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。[12]根據上述定義中有關利益關系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費政策、財政補貼、政策傾斜、技術支持、向地下開發受益方征收資源費和生態系統保障基金等方式對城市地下空間規劃建設區域內的利害關系人進行補償。

參考文獻：

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國土空間規劃編制技術范文第3篇

一、新的規劃理念和理論

在新的形勢下，面對參與國民經濟宏觀調控的新要求，新一輪土地利用總體規劃修編應當有新的規劃理念、規劃理論、規劃方法，才能完成歷史賦予的使命。

1、新的規劃理念：理性發展

上一輪土地利用規劃在規劃理念上過分強調對農用地，特別是耕地的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標，對保障國民經濟發展必須的建設用地強調不夠，對生態環境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規劃作為促進國民經濟健康發展，保護生態環境，協調社會關系，貫徹土地可持續利用的基本手續。

我市新一輪土地利用總體規劃建議充分運用“理性發展”理念，按照“五個統籌”的要求，在確定規劃指導思想、原則、規劃目標、建設用地指標分配時，妥善處理好“經濟、社會發展與資源保護”、“人與自然和諧發展”等方面的關系，在規劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態觀念。在確定規劃的目標時，緊緊圍繞人口、資源、環境和經濟發展協調發展這一中心議題，由經濟發展的單目標模式向經濟、社會與資源環境協調發展的多目標模式轉變，保證土地資源永續利用，真正實現經濟發展目標、社會進步目標和生態環境改善目標的高度協調統一。

2、新的規劃理論：空間規劃、可持續發展

我國現行有關土地利用規劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規劃理論，另一部分是借鑒市場經濟國家和地區的土地利用規劃理論，主要有：地域分異理論、區位理論、資源優化配置理論、生態經濟理論、系統科學理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會主義市場經濟體制要求的土地利用規劃理論體系，沒有從宏觀（哲學層次、科學層次）到微觀（技術層次）的系統理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規劃編制研究和學科建設嚴重落后于規劃實踐，已明顯制約了規劃工作的發展。

為適應新形勢和新的規劃指導思想的需要，新一輪土地利用總體規劃修編大膽運用國內外的和相鄰學科（如城市規劃、地理學、經濟學、社會學、環境科學、系統科學等）的相關理論。在我市土地利用總體規劃修編中，我們準備運用的理論有兩個：空間規劃和可持續發展理論。

（1）空間規劃理論

土地利用規劃，是綜合協調資源供需矛盾，統籌土地利用結構、布局和區域協調發展中長期空間規劃。空間規劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規劃采用的基本模式為“用地指標調控與規劃分區相結合”，其著重強調是規劃對用地數量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規劃的分區方案中，對分區內部土地利用的要求過于籠統，不能承擔起有效的控制分區內部用地的功能。

因此，新一輪土地利用總體規劃修編借鑒西方空間規劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發軸系統”理論等，根據國家和區域經濟社會發展戰略，按照資源稟賦和區位比較優勢，完善土地利用總體規劃等空間規劃和各專項規劃，并制定相應的土地利用和供應政策，進而充分發揮市場配置資源的基礎性作用，有效地整合資源，優化空間布局，促進區域經濟的分工協作和協調發展。規劃修編由上輪主要分配建設用地指標、建設用地規模向控制環境容量、開發時序、控制建設標準轉變。本輪的土地利用規劃應該是在協調和平衡經濟發展、公眾利益、環境以及規劃部門等各方利益的前提下的空間規劃，應當著重注意農用地，特別是基本農田，各類建設用地，生態環境保護用地的空間安排和布局，確定其開發利用時序，并通過較大比例尺的地圖（如市區用1∶1萬）確定城市合理發展邊界，引導地方政府提高城區建筑密度，實現現有城區土地利用效率的最大化，保護自然生態環境和基本農田，從而解決城市無序擴張、優質農地嚴重流失等問題。

（2）可持續發展理論

可持續發展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發展。其中最本質的問題是不損害我們所依賴的資源與環境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發利用，要限制在土地人口承載力的限度內，同時采用人工生態措施，確保土地持續利用。

目前，土地資源可持續利用與土地利用規劃有機結合研究的國際趨向表現為應用生態經濟學觀點研究土地利用規劃，使經濟生態化，生態經濟化，協調經濟發展、生態環境與土地利用之間的關系，保持良好的生態環境與土地利用之間的關系，在保持良好的生態環境條件下促進土地利用的合理化。

土地是一切社會、經濟活動的基礎和資源，同時也是生態系統的重要組成部分。任何土地利用規劃的目標無非是建設發達的經濟、健康的環境和高質量的生活，因此強調人與環境“和諧相處”、“不可再生資源永續利用”的可持續發展也就應當成為當前土地利用規劃的主題。我市在制定土地利用規劃過程中將土地可持續利用的思想和理念貫徹進去，實現土地生產力的持續增長和穩定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態合理性、經濟有效性和社會可接受性。

二、新的規劃方法

我市在土地利用總體規劃修編過程中，為便規劃更具科學性，除了要用新的規劃理念、規劃理論外，應當按照規劃修編的要求，嘗試采用一些新的規劃方法。

1、評價方法

規劃實施評價：按照

國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規劃修編前，各地必須對上輪規劃的實施效果進行評價，做出是否進行規劃修編的結論性的意見。從我市已完成的規劃實施評價的情況來看，保證重點項目建設用地，保障經濟社會的可持續發展發揮了顯著作用。但面臨新時期我市經濟社會發展戰略的新變化和新的目標任務，現行規劃已顯得不相適應：一是規劃定位已不適應經濟建設發展的方向和目標；二是規劃確定的用地指標已不能滿足城鄉建設快速發展對用地的實際需求；三是指標布局安排不盡合理，用地位置與規劃之間出現了一些矛盾；四是在規劃實施期間，鄉鎮體制改革，行政區劃變化，城鎮和村鎮用地急需調整；五是相關部門的規劃均已作了調整，對土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規劃進行協調和總量控制；六是國土資源部規定土地利用總體規劃原則上五年修編一次，而現行規劃已執行五年有余，需要在總結成功經驗、找出存在問題的基礎上，逐步加以修改完善。環境影響評價：按照我國20__年10月頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》的要求，土地利用總體規劃也要進行環境影響評價。__市在土地利用總體規劃修編中，對重要的項目規模與布局都進行了環境影響評價，如城鎮新增建設用地區，土地開發整理復墾等，使之更趨合理性。

2、系統工程方法

土地利用總體規劃是著眼于調控宏觀經濟運行和經濟社會可持續發展的高層次、綜合性的規劃。土地是經濟社會發展的基本物質載體，是國家最主要、可調控的資源，這一特點決定了土地利用規劃在更高層次、更寬領域發揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規劃編制的過程是多目標的統籌協調過程。因此，在規劃過程中采用以數學模型為主要手段的系統優化方法就成為必然。運用不同的規劃方法來解決，如線性規劃、灰色線性規劃、模糊線性規劃、非線性規劃、動態規劃、參數規劃和多目標規劃等。按這樣的思路，規劃的適用性會大大提高，規劃對地方社會經濟的發展一定會有很好的保障作用和促進作用。該方法強調在規劃編制中，要全面考慮規劃所要解決的問題、達到的目標，并由此形成各種戰略方案，通過分析比較選出最佳方案。

3、應用地理信息（3S）技術

按照國土資源部《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規劃修編試點工作的通知》（國土資發[20__]189號）、《縣（市）級土地利用規劃數據庫標準（試行）》的要求，本輪規劃修編要在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規劃數據庫，作為修訂規劃成果的主要載體，以提高規劃管理水平。這是本輪規劃修編最突出、最嚴格的技術要求，對提升整體規劃的技術水平具有重要意義。

4、公眾參與

規劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規劃提供充分的法律保障，市政府在將規劃付諸實施之前舉行公眾意見聽證會，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關利益團體的意見，并根據當地的生態效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎上對規劃進行修正并進行表決。這樣，規劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎，在實施中也得到民眾的廣泛支持和監督。在規劃實施過程中，如果需對規劃進行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會，以確保規劃始終如一地得到民眾的支持。

我市土地利用總體規劃修編辦公室在完成土地利用總體規劃初稿后，會同有關部門進行討論磋商，并做好協調工作。協調的過程，實質上！是一個談判過程。即由參與決策的各個主體通過磋商或“討價還價”，最后在共識的基礎上達成一致的過程。在這個協調的過程中，成功的關鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區利益之間的結合點，所以土地利用總體規劃修編辦公室在依法堅持全局和整體利益的原則下，統籌兼顧被協調者的利益，被協調者也既要考慮本部門對土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進行充分磋商，以形成共識。在這個過程中，任何一個部門都不應獨自斷然做出決策，以免重復過去那種部門分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對土地資源造成嚴重浪費破壞的錯誤。如果在協調過程中還有重大工程項目或用地規模問題存在意見分歧而暫時無法統一，則提交同級人民政府進行研究和決策。

國土空間規劃編制技術范文第4篇

關鍵詞：多規合一；城市；空間規劃；構建

構建“多規合一”空間規劃體系就是要將發展規劃確定的“要做的事”，同空間規劃確定的“在哪里做”，在一本規劃和一張藍圖上，得以統一和完整地體現。這一過程，實質上是按照各項規劃的功能和定位，緊密銜接、重新梳理、優化區域空間布局的過程。目前，經濟社會發展進入了新常態、新階段，深化推進規劃體制改革，加快規劃立法，建立空間規劃體系，推動規劃體系及管理方式創新，探索實施“多規合一”，確?？臻g規劃權威性、嚴肅性、連續性已成為我國規劃領域的迫切任務。

一、“多規合一”空間規劃體系簡析

（一）“多規合一”的概念

“多規合一”是指推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等規劃高度銜接統一，落實到一個共同的空間平臺上，解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、期限不一致、缺乏銜接等問題?！岸嘁幒弦弧睂嵸|上指的是使現有各類規劃的共同內容保持一致性而開展的技術協調，協調的重點是城鄉用地發展，協調的核心是形成適度的規模、統一的邊界和良好的秩序。通過規劃對接和部門協商，促使涉及空間的規劃內容基本一致，形成一張藍圖，從而釋放出因規劃矛盾而沉淀的建設用地指標。與此同時，搭建信息平臺、改進項目規劃審批方式，以促進信息公開、行政效率提高。

（二）“多規合一”空間規劃體系構建的重要性

我國的空間規劃體系呈現一種“縱向到底、橫向并列”的網絡狀。在國家、省級層面，由于空間尺度大，各類規劃的矛盾尚不明顯，到了市級層面，面對同一個具體的空間進行規劃實施，各類規劃的矛盾集中爆發，出現規劃內容打架、管控空間重疊、審批部門眾多等問題。地方政府對如何落實各類上位規劃無所適從，為協調眾多的專項規劃和部門訴求而費盡心機。地方層面的空間規劃沖突導致土地資源浪費、生態環境破壞、城市管理隨意性大等問題。管控土地使用、上報上級部門審批的城市總體規劃與土地利用總體規劃，在基礎數據、用地分類標準、城鄉建設用地規模與布局存在較大差別，而經濟社會發展規劃又缺乏空間支撐，規劃無法落地?！敖浺帯钡陌l展目標、“城規”的空間坐標與“土規”的規模指標“三標”不銜接，造成“有地沒項目、有項目沒地，有地有項目沒規劃”等現象，導致土地資源得不到有效利用。環境保護規劃等專項規劃與城市總體規劃的規劃目標存在偏差。

造成以上問題的主要原因就是空間規劃體系的構建不合理。各類空間規劃依據的國家編制辦法、法律法規互相矛盾，城市各管理部門職責交叉、審批程序繁瑣，地方與國家、省級部門事權不清，城市管理“缺位”、“越位”，造成審批效率低下、治理能力不強。為此，從國家到地方層面均希望通過“多規合一”工作，協調好各部門規劃，形成有共識的“一張藍圖”，破解空間規劃沖突，通過“多規合一”而引發的審批制度改革，提高審批效率，提升城市治理能力；通過“多規合一”的機制創新，理順管理體制，厘清國家、省級部門的事權劃分，推進簡政放權。

二、空間規劃體系的構建

（一）理清三大關系

空間規劃體系的構建首先要理清三大關系。一是政府和市場的關系，按照“發揮市場在資源配置中的決定性作用”要求，空間規劃應從包攬一切、無所不能、計劃經濟色彩濃厚的規劃轉變為在市場經濟主導下、有限責任、重點放在公共資源管制和公共物品供給等市場機制失靈領域的規劃；二是橫向各部門間的關系，合理施行政府部門的重構和職能調整，并與現代化的管理手段相結合，最終實現各部門的事權不重疊、不缺位，規劃管理綜合能力提升；三是縱向各級政府間的關系，城市層面的上位規劃應是宏觀和戰略性的，既要明確市縣必須貫徹的“剛性內容”，確保守住基本資源底線，把握宏觀發展方向，又要為城市留足發展的“空間彈性”，調動城市政府的發展積極性。

（二）找準目標定位

由于所處的發展階段不同，當前建構空間規劃體系的目標與城鎮化后期國家和地區的目標有所不同，以人為核心的城鎮化發展仍然是本階段的主要任務和動力源泉。但與以往不同的是，未來我國城鎮發展應實行“量的增長”和“質的提升”并舉，在明確生態環境底線的前提下，實現新型城鎮化，即“五位一體”的、兼顧發展和保護、兼顧近期和長遠的城鎮化。生態文明是其中的重要目標，但不是唯一目標。這個階段的空間規劃體系，既不應延續過去以建設為主導、侵害自然與人文資源的擴張型模式，也不應簡單照搬在城鎮化后期的規劃方式，過早框定城鎮發展的永久邊界，過早提出限制城鎮發展的策略。

（三）樹立多維思路

空間規劃體系構建的技術思路絕不僅僅是“保護性要素”疊加的“生態底線思維”，更需要在此基礎上以人的需求和城鎮發展為核心建立“社會公平思維”和“經濟競爭思維”，如果偏頗一方則會導致空間規劃體系無法滿足未來城鎮化發展的需要。更為重要的是，面對城鎮這個復雜、開放的巨大系統，空間規劃需要具有為城市政府樹立長遠目標并制定行動計劃的“戰略性思維”，從空間資源保護、空間要素統籌、空間結構優化、空間效率提升、空間權利公平等方面突破，建立起合理的規劃編制、實施、管理與監督機制。

三、結束語

總而言之，我國空間規劃體系的構建工作任重而道遠，地方層面的“多規合一”探索將提供豐富的實踐經驗，在空間規劃體系構建中，要理清三大關系，找準目標定位，樹立多位思路，積極探尋我國空間規劃體系的改革之路，建立有效的規劃、有限的管理、規范的秩序，從而實現城市治理的民主化、法制化。

參考文獻：

國土空間規劃編制技術范文第5篇

關鍵詞：“四規融合” 實踐創新 經驗總結

中圖分類號：F206 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）12（c）-0190-02

多年來，國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃之間存在內容重疊、標準矛盾、實施分割、溝通不暢等“打架”的現象。“三規共存，各自表述”使相關聯的政府部門及下屬機構不易適從，降低了規劃實施效能。“三規合一”的改革呼聲很高：一是學術界從完善國家規劃體系、明晰規劃邊界和內容、統一數據和規范標準、強化規劃審批和協調制度等多方面，對建立“三規合一”規劃的編制體系、內容、方法和技術標準進行了深入的研究[1～2]。二是我國的一些地方也開始“三規合一”的改革實踐[3～4]。

2004年，蘇州市被國家發改委列入“三規合一”試點市（縣）[5]。在“三規合一”的探索和城鄉一體化實踐中，蘇州市結合地區實際，創新規劃理念，走出了富有蘇州特色的“四規融合”的規劃改革之路。蘇州的規劃創新走在了全國的前列，具有示范意義。

1 “四規融合”的主要內容

所謂“四規融合”，即通過制度創新，加強各類規劃間的融合與協調，充分發揮規劃在區域發展和城鄉建設中的龍頭作用。具體就是以國民經濟和社會發展規劃為依據，將土地利用規劃、城鎮規劃、產業發展規劃、生態建設規劃有機融合，通過部門之間互通信息，鎮村布局、村莊建設、農業發展、鄉村旅游、水網水系等規劃緊密銜接，促進國土管理、城鄉建設、產業和生態建設的協調發展。

“四規融合”主要體現在以下幾方面。

一是指標銜接。規劃前期對經濟增長和人口增長趨勢、土地資源和能源需求平衡、環境影響評價、公共服務需求等進行了深度分析，結合空間容量、環境容量、保障平衡等問題，明確市（區）主導功能定位和重要功能區，做到規劃成果共用、規劃指標有機銜接。

二是項目對接。對產業發展規劃提出的產業結構、經濟發展指標等內容，在城鎮總體規劃修編時落實第一產業、第二產業和第三產業用地，同時根據城鎮建設用地規模和地均產出，反過來校核產業發展規劃中經濟發展指標的合理性，通過雙向的校核、銜接，使得規劃中的重大項目實現無縫對接。

三是空間協調。注重與新一輪土地利用總體規劃修編的結合，在確保基本農田的前提下，按照城鄉建設用地總量和城鄉建設用地增減掛鉤政策，科學布局城鄉各類建設用地；對城鄉空間劃定了禁建區、限建區、適建區和已建區，作為城鎮空間布局的前提，對禁建區原則上禁止任何城鎮建設活動，禁建區包括基本農田、重大湖泊及周邊用地、山體、水源地、自然保護區、風景名勝區、森林公園、生態濕地等生態敏感區。

2 規劃編制中的創新做法

2.1 加強頂層設計

規劃編制改革是一項復雜的系統工程，需從統籌城鄉發展全局的高度系統謀劃，加強頂層設計。

首先，蘇州把“四規融合”的編制作為實現城鄉規劃全覆蓋，深入推進城鄉一體化發展的重要手段，強化規劃的龍頭地位。其次，明確了規劃編制的指導思想、原則、規劃重點和時序，要求四規做到“同步開展、同步完成、同步驗收”和“相互銜接、相互融合、相互協調”。第三，構建規劃編制部門之間的協調機制，縱向上強調“一級政府、一級規劃、一級事權”的規劃層級，橫向上明晰各規劃編制主體部門的分工和定位。第四是試點先行。2009年，蘇州了《蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革三年實施計劃》，要求23個先導區首先修編產業發展規劃、城鎮規劃、土地利用規劃和生態建設規劃，做到“四規融合”，為市域層面實現“四規融合”積累經驗。

2.2 構建協調機制

按照城鄉一體化發展綜合配套改革的總體要求，成立由發改委、規劃局、國土局、環保局等三位及城鄉一體化發展綜合配套改革領導辦公室組成的規劃協調小組，由一位副市長擔任組長，負責總體協調；發改委、國土資源管理局、規劃局和環保局等四部門牽頭分別調整修改既有的產業發展規劃、土地利用規劃、城鎮規劃和生態建設規劃；各部門在專項規劃修編過程中，注重相互協調、密切配合；吸納大專院校專家參與前期研究，委托規劃設計研究院等機構參與“四規融合”綜合實施方案編制工作。通過各部門的協調，使得規劃的編制過程成為規劃共識的形成過程。根據“相互銜接、相互融合、相互協調”的工作思路，進行補充調研，階段成果征求各部門意見，使規劃更加符合實際，為功能分區、土地資源利用、城鎮規劃、產業布局、空間管制等規劃內容得到多方認同奠定基礎。

2.3 鼓勵基層創新

加強頂層設計，必須尊重群眾的首創精神，鼓勵地方大膽探索。規劃政策的生命力源于實踐?！八囊幦诤稀钡木幹品浅Ｗ⒅匚』鶎觿撔陆涷灐?/p>

以“鄉鎮十五分鐘上高速”為例，1996年滬寧高速公路蘇州段全線貫通前，沿線鄉鎮就把握機遇，在規劃建設中注重基礎設施特別是交通規劃與滬寧高速銜接，抓住了“道口效應”和“高速經濟”，增強了鄉鎮的競爭力。基于基層的這一創新，蘇州提煉了“鄉鎮15分鐘上高速”交通規劃理念，為之后蘇嘉杭高速、沿江高速、滬蘇浙高速、繞城高速沿線鄉鎮的交通規劃提供了借鑒。“四規融合”編制汲取了“鄉鎮十五分鐘上高速”的理念，從城鄉基礎設施一體化的高度要求所有鄉鎮15分鐘上高速，實現中心城市30分鐘到達各縣級市城區，60分鐘到達上海邊界，120分鐘內到達長三角地區任一城市，逐步完成公路網從適應型向功能型的轉變，從而促進資源要素在城鄉之間、區域之間流通、集聚和優化配置。

此外，像“15分鐘文化圈”、“15分鐘健康圈”“農村社區服務中心一站式服務”等規劃理念都是蘇州基層實踐的生動總結。

2.4 強化規劃落地

規劃龍頭作用能否得到凸顯的關鍵在于規劃能否落地?！八囊幦诤稀钡木幹品浅Ｖ匾曇巹澋穆涞貑栴}。

首先，組織機構上要有保障。成立了由副市長掛帥，由發改委牽頭的專門負責規劃銜接、協調和監督的機構，為規劃落地構建組織保障。第二，“四規融合”以國民經濟和社會發展規劃為依據，強調空間對接，在規劃界限、功能區劃、用地指標等空間指標上實現無縫對接，確保規劃在空間上落地。第三，“四規融合”實現由技術型規劃向綜合型政策規劃轉變，將關注點轉向促進和維護社會的公平、和諧、可持續發展上來，實現城鄉發展效益的最大化、最優化，促進城鄉社會經濟協調發展；另外，“四規融合”擴大了公眾參與的廣度和深度，充分發揮社會各群體的參與作用，把不同利益群體的發展需求落實到具體地塊和具體項目的規劃制訂管理之中，增強了規劃的兼容性和適應性。

2.5 突出產業支撐

規劃引領產業發展，產業支撐規劃落實。蘇州“四規融合”規劃編制的另一創新做法就是突出了產業對規劃的支撐作用?！八囊幦诤稀币試窠洕蜕鐣l展規劃為依據，突出了產業發展規劃的中重要性?！度陮嵤┯媱潯芬蟾飨葘^必須編制產業發展規劃，沒有編制產業發展規劃的先導區在績效評估中將一票否決。其他各類規劃編制中必須協調好與產業發展規劃的關系，沒有產業支撐的規劃無法通過審批。

3 規劃實施中的創新做法

3.1 制定實施路徑

“三分規劃，七分實施”。首先，加大“四規融合”的宣傳力度，提高對規劃實施的認識，切實解決好“重規劃制定、輕規劃實施”的問題。其次，制定年度實施計劃。“四規融合”的實施是一個長期的過程。不僅要制定近期建設規劃，還要將近期建設規劃分解成一個個年度實施計劃，將藍圖式規劃轉變為滾動式規劃，將技術文件轉化為管理文件，從而使規劃通過年度實施計劃安排予以落實。第三，完善相關政策法規體系。蘇州制定的《蘇州城鄉規劃條例》和城鄉一體化綜合配套改革的一系列政策文件為“四規融合”的實施提供了政策保障。第四，理順“四規融合”實施管理的體制。完善規劃委員會的決策機制，堅持規劃集中統一管理，設立規劃管理機構，充實必要的人員并將“四規融合”編制和實施管理所需的經費納入財政預算，為“四規融合”實施管理提供堅強的人力、物力和財力保障。

3.2 健全鄉鎮規劃管理機構

“四規融合”在實踐過程中積極探索新形勢下鄉鎮規劃管理方法，提高規劃管理人員素質，加強規劃隊伍建設，強化規劃實施，確保“四規融合”有序推進，服務城鄉一體化綜合配套改革的大局。

鄉鎮管理普遍存在著人員編制少且流動性大、年齡結構老化、專業素質不強等現象，規劃人才嚴重缺乏，不能適應“四規融合”新規劃方法的管理要求。同時，隨著經濟社會的快速發展，城市邊界逐步向鄉村擴展，在征地、拆遷過程以及行政審批和行政訴訟案件中，由于缺乏規范的管理手段和專業化的人員，導致極大的資金浪費和工作效率的低下。蘇州以“四規融合”規劃編制為契機，加大了對鄉鎮規劃機構的改革力度?！度陮嵤┯媱潯分幸蟆俺青l一體化發展綜合配套改革先導區在年內（2009年），一般鎮在2010年底前，將鎮級管理機構配置到位”。

3.3 目標考核管理

2006年7月，蘇州正式運行“城鄉規劃效能電子監察系統”，在新的平臺上建立了領導和督察推進機制，實現全市上下聯動，推進城鄉規劃效能監察。在城鄉一體化全面推進的新形勢下，蘇州組織專家以“四規融合”的新理念編制考核指標體系，加大了對規劃編制、實施效果的評估力度。“四規融合”注重規劃的動態性，在規劃期內確定目標、任務，逐步實施，分步推進。通過對各項目標年度完成情況的跟蹤分析和監測預測，評估規劃實施效果及各項政策落實情況，找出實施中存在的問題，明權確責，推動規劃實施。

參考文獻

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