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審計調查工作與財務收支審計工作,為保障我國社會主義現代化經濟的發展發揮了重要的作用;國家對其投入了大量的人力、物力和財力方面的支持,為規范政府對市場經濟發展的相關行為作了有力的協調。審計調查工作與財務收支審計工作作為兩種不同的審計形式,相輔相成,共同作用于政府部門的監督工作。
一、專項審計調查與財務收支審計的基本理論概述
專項審計調查是指按照法律法規的要求,采用特定的審計方法對被審計對象在經濟、行政、司法等領域的特定事項實施專門審計的審計工作,是審計部門全面貫徹落實審計監督職責、發揮審計監督職能的重要工作。財務收支審計則是常規性地對被審計單位(一般為行政事業單位)的預算管理情況進行審計,側重于收入支出、基建項目、資產負債等方面的審計工作,主要審查被審計單位的資金收支是否符合國家法律法規及財政制度的規定,以及國有資產是否保全等的合法性、合規性的問題。
二、開展專項審計調查的優勢
(一)專項審計調查是科學審計的內涵
專項審計調查具有中國特色。一方面,通過專項審計調查,借助個別單位和部門的調查解剖,能夠及時發現某事項存在的突出問題和困難,及時了解和掌握事項的總體概況并及時處理,避免審計滯后。另一方面,經濟工作中存在的許多問題不能一概以對錯評論,常規的審計方法有時難以適應,定性處理也不好掌握。
(二)專項審計調查有利于發揮審計的建設性作用
專項審計調查具有溫和、無偏見的天然內涵,容易得到被審計方的理解、支持與配合,取得真實可靠的調查材料。由于審計調查通過分析、總結并與各有關調查方進行了充分的溝通與協調,提出的審計意見和建議更具有針對性和實踐性,能夠幫助被審計單位從根本上解決問題和困難,而不僅僅是處理、處罰;更容易得到被審計單位的歡迎和接受,更有利于發揮審計的服務建設。
與一般審計項目相比,專項審計調查更多的是從政策、體制、機制上找原因、找問題、提建議,從而促進被審計單位加強管理、完善制度。這種為決策和管理部門提供高水準的管理信息的審計活動,服務建設更強,遠比一般的審計能產生更大的審計影響力。
三、有關審計調查與財務收支審計的關系探討
本文通過對現階段我國審計調查與財務收支審計的工作情況進行總體調查分析,查閱大量有關審計調查工作和財務收支審計工作的文獻資料并進行分析,將二者的關系總結為以下幾點:
(一)審計調查與財務收支審計之間的區別
根據上文對審計調查和財務收支審計的分別概述,可以看出二者之間有著較大的區別,筆者將從以下幾點進行概述:
第一,覆蓋范圍不同。覆蓋范圍不同是審計調查和財務收支審計之間首要的也是最為根本的區別。對于審計調查來說,其是一種政府性質的行為,是針對某一經濟問題而進行審核和調查的行為,覆蓋范圍更為廣泛,除了經濟方面外,還涉及政治和法律范疇。對于財務收支審計工作來說,其主要針對的是在某一會計就職期間企事業單位內部相關財務活動的審核工作,只能局限在經濟領域之內進行。
第二,目標不同。τ諫蠹頻韃槔此擔主要是相關政府審計部門為了保證經濟的健康、平穩發展而對企事業單位及政府部門進行經濟審核工作,目的性較為宏觀,能夠進一步發現發展過程中存在的問題,進而制定合理的對策進行解決。對于財務收支審計工作來說,主要目的是為了盡量規避財務風險,確保企事業單位在運行過程中不會出現經濟問題,使企事業單位內部資金的使用率達到最大化,目的性相對來說比較微觀。
第三,方法不同。對于審計調查工作來說,其運行方式多種多樣,涉及法律、經濟以及統計技術等方面。對于財務收支審計工作來說,其運行方式通常采用傳統的專業審計技術,運用統一的模式進行運作。
(二)審計調查與財務收支審計之間的相同點
審計調查與財務收支審計工作雖然在工作方法、涵蓋范圍及目的性上有著很大的區別,但是最終歸宿點都是為了確保整個社會主義經濟的平穩、健康發展,因此其內在具有相應的一致性。首先,審計調查與財務收支審計在法律程序上具有一致性,二者在運行過程中所依循的法律法規都是我國現行的《中華人民共和國經濟法》《中華人民共和國審計法》等;其次,審計調查和財務收支審計工作之間相輔相成,互相配合,共同構成了我國完整的審計工作。
四、開展專項審計調查應關注的幾個問題
(一)制定切實可行的審計調查方案
針對審計調查事項,要認真學習研究與審計調查事項有關的法律法規和規章制度,通過走訪、座談、調查表等形式,掌握審計調查事項的基本情況,從而確定審計的重點。要圍繞調查目標、范圍、內容、時間和人員分工等制定審計調查方案,其中調查步驟和調查方法應詳細制定,從而使調查方案真正做到切實可行,真正作為專項審計調查的工作指南。
(二)靈活運用各種審計方法和技術
要做好審計調查,必須靈活運用多種審計方法和手段,既可以通過檢查、監盤、觀察、查詢、計算、分析性復核等方法取得有關的審計調查證據,也可以運用座談、調查問卷、計算機輔助審計等手段多渠道、多途徑地收集審計調查所需要的資料。在審計調查過程中要強調重點調查與延伸調查相結合、全面調查與重點抽查相結合、審計與調查相結合,以保證審計調查工作的質量和效果。
(三)多方位做好綜合分析,提供決策參考
綜合分析是做好專項審計調查的關鍵,是專項審計調查的本質要求,也是專項審計調查區別于一般審計項目的重要特征。審計人員要在把握總體情況的基礎上,從更高的角度對所獲取的資料去粗取精、去偽存真,由此及彼、由表及里地進行取舍、歸納和提煉,從主客觀、內外部、歷史與現實等多方面進行綜合分析和判斷,從而提供全面、客觀、有建設性的意見和建議,為領導和決策部門當好參謀。
總之,專項審計調查能夠對財務收支審計進行有效補充,為其提供具有針對性、可比性的具體的問題總結和經濟數據、行政管理數據等信息。財務收支審計能夠對專項審計調查提出的問題的改進效果加以監督審核。兩者在實際工作中緊密結合,能夠有效提高我國政府的財務管理和施政績效水平。
(作者單位為中天運會計師事務所山東分所)
參考文獻
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團場是一個復雜的系統單位,其財務收支審計工作,同一般的企業有著較大差異。團場財務收支審計,涉及到的內容眾多,成員單位也較多。其中主要是收入支出資金合規、合法性問題,以及賬務管理操作程序是否正確等。因為團場內部包含的組織較多,審計工作量較大,所以團場財務收支審計也一直是團場管理工作的重要點。雖然近些年團場在財務收支審計方面,做了不少改進,提高了收支審計工作的效率和質量,但是還是存在一些問題。
二、團場財務收支審計工作中存在的主要問題
(一)團場收入缺乏完整性
團場的收入復雜卻不夠完整,由于團場內部分支機構、行政事業單位、牧場、企業等較多,收入來源比較廣泛,但是在實際收入審計工作中,缺乏完整的審計。一些收入來源的界定,有時也會混淆。
(二)成本開支范圍混亂,致使成本失真
團場內部一些企業,在遇到經濟利潤增長較低的情況下,或者因一些領導的個人業績考核壓力,可能會故意隱瞞一部分成本費用,導致會計核算的成本不能真正反映單位的實際情況。而一些經濟效益較好的單位,也會擔心年底收支結余較多,而影響上級單位的財務補充規定,對自己的成本進行擴大,降低本單位的利潤,這種做法也會導致企業的開支出現混亂,不能反映真實的成本情況。
(三)財務核算和管理不夠規范
團場內部一些企業存在多計少計收入和成本、少計費用、少計提存貨跌價準備金、少計提壞賬準備金等情況。財務核算和管理,反映團場的整體財務管理水平,由于內部機構眾多,人事系統復雜,在財務管理效率和管理的專業性方面,還存在一定的差距。
三、團場財務收支審計的改進措施建議
(一)加強對團場財務管理制度的審計
財務收支審計工作之前,首先要對財務制度進行審計。團場財務部門提供的會計信息是否真實、完整,在很大程度上取決于財務管理制度是否健全。對團場財務管理制度的有效審計,能夠大幅度地降低報表項目以及有關賬戶的測試工作量,進而有效地提升審計工作質量和效率。
(二)嚴格落實基礎項目建設審計
對于兵團內部來說,基礎項目建設是其發展過程中的重大事項。由于基礎建設項目情況比較特殊,資金來源以及使用情況復雜,因此,在財務收支審計時,一定要進行重點監督核查。清楚明確各項資金支出情況,保證籌集資金渠道的公開透明合法,用科學化的審計流程和操作方法,降低團場收支風險發生的概率,切實發揮好收支審計的作用和價值。
(三)會計工作崗位審計
財務收支審計,一個重要的審計事項,是對相關重要崗位的分離情況進行審計,要對需要設置分離崗位的部門進行審計,發現不按照相關要求設立分類崗位的進行通報。對會計科目的設置,憑證資料、收支款項資料是否真實合法進行審計。
(四)健全審計整改工作機制
團場要對審計整改的工作機制進行不斷完善,審計工作的主要目的就是發現問題,并對問題進行整改。但是沒,實際有不少單位在審計出現問題后,提出了相應的整改意見措施,但是整改措施不能有效的落實。從這個角度分析,要對審計整改工作進行重新設定,對出現的問題,整改的方向和措施辦法,列出清單,堅持定期查報,對整改措施落實不到位的負責人,要進行必要懲戒,切實促進審計整改工作發揮作用。
一、存在的主要問題
1、審計實效性不強。
“先審計、后離任”是經濟責任審計工作的一個重要原則。一般來講,對于經濟責任審計結果,組織人事部門應當將其作為領導干部考察任用、教育管理和年度考評的依據,同時將審計結果列入干部考核檔案。由于內部經濟責任審計所處環境的特殊性,目前大部分經濟責任審計都是在領導干部換屆換崗的時候進行的,往往都是“先離任后審計”,即組織部門在考核任用干部時,沒有將經濟責任審計評價結果作為干部任用的依據,用人與審計脫節。這種“馬后炮”式的審計,給審計人員核實問題、搜集證據、征求意見、處理問題、落實結論等帶來諸多不便,審計報告作為干部任用的依據作用也無從發揮。特別是對發現的違紀違法問題,給追究責任帶來了困難。
2、財務收支審計和經濟責任審計結合不足。
⑴、財務收支是橋梁,責任到人是結果。經濟責任審計是一項“審計法人、評價自然人”的活動,它的著眼點是人,由事及人,單位或部門的財務收支,只是作為評價領導干部經濟責任的橋梁和中介。因此開展領導干部任期經濟責任審計,除按照財務收支的有關內容及規定程序操作外,還必須將財務收支的結果進行提煉和升華,要把審計中發現的有關內容和問題落實到領導干部個人頭上,也就是李金華審計長所說的:經濟責任審計是財務收支結果的人格化。
⑵經濟責任和資金活動的關系。領導干部經濟責任審計是圍繞“經濟責任”這條主線開展的,財務收支審計是以“資金活動”為著眼點的,經濟責任涵蓋財務收支,因而二者不能等同。目前干部經濟責任審計對各項經濟指標還處于摸索階段,只陷于對單位的收支審計,而對領導干部的宏觀經濟目標、決策、管理等內容涉及較少。有限的審計資源難以應付工作量日漸增大的經濟責任審計,“全面審計、突出重點”政策難以落實,審計工作思路和具體的審計技術方法面臨新挑戰。
3、審計力量不充沛。
石化街道財務審計科是“2塊牌子1套班子”,審計人員又是財務人員,在完成日常財務工作以后,再把精力投入到內部審計工作。由于時間和自身建設的限制,可能對審計工作的質量有一定的影響。
三、建議和意見
1、加大日常工作的協調力度。
⑴作為負責牽頭的組織部門,平時多與紀檢、審計等部門了解、溝通,并督辦工作進展的情況;各事業單位、部門也要及時、準確地將掌握的問題、工作進展情況向組織部門報告,使經濟責任審計工作的重點更突出、對問題的監督更及時,形成對審計對象進行動態監督的效果。
⑵加大推行任期內審計的力度。積極推行任中審計,有利于實現監督的及時性和連續性,變被動為主動,進一步將監督關口前移。要達到這個目標,必須要遵循兩點:一是通過任期內的審計積累相關資料,在干部調任時盡快拿出審計意見,縮短調任時經濟責任審計的時間,以解決“審”、“任”的銜接困難;二是建立經濟責任審計檔案。根據部門和領導干部任職情況,引入現代技術手段,建立年度審計檔案,儲存、利用常規審計成果,使經濟責任審計由“離任算賬”變為年度考核。
⑶要狠抓落實,實行責任追究;要建立相應的責任追究的制度。對審計對象限期整改,對久拖不辦或拒不辦理的,要依照規定進行責任追究。
所謂會計集中核算,是指將行政事業單位會計工作納入政府專門機構(以下簡稱“會計中心”)進行集中核算的會計工作組織管理形式。建立會計集中核算體制的原理,是單位資金使用權和管理權相分離,其性質是會計管理方式的改革。
會計集中核算的內容和遵循的四項基本原則:一是會計制原則。其基本內容是,單位不再設置會計機構,取消會計和出納崗位,只設報賬員。單位的會計工作,由會計中心安排人員在會計中心集中辦理。二是單位財務主體資格不變原則。其基本內容是,單位的資金使用權不變,單位原有的資金籌措渠道和債權債務關系不變。三是單位資金由會計中心管理原則。其基本內容是,取消單位所有的銀行賬戶,在會計中心的銀行基本賬戶下設立單位的分賬戶,對單位資金實行集中管理。單位的資金撥付和經費支出報賬事宜,需經會計中心同意后,由報賬員在單位的銀行分賬戶上辦理。四是會計中心負責單位會計工作原則。其基本內容是:單位的各項支出審批、憑證審核,以及會計資料的收集、立卷和保管由會計中心負責。
通過以上分析我們可看出,實行會計集中核算,只是會計工作的責任發生了轉移,沒有改變單位的財務主體資格和財務責任,也沒有改變單位負責人的《會計法》規定責任。因此,無論是對納入單位的財政收支、財務收支真實性、合法性、有效性,還是對單位負責人的會計責任,以及會計中心相對應的會計責任,以及會計中心相應的會計責任,都離不開政府審計的監督。
二、會計集中核算對審計的影響
1、對審計對象的影響。由于實行會計集中核算,沒有改變納入單位的財務主體資格和財務責任,只是單位會計工作的責任部分發生了轉移,所以,納入單位作為財政收支、財務收支的被審計對象的地位沒有變化,單位負責人作為經濟責任審計的被審計對象地位也沒有變化。根據《審計法》第二條第二款的規定,“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支、財務收支,國有的金融機構和企業事業組織的財務收支”都應當接受審計監督,根據中央兩辦關于《縣級以下黨政領導干部經濟責任審計的暫行規定》,在會計集中核算后,政府審計不僅要把納入單位作為財政收支、財務收支的審計對象,把單位負責人納入黨政領導干部經濟責任的審計對象,同時還要把會計中心納入審計監督的對象。
2、對審計目標的影響。會計集中核算影響到單位部分會計責任的轉移,相應的影響到審計目標的調整。新的《會計法》第四條規定“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料真實性、完整性負有責任”。一方面,會計集中核算,與原有會計管理形式相比較,使得單位原有的會計利益的一致化和會計責任的完整化格局被打破。主要是會計和出納人員不現是在單位負責人領導下開展會計工作,而是依法、獨立的行使會計工作職責,如果出現了會計監督不力、核算不規范、甚至出現違反《會計法》和《審計法》的行為,會計中心及其有關會計人員要承擔相應的會計工作責任,這種責任是不能推脫的。另一方面,會計集中核算,對會計資料的真實性、完整性,被審計單位及其單位負責人仍然負有完全責任。如果單位制造虛假的會計信息,提交虛假的會計資料,造成會計信息失真,會計核算不準確,單位負責人和財務主管人員則應承擔相應的會計法律責任,如果對審計結論的真實性造成了影響,還要承擔審計法律責任。因此,在審計中,審計不僅要查清被審計對象的會計責任,還要分清會計中心的工作責任,任何否定相應會計責任的獨立性,或者否定會計責任的聯系性,都不能算作完整的審計。因此,會計集中核算后,政府審計應當及時調整審計目標。
3、對審計內容和審計重點的影響。審計目標決定審計內容,會計管理方式決定審計重點。由于會計集中核算運作存在著階段性,決定著審計在各個時期的工作重點有所不同。會計工作移交階段。審計要把納入單位的財產清理、財務清理和會計移交手續情況作為審計重點,同時按照政府要求,審計要擔任好會計移交工作的“監交人”。會計中心運行初期。審計需要針對會計、出納不在納入單位工作,身份發生變化,情況不熟悉,會計核算與單位財務脫節,會計核算不準確的問題加強三個方面的監督:一是要圍繞與單位職能相關的專項資金和重點問題展開審計,檢查被審計單位執行國家經濟政策的情況;二是要圍繞單位預算內、外收入開展審計,檢查被審計單位落實收支兩條線規定的情況;三是要圍繞單位各項支出以及發放津補貼開展審計,檢查被審計單位遵守國家財經法規和有關會計集中核算紀律的情況。會計中心穩定運行時期。審計要對被審計單位財政收支、財務收支情況實行全方位的審計監督,其目的是維護財政經濟秩序,保障會計集中核算體制的健康運行。
4、對審計方式和方法的影響。由于會計集中核算,與原會計管理模式比較,開展對被審計單位的審計,在審計機關與被審計單位之間,增加了會計中心這個中間環節,它使得審計程序執行環節增加,審計方式方法得到調整。如,會計資料的收集和取得、審計方案的制定、審計準備、審計報告征求意見形式、審計意見和審計決定的下達方式、審計罰款資金的收繳,審計決定、建議督促落實方式、審計的工作方法等都帶來了影響。對此,政府審計及其審計人員需要更新觀念,增強開拓創新意識,一方面要依照審計法規定的程序進行審計,另一方面,要積極探索新的審計模式和審計方式方法,努力提高審計效率和質量,為會計改革服務。
三、審計應采取的對策
1、建立健全審計制度,為審計監督提供法律保障。為了支持會計改革,審計要建立健全與會計集中核算方式相適應的審計法律制度。以法規形式明確,審計機關有權依法對進入會計中心單位的財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性進行審計監督,同時,明確審計機關及其審計人員的職責權限、工作程序和法律責任;明確被審計單位的義務和責任;明確審計中會計中心的義務和責任。使得審計有章可循,有法可依,做到依法審計。
2、規范審計行為,防范審計風險。會計集中核算方式下,更加需要進一步規范審計行為,加強審計風險的防范。與原會計管理方式相比較開展審計,審計需要不再是從被審計單位提取會計資料,而是從會計中心取得被審計單位的帳薄,憑證等會計資料,審計在環節上、檢查被審計單位的會計資料真實性、完整性上難度增大。取消了被審計單位的銀行賬戶、被審計單位失去資金管理權,也對審計檢查被審計單位有否賬外收支、資金體外循環等問題的難度和風險。因此,執行審計程序,審計人員應當做到以下幾點:一是審計對被審計單位下達審計通知書,同時也要抄送會計核算中心;履行審計承諾手續,審計應當與被審計單位和會計中心分別簽訂承諾書,承諾書的內容要符合針對性和合法性要求。二是審計報告要向被審計單位征求意見,涉及相關內容要求會計中心有關人員參加;審計報告、審計決定書在主送被審計單位的同時,審計機關認為需要的,可以抄送會計中心;審計對涉及問題的處理意見和處罰款額的收繳,由于被審計單位的資金集中在會計中心管理,這樣,在審計報告征求意見后,審計應當要求會計中心積極配合審計決定的執行、審計處罰款額的清繳,以及審計決定和意見的落實。三是對會計中心業務質量方面的問題,審計機關應當下達審計建議書,并督促其進行整改。
3、改進審計方法,提高審計質量。為了適應會計改革和提高審計質量,審計要積極推行“一、三、五、七”的工作法。一是要實行審計立項的“一個改進”。實行對所有的行政事業單位的周期安排、輪番審計的立項。二是建立“三位一體”的審計目標:即,通過對單位財政收支、財務收支活動真實性、合法性、效益性審計,達到查清被審計單位、被審計單位負責人和會計中心責任的工作目標。三是實行審計“五個結合”的方法;即,把單位的定期財政財務收支審計與經濟責任審計、固定資產投資審計等專業審計相結合,把審計與專項調查相結合,把賬面收支檢查與檢查單位內控制度審計相結合,把詳細全面審計與抽樣審計相結合,把賬內審計與賬外經濟活動檢查相結合。四是審計要突出七個重點內容的檢查:一是會計移交環節,二是會計中心會計核算管理環節,三是被審計單位財務“活”情況,四是專項資金、社會公共性資金管理和使用情況,五是罰款、收費的票據使用、管理以及“收支兩條線”執行情況,六是固定資產管理及政府采購規定的執行情況,七是特別是要防止乘機亂發錢物,“三亂”回潮、小金庫,公款私存,貪污私分公款情況的蔓延,維護會計集中核算體制的健康運行。
眾所周知,所謂財務審計是指審計機關對行政機關、企事業組織和其他經濟組織的財務收支及有關經濟活動的真實性、合法性所進行的監督。而經濟責任審計是指國家審計機關運用審計手段對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人任職期間對本地區、本部門或本單位財務收支、財政收支以及有關經濟活動經濟責任的履行情況及個人遵守財經法規的情況所進行的鑒證、監督與評價。從經濟責任審計與財務審計的概念來看,經濟責任審計必然要涉及到被審計單位的財務收支但不完全限于財務收支審計,經濟責任審計所涉及的范圍明顯大于財務審計的范圍,除財務收支審計外一般還包括重大經濟決策的科學性、效益性;經濟領域的個人廉潔自律情況;有關經濟責任指標完成情況;個人及單位遵守財經法規的情況;有關制度的建立及執行情況等等。很明顯,財務審計只是經濟責任審計所涉及的一個重要的方面。
在經濟責任審計中,一些被審計單位在某些年份接受過財務審計的現象非常普遍,而且將財務審計成果運用于經濟責任審計,以減少不必要的重復審計,提高審計機關工作效率也是審計機關應該提倡的。于是一些審計機關對曾接受過財務審計的經濟責任審計項目安排審計時,將曾經接受過財務審計的時間段在經濟責任審計中剔出,只對未接受過審計的時間段進行審計,在起草經濟責任審計報告時,有的將財務收支審計報告的“審計發現的問題、定性及處理處罰依據和決定”部分機械的搬到經濟責任審計報告中,其它方面則不再涉及;有的則將已經審計過的時間段只在審計報告中注明“審計機關曾對某某年度的財務收支進行過審計,本次審計指對未某年某月至某年某月未接受過審計的財政財務收支進行審計”原審計中發現的問題在經濟責任審計報告中則不再提及。前者將處理處罰依據及決定在羅列于經濟責任審計報告中實際已沒有意義,后者則通過一帶而過的方式將任職期間發生過的違規違紀問題予以隱瞞,而且這兩種處理方法均未對已審計過的時間段的其它涉及經濟責任的問題展開審計,其審計結論必然出現以偏概全的問題,直接影響審計的質量。
特別是經濟責任審計中出現利用原財務審計成果的審計項目在組建審計檔案時更是五花八門,有的對已審計過的時間段將原審計證據進行復印裝入經濟責任審計項目檔案;有的則將原財務審計報告作為審計證據裝入經濟責任審計項目檔案;當經濟責任審計項目與財務收支等審計項目同時進行時,則是同時下達兩個審計通知書,出具兩個內容基本相同的審計報告,同時向被審計單位征求意見,需要處理處罰的問題下達一個審計決定,歸檔時有的是將經濟責任審計項目與財務收支審計項目歸入一個審計檔案;有的經濟責任審計項目則不再組檔案??傊?,實際工作中沒有標準和章法可循。