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基層環境治理范文第1篇

 

環境科學治理涵蓋自然環境和人文環境的治理。就自然環境而言，包括市容市貌、大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失防治以及跨地區資源調配等。建設生態文明、保護生態環境逐漸成為各地區的主要以及重點工作。

 

一、市容環境治理取得的實效

 

從目前的狀況來看，市容環境的治理取得一定實效，從以下幾個方面可窺一斑：一是環境建設與治理的重點工程立足于生態文明建設以及可持續發展，正在不斷滿足人民群眾的需求，臟亂地區的環境面貌逐步改善;二是對于重點地區、主要街道環境景觀、老舊小區、老舊平房區、歷史文化保護區、風景名勝區、新城和小城鎮環境建設水平不斷提高，郊區、農村、薄弱地區、街巷環境水平在不斷改善，交通要道即鐵路、公路、地鐵和交通樞紐及周邊地區的環境質量也在不斷提高;三是從全國范圍來看，逐步構建了符合現代城市特點的環境衛生管理新模式，初步實現了精細、綜合、全程監管，城鄉環境衛生監管一體化的新格局正在形成;四是道路清掃保潔質量明顯提高，垃圾分類及處理結構進一步優化和調整。

 

二、大氣、水、土壤環境的現狀

 

在2014年開展的空氣質量新標準監測的161個城市中，只有9.9%的城市空氣質量達標，剩余90.1%的城市空氣質量不同程度超標。霧霾天氣出現在我國城市的范圍逐漸增大，而且污染程度也越來越嚴重。在中國環保部2014年的《中國人群環境暴露行為模式研究報告》中指出，在大氣污染物濃度相同的情形下，我國城市居民暴露于大氣污染中健康風險是農村居民的70%。

 

2014年，在全國202個城市中開展地下水監測工作，水質較差的城市占61.5%，只有10.8%的城市地下水質達到優良級別。這些監測點除了常規指標超標外，個別監測點檢測出砷鉛等重金屬超標。在中國環保部2014年的《中國人群環境暴露行為模式研究報告》中指出，在水中污染物濃度相同的情形下，我國居民經口飲水暴露的健康風險是美國的2.4倍。

 

2014年，環境保護部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，中國的土壤污染較為嚴重。全國土壤總超標率為16.1%，其中重度污染點位比例為1.1%。總體來看，重金屬超標問題以西南、中南地區為甚，鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。

 

耕地土壤點位超標率為19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。土壤鎘超標率7.0%，其中鎘重度污染點位比例為0.5%。幾年來，農業部門多次抽查結果顯示，中國約10%的大米存在鎘超標問題。

 

三、環境治理存在的問題

 

一是被動型治理;二是突擊性整治;三是環境治理重過程輕結果;四是權利分散，利益分割。要改變目前的環境治理狀態，就要實現四個轉變，即主動進行環境規劃建設、實現常態化環境管理、重視環境整治質量以及實現環境治理體制分區域一體化(如目前已經形成的珠三角經濟圈、長三角經濟圈、東三省，以及正在形成的京津冀都市圈以及“一帶一路”布局下的沿線城市)，以此推動環境治理體系的完善以及環境治理能力的提高。

 

四、環境治理頂層設計的難點

 

唯有實現環境治理的頂層設計才能徹底改觀目前環境治理所存在的問題，那么，環境治理的頂層設計難點到底在哪里?筆者認為，一是行政體制的碎片化。碎片化的行政管理體制導致權利分散，利益分割，一定程度上造成了客觀需要的簡政放權與強大的體制運行習慣以及主觀意志形成的集權制之間存在著一時難以調解的矛盾;二是老生常談的二元問題，即政府與市場的博弈與平衡，政府該放的要放，市場該管的要管。2015年3月，中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，明確了地方各級政府公布權力清單的時間表。浙江省邁出了第一步，規定政府職責為“法無授權不可為”，同時規定市場“法不禁止即可為”，賦以市場自由權。可以說，必須有強大的整治意愿和強大的改革集團來推動政府釋權以及治理法治化，才能逐步改觀“上面千條線，下面一根針”的治理結構。

 

五、如何推動環境治理頂層設計

 

推動環境治理頂層設計究竟要從哪幾個方面入手?筆者認為，首先要從意識上高度重視。要有強大的整治意愿改變現在的政績觀，啟動綠色GDP2.0，尋求創新綠色GDP，形成理性、科學的國家統計核算體系;二要從技術手段上支撐。社會轉型靠什么?當然是強大的技術力量，幾次科技革命的導火索都是由于技術突破。要建設生態文明，必須依靠技術手段形成節能環保的社會服務體系;三是資金支持。資金支持要逐步打破現有的財政撥付方式，改變目前僅僅依賴財政補助的局面，在財政資金保障和維持好頂層設計以及宏觀調控的條件下，讓市場資金合理流入，使得財政資金真正發揮導向性和杠桿性的作用;四是企業轉型升級。“十三五”是企業轉型升級的關鍵期，也是中國新能源革命爆發的關鍵期，企業要處理好發展與保護環境之間的關系，堅持“高效、節能、集約”發展路徑，借力新能源革命，借機生態經濟戰略，實現自我轉型升級的同時，推動中國生態文明建設真正落地。

 

作者簡介：

基層環境治理范文第2篇

關鍵詞：基層環境監察；能力建設

一、基層環境監察執法能力現狀

（一）基層環境執法人員配置數量偏低，素質較差

從人員數量配置上看，縣級環境監察機構在人員配置上與省市級差距甚大，執法人員的數量配置明顯不足。從人員學歷構成上看，縣級執法人員學歷普遍偏低，高學歷人才明顯低于省市級，這嚴重影響到了公正執法的效果。

（二）基層環境監察部門在資金、執法設備投入嚴重不足

近些年，國家對環境問題極其重視，對環境執法部門的預算也做出了相應的調整，省市兩級預算資金平均增加了50%以上，而縣級卻增長緩，僅增長了1.5%。縣級執法機構是基層執法機構，其無論是在預算上還是在預算之外的獲取資金的能力都較為薄弱。在執法設備上，也表現出了同樣的問題，縣級的配置往往是最差的。

（三）基層環境監察部門在執法產出方面威懾性較差

基層環境監察部門在監察的過程中，呈現出監察強度不足、監察分布不均衡、責任心不強等問題。很多執法人員對監察和處罰抱有機會主義心理，在執法過程中表現較差。

綜上所述，基層環境監察機構在人員配置上、資金投入上、設備投入上都呈現出明顯的劣勢。從執法能力和人員素質上，其監察能力也較弱。因而，加強建設縣級環境執法能力是當務之急。

二、環境監察執法工作存在的主要問題

（一）任務重、阻力大

社會的快速發展、經濟結構的不斷轉型，引致了嚴重的環境問題以及環境矛盾日益突出。根據“下面針一根，上面線千條”的工作理念，環境監察工作要落實到基層。然而，各地方為完成環境監察執法工作，自主出臺了一些與國家環保法律法規相背離的“土政策”，這嚴重的違背環境保護的初衷、影響了環境執法。從無形之中加大了執法的阻力，給執法人員帶來巨大的工作量和工作壓力。先以一個較老的工業縣級城市（暫稱A縣）為例，A縣的GDP達到了300多億元，財政收入達到40多億元，排污費也達到3000萬元。縣境內有1000多家企事業單位，每年都要接到300多起投訴案例。如果要將監察工作落到實處，以A縣的人員配置和資金預算，執法人員的工作量可想而知。

（二）標準化建設滯后

盡管我國大力的建設監察能力標準化，但基層環境監察機構受設備、工具不齊全的影響，執法工作很難按照標準化流程來開展。基層監察能力標準化建設明顯滯后，主要表現為：監察不到位、專業化水平低下、以情代法、放縱包庇等現象。我國有待進一步加強基層建設環境監察機構。另一方面，我國基層環境監察隊伍的人員、資金配置缺位，監察工作沒辦法保證其全面性、準確性和直觀性。即使縣級環境監察部門編制人員有空缺也很難彌補。

（三）部門間和部門內缺乏協調及配合

目前，縣級環境保護部門與其他部門內部缺乏積極的配合和協調。因沒有與經貿、計劃、土地、規劃、市場監督、建設、稅務等其他部門進行有效的溝通，在執法過程中其執法效果極其有限，即使是部門應承擔的責任也無法順利完成。沒有其他部門的聯動配合，檢查工作對于環保部門而言，始終都是孤軍奮戰。因內部的非良性互動，監察和執法部門權責不明確且內部之間嚴重脫節。如果執法部門與管理部門不能有效的銜接，那么監察執法與項目審批之間就會存在著對接不及時的現象，導致“三同時”監管出現斷層或空白期。如果沒有及時跟進“三同時”的監察記錄，就無法知道項目周圍環境是否遭到污染或破壞。

（四）法律法規不夠完善，執法形勢嚴峻

環境監察隊伍肩負著環境執法監督的重要任務，在環境監察隊伍執法的過程中，需要以法律法規為依據，堅持有法可依。我國已經建立了較為全面的環境保護法律體系，主要是在生態保護、自然保護和環境保護這三個方面，2015年，更是出臺了新環保法，為完善我國環保法律體系提供了有力的保障。然而，這些法律條例仍然存在著界定不明確、可操作性差等現象，在加之立法環節與執法環節之間的脫節，給基礎環境執法工作造成了一定的困擾。

三、對策與措施

（一）組織監察培訓

組織環境監察的專項培訓，通過培訓計劃，組織大量的形式豐富的培訓，可以促進相關部門進行內部經驗的共享、M向縱向的交流，提升環境監察人員的整體能力和專業技能。環境執法應圍繞著時代的需要開展，堅持環境執法監督理念，轉變執法模式。將影響人民群眾身體健康、影響科學發展的環境問題列為重點問題。

（二）推進環境監察隊伍標準化建設。

建設基礎部門的標準化方案是當務之急。同時，基層部門應及時做好相應的規劃并及時上報，構建良好的環境執法基礎，以當地政府支持為主導，加大資金投入、改善人員配置、提高執法能力。

（三）實行環境監督網格化管理，環境執法覆蓋全轄區

隨著城市的污染企業向農村的轉移，既加速了鄉村經濟的發展，又加劇了環境問題。鄉村的環境監察能力也急需加強。建立區域環境執法監督，支持籌建跨區域監察中心，整合區域內的相關環境事件。以當前的環境監察體系為方向，加大監察執法的改革力度。

基層環境治理范文第3篇

關鍵詞：社會變遷；農村環境問題；環境污染

本文為2015年河北行政學院年度科研項目（2015XYKT025）研究成果

中圖分類號：X3 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年11月2日

一、影響農村環境的社會變遷因素

（一）社會結構變遷。改革開放以來，工業化、現代化、城鎮化不斷向前推進，農村社會結構經歷了從傳統向現代的轉型。從宏觀方面來說，有兩個方面的變化對農村環境影響頗深：一是鄉鎮企業的崛起；二是城市工業的下鄉。鄉鎮企業為農村發展和國民經濟增長做出貢獻的同時，也因沿用高消耗、粗放經營的發展模式，導致資源投入多、利用率低、效益差、排污量大，給廣大農村造成不同程度的環境污染。與此同時，城市的環保政策日趨嚴格，環境成本較高的企業逐步向農村轉移。地方政府基于稅收等硬性指標的考慮，對一些在城市無法落腳的冶煉、化工等高污染企業伸出橄欖枝，企業產生的工業污水、有害氣體甚至不加處理便直接排放，對農村環境造成嚴重污染。

（二）生產方式變遷。隨著社會結構的調整，傳統農業向現代農業過渡，帶來了鄉村生產方式的轉變。在傳統農業生產過程中，主要以精耕細作、小面積經營為特征，用農家肥培肥土壤，以人力、畜力進行耕作，采用人工措施進行病蟲害的防治。這是一種合理利用農業資源的環境友好型生產方式。但隨著現代農業發展，人們逐漸吝嗇人力的付出，依賴化肥提高土壤肥力，依靠農藥控制病蟲害，以粗獷的機械化代替精耕細作，單位面積的耕地產量在短期內迅速提高。缺乏環境知識和環境質量敏感度的農民在此驅動下，越發盲目地使用農藥、化肥，對農村環境造成了威脅。

（三）生活方式變遷。傳統農村基本處于一種封閉、半封閉狀態，鄉村生活系統自成體系。糧食、衣物自給自足，而且形成自然的循環系統，浪費非常少，如舊衣服可以漿洗后做小被褥、納鞋底，餐飲泔水可以飼養禽畜，人類糞尿可以在豬圈堆肥。那時的生活化學品用量很少，人們刷洗餐具使用麩皮、洗衣服用堿面，基本不會產生污染。隨著生活水平提高，商品化生活方式成為農村主流，衣服更新很快，化纖舊衣物大量堆積，甚至被直接扔至田野溝壑中，難以自然降解而成為環境隱患；化學制品的廣泛使用，導致生活污水量劇增，但農村很少有污水收集設備，更沒有污水處理設施，環境問題如影而至。此外，對塑料包裝的依賴、一次性用品的普及等，都在一定程度上促使了農村生活環境的惡化。

二、農村環境問題產生的根源

社會變遷是一個自然的客觀過程，它并不必然帶來環境問題。農村環境之所以日益惡化，其根源在于環境治理的體制、機制和觀念未能隨社會變遷過程而做出相應改變，主要表現在以下三方面：

（一）體制。城鄉二元結構固化。城鄉二元結構以及與其相關的管理模式，是農村環境問題的根本原因。第一，與城市相比，農村一直處于被剝奪狀態，農民收入水平相對落后。但在商品經濟的快速沖擊下，農民的消費需求卻不斷上升，由此帶來更大的改善生活的壓力。在生存擠壓之下，農民無心也無力顧及環境質量；第二，我國對城市和農村的環境實行差別化管理，城市基本都建有垃圾回收處理站、污水處理廠等排污系統，但農村排污設施落后，農民只能將生活垃圾和污水隨意傾倒，造成了農村耕地、水源和空氣污染，影響了農民的生存環境。因此，要想真正解決農村環境問題，就必須消除城鄉二元模式，在城鄉一體化理念下對城鄉環境同級保護、同等治理。

（二）機制。基層政府組織弱化。村委會作為基層政府本應是農村環境治理的最佳機構，但其在現實中并未發揮足夠的作用。一方面大部分村委會作為政府下屬機構的色彩較濃，作為農村自治機構的色彩較淡，在GDP至上的政績論指導下，各級政府的工作重點在于發展經濟，作為基層代言人的村委會也自然如此，對農村環境的治理和保護還不夠重視；另一方面農村基層治理體制改革之后，特別是隨著農業稅退出歷史舞臺，村委會在村莊中的凝聚力和話語權逐漸降低，單憑一己之力很難以有限的財政資金提供公共物品，導致農村環保基礎設施建設嚴重滯后，對農村環境治理有心無力。

（三）觀念。農民群體邊緣化。在眾多分析農村環境問題的文本中，農民大多被冠以“環保意識薄弱、環境素質較低”的表述，誠然該群體是部分環境污染的直接制造者，但若將責任全部推給農民，則未免有些偏頗。其致污行為的發生除了上文提及的基于經濟壓力不得已而為之之外，更重要的是因為他們一直未被整合進環境治理體系中。我國現行的農村環境治理大多采用自上而下的政府主導模式，忽略了發揮公眾參與的基層力量。這不但使農村環境治理和監督成本高居不下，治理的效果與目標預期產生嚴重偏差，同時也使農民處于邊緣化，常常成為旁觀者、被動者甚至是對抗者，農村也成為環境糾紛的多發地。

三、農村環境治理建議

第一，破除城鄉二元結構，將城市和農村的環境治理作為一個有機整體統籌規劃和布局，實行城鄉一體化治理模式。一方面堅決杜絕城市污染和農業污染向農村蔓延；另一方面增強政府在農村環境治理和保護中的重視力度，如加大農村地區環境公共設施和環境污染治理資金的投放力度，通過政策扶持和財政激勵等物質引導措施鼓勵農民采取環保的生活方式，利用財政支持大力推廣生態農業，控制農藥、化肥的使用以及污染物的排放，從而有效解決環境問題。

第二，加強基層建設，發揮村委會在環境治理中的作用。對村委會成員進行環境保護教育，補充環境科學知識，提高他們的環境意識，為環境治理工作提供思想動力；支持村委會為環境治理和環境維權而合理進行的資金籌集活動，與此同時制定資金管理細則進行監督；強化基層組織的環境保護職責，把農村環保指標納入縣、鄉、村三級政績考核體系中，促進政府對農村環境工作的重視。

第三，建立農民參與機制，創新農村環境治理模式。農民是農村環境的直接感受者，也是環境治理的利益相關者，應充分調動他們的積極性，讓其真正參與到環境保護中來。首先，開展環境宣傳教育，豐富農民的環境知識，提高農民的環保意識；其次，要做好環境信息收集和公開制度，讓農民能及時了解自己周圍的環境情況；再次，培養以農民為主體的環境治理社會組織，讓農民在組織框架和制度約束下履行治理環境的義務；最后，通過市場手段激勵農民積極參與，由此實現政府引導、市場激勵、社區自治、農民參與四位一體的農村環境治理新模式，促進農村環境問題的改善。

主要參考文獻：

[1]吳桂英.生存方式與鄉村環境問題[D].北京：中央民族大學，2013.

基層環境治理范文第4篇

>> 轉型期的中國城市貧困問題及治理 參與式反貧困：中國城市貧困治理的方向* 中國城市環境治理信息型政策工具選擇的機理 當前中國城市貧困問題研究 中國城市貧困問題與政策 中國城市貧困原因綜述 中國城市發展模式轉型研究 試析中國城市建筑風貌與城市空間治理 中國城市環境治理效率評估及其時空變異研究 中國城市貧困的福利經濟學分析 中國城市貧困類型的劃分與識別 中國城市貧困問題與社會救助政策分析 中國城市環境治理問題與對策研究 淺析中國城市雨水治理歷程及研究現狀 中國城市水資源現狀及治理措施 當前中國城市基層治理問題及對策研究 中國城市大氣污染治理概論 中國城市治理評估模型的建構與應用* 中國城市化發展模式轉型 關于中國城市發展模式轉型的思考 常見問題解答 當前所在位置：.

[4] 王朝明.中國新貧困問題：城市貧困的新特征及社會影響[EB/OL].新華文摘：網絡版，，2005，（24）.

[5] 梁漢媚，方創琳.中國城市貧困的基本特點與脫貧模式探討[J].人文地理，2011，（6）：60-62.

[6] 王紹光.大轉型：1980年代以來中國的雙向運動[J].中國社會科學，2008，（1）：130.

[7] 孫立平，王漢生，王思斌，林彬，楊善華.改革以來中國社會結構的變遷[J].中國社會科學，1994，（2）：47.

基層環境治理范文第5篇

關鍵詞 農村環境；自主治理模式；研究路徑

中圖分類號 X321 [KG*2]文獻標識碼 A [KG*2]文章編號 1002-2104（2011）01-0165-06 [WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.028

日益嚴峻的農村環境污染局勢使農村環境治理模式研究重要性日益凸顯。然而當前有關治理政策的研究有一個隱含的假設：政府是農村環境治理的主體和實施者。2009年諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強調社會資本的第二性選擇模型，這為農村環境治理模式的創新開辟了新的路徑。事實上，20世紀80年代以來,社區為基礎的自然資源管理逐漸在全球范圍內得到廣泛的認可和實踐。農村自主治理組織具有信息的直接性和充分性以及自發秩序的有效性等方面的優勢，系統開展我國農村環境自主治理制度的系統性研究將是我國環境治理模式的創新，也是農村環境治理形勢的迫切需要。

1 農村環境治理研究進展

我國農村經濟快速增長的同時，農村環境污染也日益嚴峻。過量的農藥、化肥和地膜的使用,使得土壤受到嚴重污染,也直接威脅到人體健康；此外，我國每年畜禽糞便產生量約為25億噸,是工業固體廢棄物的2.4倍［1］。農村環境污染防治成為中國環境保護工作中的新重點和難點。2008年中國投入5億多人民幣用于農村環境的綜合整治，600多個環境問題突出的村莊得到治理。然而，全國有4 萬多個鄉鎮中絕大多數沒有環保基礎設施；在60多萬個行政村中，絕大部分污染治理還處于空白狀態。以政府為主體的農村環境治理模式，相對于廣大的農村來說實在有限，實現農村環境治理模式的轉變和創新是當前農村環境治理的重要問題。

我國當前對于農村環境治理的研究以面源污染研究最多，主要集中在以下幾個方面：第一，對于農業環境總體狀況的宏觀研究。包括對于農業面源污染的庫茲涅茨曲線的研究［2］、農業環境狀況與用地系統的研究［3］等。但是政策的提出都有一個隱含的假設：政府是農村環境治理的主體和實施者。第二，對農村環境與農民個體行為關系的微觀研究。如，農民的施肥行為與面源污染效應模型等方面的研究［4］。研究目的是掌握農民的行為特征和經濟行為規律，為政府的環境治理政策提供依據，因此也是政府為主體的環境治理模式的研究。而對于農村環境污染治理的具體組織模式，尤其是對農民這一農村環境的直接相關主體的自主組織形式研究很少。

完全信息假設是我國農村環境管理體制和模式建立的基本前提，即政府環保部門能夠全部、及時地掌握本轄區內環境污染的數據資料及其它信息。而事實上農村環境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點，環保部門沒有足夠多的人力、物力和財力去收集農村環境污染的全部信息。相反，廣大農民既是農村污染的受害者，也是面源污染的制造者，他們對于本地哪里有污染，污染的嚴重程度和具體情況最清楚；同時我國農村具有多年形成的“自發秩序”，也許這些內在規則并不如正式規則那樣清晰和明確，但對于解決所在區域公共環境保護中的沖突卻非常有效。2009年諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強調社會資本的第二性選擇模型［5］，這為農村環境治理模式的創新開辟了新的路徑。研究農村環境自主治理理論及典型模式，包括自主治理模式運行的關鍵因素、治理模式的運行機制，以及政府、社區和農民之間的博弈關系等問題，將是我國環境治理模式的創新。

2 自主治理理論與農村環境自主治理

2.1 自主治理理論

在對于環境治理機制的相關研究中，有些學者主張私有化：將“市場”作為環境問題的解決方案。但市場機制實現資源有效配置是有條件的，并且環境作為一種公共物品具有非競爭性和非排他性，很難建立明晰的產權。另外一些學者認為，由于存在著公地悲劇，具有強制性權利的政府的合理性不容置疑。但是 ,政府本身也不會總是高效的，而且政府的效率比起企業效率的影響更要廣泛。淮河污染的反彈和2007年爆發的太湖“藍藻危機”事件，與其說是市場失靈，不如說是政府失靈。埃莉諾•奧斯特羅姆［5］曾經以近海漁場、灌溉系統、地下水盆地以及森林資源為背景，通過實證研究，探討了保證上述公共資源持續發展和利用中的自主治理制度，指出了這些自主治理制度運行的內在規律，并且開發出了制度分析的基本框架。在一定的條件下，自主治理的制度安排是一種低交易成本和高效率的制度選擇。

李穎明等:農村環境自主治理模式的研究路徑分析中國人口•資源與環境 2011年 第1期自主治理制度是人類的長期經驗而形成的規則，由于為足夠多的人所采用，從而成為傳統并被長期保持下去，并通行于由個體而組成的共同體。在一定條件下，自主治理制度是節約交易成本和富有效率的。在涉及多個個體同時參與和面向小規模的自然資源開發利用中，可以通過彼此信任、尊重以及有效地溝通、交流而實現不同形式的自主治理。農村的自主治理組織擁有大量的環境屬性的時空信息，加之個體通過長期地相互作用而建立了低成本的溝通網絡，個體間可以不依賴外部的強制性制度而自主地實現環境的有效治理，由此農村環境的自主治理制度將成為環境內在治理制度的典型形態之一。

事實上，20世紀70年代后期，與自主治理相關“參與”概念已經被提出。20 世紀80 年代，社區已經成為發展中的一個關鍵的機構，成為將發展、公平、民主參與等相結合的場所［6］。當前與自主治理密切相關的是“公眾參與”理論，嚴格地說，公眾參與和自主治理是一個問題的不同方面。“公眾參與”是一個“自下而上”的對權力的分享過程，是地方機構和人民參加到上級政府的發展管理過程中來, 而“自主治理”是一個“自上而下”的對權力的移交過程，是將發展管理的權力由上級政府移交至地方機構和人民。從某種意義上講，“自主治理”是較高層次的“公眾參與”。

2.2 環境自主治理模式研究

環境治理過程中利益相關者的參與模式是國外自主治理制度研究的主要內容之一。實際上，任何一個區域的環境治理系統都是多種治理模式的有機組成，是政府主導、市場配置以及自主治理的有機構成系統。一個主要的研究方向是從自主治理組織主體的參與程度進行治理模式研究。Arnstein的梯度參與模型分析了從被動的信息接收者到積極行動者的參與程度不斷提升的持續過程［7］。根據利益相關者的目標和能力的不同，不同的參與水平適用于不同的情境［8,9］；另一個主要的研究方向是根據信息流傳播的特征對治理模式進行的研究［10］，根據這個觀點，信息從組織發送到被動接受者的方式是溝通模式（communication），組織從參與者收集信息稱為“咨詢”模式（consultation），參與者與組織執行者之間雙向的信息溝通是參與模式（participation）。

我國的環境治理制度的安排經歷了以政府強制型為主的單一管理模式、逐步引入產權和市場制度的市場管理模式，以及當前多種制度安排共存并相互補充的多維管理模式，自主治理制度不斷完善，成為衡量環境治理活動是否優化與深化的標志。自主治理制度在生態治理中具有三個基本特征:第一, 自主治理制度無須借助外部強制力。第二, 自主治理制度使個體間合作博弈，實現“合作解”的一種制度安排。第三, 自主治理制度是建立在個體的相互信任、道德和利他行為等社會資本基礎之上的，具有較低的運行成本［11］。

我國關于自主治理模式的相關研究包括“自愿性環境治理模式”“分權型環境治理模式”、“非集中化環境治理模式”、“社區為基礎的環境管理”等。姜愛林等對城市環境治理模式和體系的研究指出，自愿性環境治理制度包括：單邊承諾、私下協議、談判性協議以及開放性的自愿性協議等形式［12］。我國當前自主治理的內涵是很寬泛的，包括了政府主體和市場主體之外的所有環境治理相關主體。從狹義的角度來講，在涉及多個個體同時參與和面向小規模的自然資源開發利用中，通過彼此尊重、信任和有效溝通實現的自主治理及由此而產生的自主治理組織是自主治理制度的典型形態［13］。四川省茂縣永和鄉道財村，林業管理人員引入“社區林業”的概念，與當地村民充分協商，利用村規民約，使村民自覺禁止在天然林內采集薪材和收集落葉，不僅減少國家對天然林進行保護的成本, 還提高了保護效果，促進社區的發展，成為我國在自主治理方面的典型案例［14］。

2.3 農村環境的自主治理

農村環境問題以及相關主體和社會背景的特征決定了自主治理是我國農村環境治理不可或缺的有效模式之一。20世紀80年代以來,社區為基礎的自然資源管理(communitybased natural resource management,CBNRM) 作為實現農村自然資源的可持續利用與管理的方式和分析路徑逐漸在全球范圍內得到廣泛的認可和實踐。許多主要的國際組織，如世界銀行、美國國際開發署、加拿大國際發展研究中心等都將其列為主要的資源管理策略之一；在許多發達和發展中國家,CBNRM 已經成為他們自然資源管理政策的中心議題［15］。以社區為基礎的資源環境治理制度的優勢表現為：社區管理的有效性、社區居民對于當地環境的直接影響、緩解當地貧困、管理質量的提高、生物多樣性保護、管理成本的降低、管理政策的適應性等10個方面［16］。中國農村環境治理的總體制度沿革也呈現非集中化治理的總趨勢，包括資源權屬的改革、國家與政府機構的改革、民族區域自治制度的完善、村民自治制度的建立與完善、自下而上的參與式的規劃方法與過程逐步進入政府的計劃與規劃、市場導向的經濟改革與社會結構的多元化［6］。

與總體改革趨勢相對應，一些村民自治組織也相繼成立。比如，在我國一些山區農村，村民自治組織就組織村民訂立村規民約對森林資源限以定期砍伐；一些地方按照林木生長狀況規定封山制度；一些漁業村為了保證捕撈的公平，規定每戶居民的打撈地域并實施周期性的輪換，對捕撈時間和魚網網格的大小也有明確規定。這都說明村民自主治理組織作為農村環境的管理者，針對村內部資源濫用的實際情況對癥下藥地提出解決方案，提出保證自然資源風險最小化利用的各種規章制度，以可持續發展的方式管理自然資源。

從研究角度上，我國的農村環境治理研究主要集中在社會學、哲學、法學、環境倫理等領域，而公共管理以及政策分析領域的研究較少。如，有關學者從法學的角度分析認為，法律應該能夠引導農民民主參與環境管理，保障農民能有組織地、自覺保護農村環境［17］。在研究方法上，主要是從現有治理機制的對比研究中，分析農村自主治理模式選擇的必然性和基本條件。有研究認為，目前我國政府環境管理機構的設置，從中央到地方是一個倒 “金字塔” 結構。我國的縣鄉基層環保部門的人員數量少，專業知識水平低［18］。基層環境監管執法能力的薄弱現狀造成政府在執行環境管理職能時的信息不完全，農村自主治理模式恰恰避免了這一制度缺陷。自主治理模式的有效實施的基本假設包括：當地居民長期生活在社區、最了解當地的資源狀況及存在的問題, 同時他們也有能力管理好自己的自然資源［19］。

3 中國農村環境自主治理理論與治理模式研究路徑農村環境自主治理模式研究主要包括以下幾個方面：農村環境自主治理理論及其基本假設研究；中國農村環境自主治理的典型模式研究；我國農村環境自主治理制度構建的政策建議。

3.1 農村環境自主治理理論及其基本假設研究

理論層次的研究是農村環境自主治理模式構建的前提。在理論層面上，以自主治理理論及制度有效實施的基本假設為基礎，研究農村環境治理中相關主體的博弈結構和博弈均衡特點，確定中國農村建立環境自主治理模式所需要的條件修正和政策供給。

3.1.1 農村環境自主治理制度的前提條件分析

任何有效制度都是特定情境下的。同樣，自主治理制度也不是絕對“積極”的，必須要在一定的背景下加以考察，即要具備自主治理模式的基本假設。奧斯特羅姆在案例分析的基礎上總結出8條設計原則，以此作為長期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構件。即，（1）清晰界定的邊界。（2）占用和供應規則與當地條件保持一致。（3）集體選擇的安排。（4）監督。（5）分級制裁。（6）沖突解決機制。（7）對組織權的最低限度的認可。（8）分權制企業。當前我國農村社區具有以下基本特點：第一,村莊已經形成或初具規模,具有一定數量的共同生活人群。第二,同一行政村區域。第三,村民在感情上和心理上有認同感和歸屬感［20］。以自主治理制度的設計原則和基本構建為框架，分析有效的中國農村環境自主治理模式建立的前提條件和基本假設。當現實條件逼近模型中的假設條件時，實際的行為和結果將與預測的行為和結果非常接近。

3.1.2 農村環境自主治理模式的博弈關系研究

農村環境治理主體的博弈分析是農村環境治理制度研究的基礎。奧斯特羅姆運用博弈論分析了“公地悲劇”、“囚犯的難題”、“集體行動的邏輯”等公共事務治理理論所隱含的博弈結構，并從博弈論的角度探索了在理論上可能的政府與市場之外的自主治理公共池塘資源的可能性。對于農村環境自主治理模式的研究要從經濟學的層面，運用博弈論的基本原理探討相關主體的博弈關系。當環境污染的受害者由個體變為組織時，博弈均衡策略將由“不索賠,不治理污染”轉變為“治理污染,不治理污染就索賠”，即博弈的一般結果是污染者治理其污染,而受害者可以用“不治理污染就索賠”策略保障其權益。這顯然是一個更為理想的結果［21］。

農村環境治理系統中，環境的污染者不僅僅是區域系統外的污染者，更多的是區域內的村民，污染的實施者和污染的受害者體現在一個主體身上。環境自主治理的關鍵是如何協調眾多的受害者的行動，尤其是當受害者無法確認或受害者無法溝通時，集體行動的困境將使受害者面對的是不利的“個體索賠―治污”博弈而不是有利的“集體索賠―治污”博弈。此外，農村環境自主治理模式中，集體執行索賠是博弈中的關鍵要素，集體索賠的概率決定了博弈的最終結果。此外，索賠效果的達成離不開法制環境的保障，需要通過各個限制條件的具體分析，豐富博弈模型，確定博弈過程中政府和村民、社區之間的關系。

3.2 中國農村環境自主治理的典型模式研究

農村環境自主治理的研究結果要具有可實施性，要從自主治理的理論分析轉向農村自主治理結構及運行模式的研究。需要對我國農村環境自主治理的典型模式進行具體分析。

3.2.1 農村環境自主治理結構研究

自主治理結構是農村環境自主治理的實施框架，將為實踐提供直接的建議。環境自主治理模式的關鍵要素可總結為以下幾個方面：（1）環境管理方面:社區愿意采用此制度、社區對環境有管理權、社區有有效的方法和技術來確保環境質量、社區有自己的規章制度,并且能夠有效地進行環境管理、政府可以經常為社區行政區提供監管信息、政府機構一直為社區提供支持。（2）經濟方面:從自主治理制度中獲得的收益可以改變社區行為，可以改善社會服務、自主治理制度的實施要增強社會整合度、環境自主治理制度要滿足社區成員的期望收益。（3）治理組織方面:要有規范和社區成員積極參與的村民集會制度、做決策時要依靠村民、財務透明等［15］。

農村環境自主治理系統包括三個不同層次：操作層、組織層和制度層［22］。其中，操作層的自主治理主要體現在環境治理任務的具體執行中，包括對于組織成員的生產生活進行環境監督、環保教育以及進行重點區域的生態恢復等。組織層的自主治理主要體現在組織內自主治理組織制度的完善過程中，包括制定組織環境保護的政策和環境保護規劃，確定環境保護標準和規則等，這里的相關者除了村民和社區外，還要接受政府的政策供給和監測評估。制度層的自主治理代表組織的利益，關注并參與區域或國家的相關法規制定，此時的相關者不僅包括社區組織還包括其他利益相關者和政府組織，如表1。

表1 農村環境自主治理層次

Tab.1 Rural environment self-governance levels

操作層Action level組織層Organizational level制度層Policy level主要相關者村民、社區組織村民、社區組織、政府組織社區組織、利益相關者、政府組織自主治理內容和方式對成員進行環境監督、環境教育、開展生態恢復等制定組織規劃、標準和規則等參與、影響區域或國家環境相關政策法規的制定

3.2.2 農村環境自主治理典型模式研究

農村環境自主治理典型模式的研究要以大量的實地調研資料作為支撐。借鑒當前社區為基礎的自然資源管理（CBNRM）的分析框架，調研主要從農戶收入和環境的可持續性2個方面來進行，這也是當前比較成熟具體的研究方法［23］。分析的主要指標包括:農戶擁有的財富情況、環境水平、當地的收入、獲得資源的途徑、對環境和資源的控制情況、參與社區事務的能力、村民影響社區事務的能力、社區沖突、社區對環境管理的認識等。

在調研方式上，通過資料收集掌握當地經濟發展以及環境總體水平，經濟發展和環境保護的宏觀環境；通過訪談了解村民參與社區事務的能力、參與方式、社區事務對環境治理的影響等；通過問卷獲得村民收入水平、收入來源以及影響因素、村民環境保護意識，如表2。調研地點選擇上要注意農村環境自主治理關鍵要素的代表性，如在村民組織的主體、環境污染特點和經濟發展狀況等要素的代表性。

通過調研對我國當前的農村環境自主治理的典型模式進行深入分析和評價。分析典型自主治理模式的治理層次、相關主體、治理結構和關鍵要素等；評價當前的模式在提高經濟效率、維護社會公平、保障環境可持續利用等方面的作用。

表2 農村環境自主治理典型模式調研

Tab.2 Typical model survey of rural environmental

selfgovernance

調研方式Method調 研 指 標Index資料收集經濟發展水平、環境污染狀況、宏觀環境政策個人訪談村民參與社區事務的能力、參與方式、產生的影響問卷調研收入水平、收入來源、環保意識

3.3 完善我國農村環境自主治理制度的政策建議

政策建議聚焦于三個層次：第一，如何改進優化農村環境自主治理的宏觀政策供給。核心問題是政府、社區、村民、NGO等相關主體如何實現有效銜接與互補，實現農村環境的有效治理。自主治理并不等于政府不作為,作為公共管理部門,政府應該履行諸角色包括:保護“公共資源”、協調沖突、解決當地不平等、協助社區解決問題、支持當地能力建設等。另外，環保理念以及科學的環保知識普及（如化肥農藥的科學使用）是政府的主要任務之一。

第二，自主治理組織自身的結構優化和運行高效性問題。即通過農村環境情景分析、自主治理活動的層次定位、自主治理的流程設計等，構建高效的農村環境治理組織結構。包括規則的制定和實施、對違規者的監測和管理、對自然資源變化的監測等具體內容。

第三，土地流轉制度下的環境自主治理問題。為了推動農業生產形成規模經濟，擴大農民經營的土地，根據中國新出臺的法律允許農民的土地可以流轉，這對于異地污染的控制帶來影響。另一方面，當土地租賃者并非當地居民，農村環境治理體系的相關主體、以及他們的博弈關系將發生很大變化，調整農村環境治理制度，確保這些農場的經營者不污染環境將是農村發展必然面臨的問題。

4 總 結

農村環境自主治理理論以及治理模式的探索研究將是環境治理的嶄新方向和視角。對農村環境自主治理理論及其模式的探索有兩個主要的層次：首先要從基本理論出發研究農村自主治理制度的前提條件。每種經濟制度的制定以及效應的最大化都有特定的假設條件，對中國農村環境自主治理制度的實施的背景條件和總體局勢給予判斷和分析。第二，面向制度制定與實施層面，對農村環境自主治理的典型模式的研究。借鑒已有的研究框架，選擇關鍵的指標進行實地調研，具體分析我國農村典型的自主治理模式的關鍵要素、自主治理系統的構成及其特點，確定我國農業環境自主治理路徑的基礎和方向，并提出政策建議。對農村環境自主治理理論和運行模式的探索將使環境治理系統進一步提升和完善。

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Research Path ofSelfGovernance Model of Rural Environment

LI Yingming1 SONG Jianxin2 HUANG Baorong1 WANG Haiyan1

(1.Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Science, Beijng 100190, China;2. National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China)