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許可證制度范文第1篇

【關鍵詞】排污許可證；探討

新《環境保護法》第四十五條規定，從2015年1月1日起，我國實行排污許可管理制度。相關企業應當按照排污許可證的要求排放污染物，未取得排污許可證的，不得排放污染物。這就是說，新環保法再次明確了相關企業的義務，確立了排污許可證的法律地位。

作為基層環保工作人員，在大量工作實踐和業務學習中，按照職責權限核發排污許可證過程遇到一些問題，迫切需要國家出臺相關法律法規及技術規范，以應對排污許可證管理中難以界定的技術層面問題。

1、排污許可管理政策現狀

排污許可證經過試點試行之后，新《環境保護法》以綜合性、基礎性法律規定在全國范圍內實施。規定明確提升了企業的環境準入門檻，給現有重污染企業造成一定壓力，在一定程度上促進產業結構轉型升級，對調整污染企業布局，淘汰落后產能起到了一定引導和刺激作用。

但在實際執行工作中，也遇到一些難題。國家的《排污許可證管理條例》、《主要污染物排污權核定暫行辦法》均處在征求意見階段，具備地方立法資格的省市已對此作出了專門的立法，但是還不足以指導基層環保部門監管排污許可證工作實踐。

2、實際工作遇到的問題

2、1廢水不外排企業是否屬于實行排污許可證管理的范疇

在某轄區某采選金礦被列入重點排污單位名錄，但是這些單位環評批復驗收文件中，工業廢水不外排（尾礦經壓濾廢水澄清回用），尾礦干渣壓濾堆存處置，廢氣中有少量重金屬排放量（通過排氣筒排放）。該企業咨詢該轄區環境保護相關業務主管部門辦理排污許可證，結果卻無法辦理。

2.2 實行排污許可證管理對象如何界定

排污單位分為重點排污單位和一般排污單位。哪些排污單位納入排污許可證管理？

按照各地排污許可證分級分批實施管理的規定，目前依法要取得排污許可證或者納入排污許可證管理的企業，必須一是重點排污單位，二在重點排污名錄，三有主要污染物排放總量控制指標的要求，四是排放污染物，也就是所說的重點排污單位。而排放污染物數量少、對環境影響輕微的生活源可以免除申領排污許可證的義務。

2.3 實行排污許可證管理的污染物界定

實行排污許可證管理的污染物如何界定？是當前“十二五”時期的實行總量控制的主要污染物？哪些又是重點控制污染物？

根據《河南省排污許可證分級管理辦法》（豫環文〔2015〕124號）第三條規定：重點排污單位應按照本辦法申請領取排污許可證；第四條規定：本辦法所稱重點污染物，是指國家和本省確定的對環境影響較大，需要實施重點控制的污染物。

2.4排污許可證中污染物排放量核定的依據

在實踐中，重點污染源污染物實際排放量核算較難。排污許可證中污染物排放量的核定，是技術關鍵。目前，重點污染源污染物排放數據混亂，共存在9套數據（環評批復量、驗收監測數據、排污申報數據、排污權交易數據、環統數據、污染物普查數據、自動監控數據、排污許可證數據、有償使用數據等），實際管理過程中如何準確地獲得重點源的實際排放量是排污許可證得到有效監督管理的主要障礙，同時也給環保部門對已申領排污許可證的排污單位實際排放量與排放總量控制目標的核查帶來一定困擾。

3 建議探討

3.1加快排污許可證制度的立法、核定技術規范和導則

盡快出臺排污許可證制度立法，明確管理對象，明確管理體制，明確信息、資金、監測核查和問責處罰機制的目標和原則，以便基層環保部門在實際監管過程中明確環境管理部門和企業各自的責任和權利，以及對違規企業的處罰權利和權限。

3.2 加快制定企業排放總量核算技術規范

實施排污許可證制度涉及總量核算、許可證分配、基于監測監管的核定、許可證交易、初始排污權的核定等，但是排污許可證污染物核定是技術關鍵。

3.2.1按排污績效計算的排污權，與排污單位項目環境影響評價批復進行比較，初步確定初始排污權。（一）若按排污績效計算的結果高于環評批復允許排放量的，按環評批復允許排放量預分配初始排污權；（二）若按排污績效計算的結果低于環評批復允許排放量的，在可分配初始排污權總量不足的地區，按排污績效計算的結果分配初始排污權。

未制定排污績效標準的行業，現有工業排污單位初始排污權的核定原則上以環評批復允許排放量為主，同時參考2010年污染源普查動態更新調查數據、原排污許可證許可排放量、“三同時”竣工驗收監測報告和滿負荷生產情況下的實際排放量；分配的初始排污權不應超過環評批復允許排放量。

環評批復和經批復的環境影響評價報告沒有明確允許排放量的，其初始排污權的核定以2010年污染源普查動態更新調查數據為主，同時參考原排污許可證允許排放量、“三同時”竣工驗收監測報告和滿負荷生產情況下的實際排放量。

3.2.2 基于容量和總量控制核算的許可證分配辦法，新、改、擴建建設項目的許可排放量可參考項目環境影響評價中預測的年污染物排放總量，并參照環境保護工程竣工驗收報告中監測數據進行修正。對現有排污單位，建議根據環境影響評價、環境保護工程竣工驗收數據確定排水量，并與近3年排水量監測數據進行對比。在實施了排污權有償使用與交易的試點地區，環境保護行政主管部門根據通過審批的排污單位申購或交易量確定其最終許可排放量。

3.3 整合排污許可證制度和其他點源排放控制政策

排污許可證制度應貫穿企業生存周期的全過程，其管理核心應將排污者應執行的環評批復、驗收監測、排污申報、總量控制、排污交易、排污收費、排污口設置規范化、限期治理及清潔生產強制審核等環境管理制度等要求具體化，確在每個排污者的排污許可證上，實施一證式排污管理，一本排污許可證能聯系企業建設、生產、污染控制、現場監理等環境管理的全過程。

3.4 提高現有監測與監管能力，滿足許可證核查要求

許可證制度的推行，調整環境統計數據的統計方法，以滿足許可證核查的管理要求。基于環境統計確立實際污染物排放核定體系，將排污許可證制度實際污染物排放核定體系與環境統計體系相對接，以整合現存的排污申報、排污收費、排污權有償使用與交易等多套統計數據，形成統一的實際排放量核定統計體系。

3.5 建立基于許可證的污染源動態管理系統

推行基于許可證的排污臺賬信息化，錄入排污單位污染物排放濃度及排水量監測數據，實現月度實際排污量計算，并匯總形成季度、年度排污量以備查詢，同時滿足各項制度的需要。其中，監測數據的錄入與現有的在線監測體系進行銜接，利用現有的在線監測設備與各級環境保護行政主管部門之間的聯網，實現排污單位監測數據的實時傳輸與監控。最后，依托這一信息平臺每年度對許可排污量、實際排污量進行對比，以判定是否需要執行超總量處罰，從而形成系統、動態的污染源管理系統。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國環境保護法》（2014主席令 第9號）

[2]《排污許可證管理條例》征求意見稿

[3]《主要污染物排污權核定暫行辦法》征求意見稿

[4]《企業事業單位環境信息公開管理辦法》

[5] 《浙江省主要污染物初始排污權核定和分配技術規范（試行）》

[6]《河南省重點污染物排放總量預算管理辦法》（豫政〔2014〕94號）

[7]《河南省排污許可證分級管理辦法》（豫環文〔2014〕14號）及修訂后（豫環文〔2015〕124號）

許可證制度范文第2篇

［關鍵詞］制度變遷，市場機制，公民社會，政府管制限度

環境污染，不論是在先發展國家，還是在后發展國家，都是經濟發展過程中不可回避的嚴峻事實。不過，與先發展國家比較，后發展國家的環境污染顯得更為突出和嚴重。針對環境這一公共物品，政府如何在環境管制和對環境污染管理中發揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機制的經濟功能與公民社會自組織的參與監督。排污許可證制度是實行環境可持續發展的一項基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實施的一項制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實施，然后國家環境保護局在1987年作為一項新的環境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經驗，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點、推廣到現在已快十五年了。考慮到沿海地區尤其是農村地區水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態的嚴重危害性，因此，有必要對此類問題進行調查和研究，以便發現問題尋找有關對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現實，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機制的經濟功能和公民社會的參與監督。[3]

一、排放許可證制度安排、現實困境與制度變遷

改革開放以后，我國實施以經濟建設為中心的發展戰略，因此，工業生產是發展經濟的唯一選擇。在農村，鄉鎮企業在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環境（包括稅收、土地與服務費用方面的優惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發展重工業與化學工業為主，但經濟發展的結果是自然環境的破壞與人們生活質量的下降。農村地區水污染特別嚴重，而城市地區受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環境污染已經影響著城鄉居民的身體健康與生存質量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產性污染大量出現，國家環境保護局為了扭轉環境惡化的趨勢，在國家有關法律法規的基礎上，先后制訂了八項管理制度，其中排污許可證制度是一項具有法律效力的政府環境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。

水污染物排放許可證制度是當地環境保護部門根據排污單位申報登記經審核批準，發放排放許可證，并對排污單位進行監督管理的一項制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點，后來逐漸推廣，作為一項基本制度存在。

排污許可證制度在實踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎之上。第一個基礎是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎是側重點的選擇，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束。

（一）在手段基礎上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉變

開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環境保護總局根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準，省級政府可以制定地方水污染物排放標準。濃度控制的優點是比較簡單、管理方便，可以根據它的排放濃度來決定它對水質的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質的破壞程度越大。因此，只要監測出排放濃度，就能計算出受污水質的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環境目標相聯系。實際上，污染源由于它們在地區上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環境污染的影響是不相同的。如季節因素影響。水質對濃度的稀釋常受季節的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經濟優勢。在濃度控制的管理戰略下，污染源治理方案是工廠達標排放的點源單獨處理方案，沒有考慮到污染單位的經濟技術條件、生產規模和廠群之間的聯系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經濟刺激作用。所有環境保護工作都圍繞“達標”來進行，沒有考慮到局部與整體、重點與非重點的區別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實際管理中兩個問題較突出：一是污染源達標，但水體繼續惡化；二是按排放標準進行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環境保護總局于1988年頒發《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”1989年全國有60多個城市實行了以總量控制為基礎的環境保護制度。1991年又在總量控制的基礎上，相繼推出了行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制為基礎的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點是：在區域上，農村地區以濃度控制為主，城市地區以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點非重點上，非重點污染源實行濃度控制，重點污染源實行總量控制。

污染物排放總量控制方式是根據環境目標的預期目的，事前測算出本環境目標所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標分配到各個區域并進行分散管理的一套管理辦法。行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現方式。1、行業總量控制。針對各地不同的工業行業，環境保護部門有選擇地對重點行業污染物進行控制。如浙江平陽縣，它的主要產業是制革行業，因此，環境污染控制以制革行業為主兼顧其他行業；2、目標總量控制。國家環境保護總量根據1995年的排放總量作為基數，每年設定比上年遞減的排放量目標。總量控制的辦法，首先在各省區市申報基礎上，核定省區市排放量基數。經全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區市，作為國家控制計劃指標，然后由各省區市把省級控制計劃指標分解下達，逐級實施總量控制計劃管理。實行污染物總量控制是強化水環境管理的有效措施。為了保證水體質量，必須嚴格控制排放污染負荷量（即污染物總量），使其不超過自然環境的凈化能力；3、容量總量控制。根據河流水質承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。

在實際環境管理中，目標總量控制是最主要的手段。但目標總量的制定可能與以下三個問題有關：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實際過程中，自動化的監測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關聯，在測定排污總量之前，首先應該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環境保護部門和當地環境保護部門中選擇確定。由上級環境保護部門決定，主要考慮的是整個行政區域的排污總量，這樣，在分配當地排污總量時可能會有高低之分，也會出現與事實不符的狀態。如果由當地環保部門自行確定，在現行的平行管理體制（一級政府直接管理當地環保部門的體制）下難免會出現地方保護主義的弊病。

水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標準與確定污染物目標總量控制和排污總量削減基礎上的。這一制度的關鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標。另外，水污染物總量控制還應涉及到流域、區域水量水質、總用水量和排水量等諸多因素。

（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯

從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實施的是排污申報登記制度，這在《環境保護法》和《水污染防治法》中有明確的規定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業登記制度，因此，它的效力受到嚴重削弱。由于企業營業執照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業的“出生”，在實行“三同時”制度的基礎上對某些污染領域采取一定的措施。國家環境保護總局、國家工商行政管理局《關于加強飲食娛樂服務企業環境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴建、轉產的飲食、娛樂、服務企業，有涉及污染項目的，應按環境保護法及有關行政法規，向當地環境保護行政主管部門辦理環境影響申報登記或審批手續。……工商行政管理部門在審核企業登記申請和對企業的監督管理工作中，可以要求企業就污染及防治情況作出說明，發現有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環境保護行政主管部門通報情況。”明確提出工商行政管理部門應與環境保護部門合作，共同預防環境污染。但這些規定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎上。溫州市鹿城區采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯合審批的辦法，行使自己的環境污染評估權，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執行這一方面的規定，可能出現辦理營業執照或年檢時環境保護部門無力干預的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執照年審那樣有強制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環境保護局與市計委、經委、建委、規劃、土管、工商等17家部門實行聯合投資項目審批一條龍服務。杭州市將投資項目審批的政府部門安排在同一地點辦工，也把環保部門納入，這對環保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關系。當然，所有的制度都有可能會發生變化，最好的辦法是，把相關職能部門共同處理環保事務的有關規定，不僅僅體現在部門規章中，而且應在法律法規中加以明確。

不少排污單位在申報登記之前已經在生產，這在浙江溫州、嘉興的鄉鎮企業最為明顯。當然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務院的《水污染防治法實施細則》（2000年）規定，縣級以上地方政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排放許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排放許可證。在這里，已經將排放許可證制度與限期治理制度相聯結。只有符合達標排放的排污單位，才能領取到正式排放許可證，而沒有達標的排污單位處于限期治理階段，只能領取臨時排放許可證。

（三）在側重點的選擇上，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束

一般來說，一旦涉及到當地飲用水源的污染問題，各地都會采取強管制的方式，在城市地區，重點保護的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護十分重視，對水源保護區的198家重點企業全部實施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區還出臺了局部性水域的地方性法規。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》，規定：“污染物排放管理實行污染物排放總量控制制度。……環境保護部門根據苕溪水域地面水環境質量標準和污染物排放總量控制限值對排污單位核發排污控制證，排污控制證由杭州市環境保護部門統一制定。……對責令限期治理的，在限期治理期間必須嚴格按照排污控制證規定的要求排污；對責令停產治理的，在治理期間不得排污；對責令關閉的，應停止生產，吊銷排污控制證。”在這里充分反映出對水源保護區實行的是強制性的管制，對排污單位的進入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實行的是誘導性的管制，大都以收繳排污費和實施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實際上是有嚴格區別的。前者管理力度強，涉及到居民的生活用水和社會的穩定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。

在討論排放許可證制度時，切不可忘記現實生活的殘酷無情。在對浙江省有關市縣調查后，人們發現許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地。

一是嚴格按規章制度發放許可證的市縣比例不高。在調查的八個市縣中，就有五個沒有按規范操作，見表一。

浙江省按規范發放許可證的有關市縣分類（表一）

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| 按規范發放許可證的市縣 |

溫州、杭州、寧波

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|不按規范發放許可證的市縣| 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]|

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二是發放許可證的數字與實際排污企業數差別太大。溫州市（不包括區，只統計市本級）96年開始發放污染物許可證，97年到99年的統計數字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據有關領導直觀的估計，領取許可證的排污單位僅占排污單位總數的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環保局領取許可證，但仍照樣經營與生產。

三是有的市縣根本就沒有真正落實過這項制度。瑞安市從96年開始實施許可證制度，但只發放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發放過許可證。

當然，得出許可證制度“名存實亡”結論的更為充足的一個理由，那就是，現行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實施過程中出現了制度變遷，使原先設計的制度安排發生重大的變化。

行政許可是指行政主體根據行政相對人的申請，經審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結合排放許可證制度的實際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：

1、許可應該是依申請事先批準，而不是事后核查。現行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環境保護部門提出申請，而只是在事中或事后才由環境保護部門消極被動地去監督，這在農村地區水污染物排放管理中尤為明顯。

2、許可是一種賦予權利的活動，應該賦予相應的權利。但現行的許可制度沒有做到這一點，排污單位沒有合法的排污權。在實際過程中，國家只是默認這種權利而已。

3、許可應該是賦予的特殊性權利，因此，發放的許可證應該受到嚴格的數量限制。目前，環保部門所發放的排污許可證不受數量限制。

4、許可應該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結果基礎上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當地環境保護部門審核批準；三是發放排放許可證；四是監督管理。其中第二個步驟審核批準的依據是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據是濃度控制，后改為總量控制。（農村地區仍是濃度控制）。但現在的問題是，在農村無法做到總量控制，只能根據濃度控制，即使在城市地區，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因為現行的監測手段做不到這一點。這樣，發放的許可證實際上是建立在審查手段不確定的基礎上進行的。

5、許可是一種審批行為，因此，它會產生批準或不批準兩種結果。作為行政許可，它以“禁止義務”的存在為前提。義務分兩種：作為義務與不作為義務。禁止義務屬于不作為義務。行政許可不是對一般義務的免除，而是對禁止義務的免除。如果沒有禁止義務，也就無所謂行政許可。排放許可證應該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準，不存在不批準，事實上就與政府確立許可證制度的本義相違背。

6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統一的格式，而排放許可證格式不統一。盡管國家環保局規定水污染排放許可證要有統一的格式，國家環保局也提供過統一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統一印制，結果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。

考慮到排放許可證制度在實施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。

注冊證制度的基本內容如下：1、注冊證制度規定，排污單位排污不需要由環保部門批準或許可，排污單位只是向環保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實際上就是行政確認，而不是許可。許可是環保部門對排污單位申請的事先批準，而確認是事后同意。當然，其排污費、超標超量排放費仍要按規定交納。2、由于環保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環保部門根據排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環保部門抽檢所獲得的數據確定。3、根據排污單位申請或備案，環保部門就發給注冊證，不受數量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。

通過以上的分析，結合許可證理論的規范與許可證實踐的操作，我們認為，現行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達到由環保部門行使真正管理權力的狀態。現行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關的管理內容與規范，才能進入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現的趨勢是：第一步，排污企業先注冊，環保部門備案后就發給注冊證；第二步，排污企業先申請，環保部門核實審查，再由環保部門批準同意或不同意核發許可證。可以肯定，這種許可證制度，一方面不完全具備規范性許可證制度的本質特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現階段的許可證制度實際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。

二、制度需求與制度供給：政府管制失靈

如何處理環境保護與經濟發展的關系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實行的是“目的一元論”，這些國家的環境法律規定，環境保護法的唯一目的是保護人群健康。因此，一旦經濟發展與環境保護總原則相抵觸時，人們除了選擇環境保護外別無選擇。不過，世界上大多數國家實行的“目的二元論”，即既保護人體健康，又促進經濟發展。[6]

中國是后發展的社會主義國家，必然把保護人體健康與經濟發展有機結合起來。但不管怎樣，政府對于已經產生污染的企業管理來說，事實上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。

我國經濟發展以粗放的外延發展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實現經濟的較高增長。因此，對于環境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴重影響人們的基本生活和降低生活質量為界。各地在發展經濟過程中，不論是損耗資源型的產品，還是損耗環境型的產品，只要能取得一定的經濟效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。

制度變遷的需求產生于內在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經濟發展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發展的壓力。據上所述，排放許可證制度在內在變量方面已經存在著制度安排設計上和技術上的漏洞，外在變量上更與制度原設定的目標大相徑庭。當然，任何制度都會出現不足，這是正常現象。“把制度搞正確是一個困難的、耗時的和引發矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認同的規則，又需要有關于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現實生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內在變量與外在變量發生變異，最終導致政府管制失靈。

（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強烈的依賴性，而且對政府環境保護部門來說也嫌底氣不足。

1、排污單位需求不足。環境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經濟利益最大化為其宗旨和目標的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續生存和發展，公有地的悲劇必將發生。[8]這時候，作為公共事物的管理者-政府被迫對環境污染進行管制，約束人們的生產與經營活動，保護環境。既然政府加入了對環境的管制，排污單位就被迫交納相應的排污費和超標超量排污費，但排污單位的環境保護意識卻沒有相應提高，認為交納排污費和超標超量排污費后，排污單位就已經履行了保護環境的義務，有的還對環保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環境保護局向鐵道部第四勘測設計院等16家企業事業單位發出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環境保護局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認定其行為已構成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。[9]

對治污設備的興建也持消極態度。這與企業發展預期與貼現率高低有關。大中型企業與小型企業對預期與貼現率態度是有差別的。大中型企業對企業發展有較高的預期，因此，重點放在企業長遠的發展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現率。小型企業則有所不同，它對未來的預期收益評價較低，對自身的生產與經營狀態沒有長期的發展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預期收益評價較高，這導致小型企業關心的僅僅是近期的貼現率，其直接后果便是這類企業行為的短期化。顯而易見，大中型企業對興建治污設備行動積極，小型企業持觀望拖拉的消極態度。而且，治污設備的投入也是一筆較大的開支。據市場調查，自動監測設施，即便最低的國內產品也需要花費每臺4萬元，而且性能不穩定。國外的產品價格更高，每臺10-20萬元不等。比較而言，大中型企業對高性能的治污設備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔；對小型企業來說，沒有企業存在的穩定性需求，談不上長遠利益的考慮，而且購買價格不菲的設備，畢竟是一筆不小的成本開支，費用承擔上較困難，這樣，小型企業對自動監測設備的內在需求不足。

當然，低層次的排污單位對許可證臨時應景式的需求還是存在的。如有的排污企業（在浙江省瑞安市）在從事國際貿易時，為了使外商感覺到它是合法企業，做貿易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機，才主動地向環境保護部門“索要”許可證。有的排污企業由于是“五小”企業[10]，工商行政管理部門登記時需要環境保護部門的證明，企業才被迫來向環境保護部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿易與工商行政管理部門企業登記與年檢壓力下被迫領取的，是一種非自愿的行為。轉貼于

2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業的產生在本區域內肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業流。隨著生產、銷售服務的規模化，運輸業發達，帶動了第三產業如飲食業、賓館業的發展，有的地方還出現交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當地排污企業在增加就業與提高經濟收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環境保護方面的需求相對顯得不足。盡管《環境保護法》中規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。不過，社會公眾對環境污染的容忍程度與環境污染對生活造成的損害程度有密切關聯。也就是說，對生活與生產損害程度較低，沒有產生直觀的副作用，社會公眾對環境污染的包容在容忍程度范圍內。正像美國學者所言，人們如果被迫為獲取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題。可是，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環境污染問題的關注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關居民首先就會與排污企業交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環境保護部門或新聞媒介或通過區長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。

不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業，還是生活在污染源區域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。

3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護秩序，而制度又需要政府加以完善與落實。但在實際工作中，政府與制度間并不是系統平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設本身顯示出需求不足。在環境保護領域，相當多的一級政府或環境保護部門對環境保護制度缺乏需求，具體表現在兩方面：

一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發放排放許可證時規定可以收取一定的成本費，一般每本收取20到30元不等。成本費中應該既包括印刷的成本費又內含發放的勞務費，而現行規定不能收取此類成本費。這樣，不僅許可證印制的成本要由環境部門內部承擔，而且連勞務費也無法獲取，對環境保護部門來說，失去了發放許可證的利益沖動。

二是怕影響當地經濟發展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經濟建設作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續性發展作為政府工作目標的一部分，不過與經濟建設相比較，還是處于主流與支流的關系。以發展經濟為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態，直接關系到資源的有機配置效率。對地方政府來說，這種以經濟效率為中心的制度安排創造的機會大大超過因創造這些機會而支付的單純經濟成本，則被認為提供了凈利益，而不考慮環境成本，或忽視環境成本。相反，由于保護自然環境，而沒有出現經濟的有效發展則被認為是引起了凈損失，在經濟發展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當地經濟發展速度、國民生產總值和居民生活水平程度。據統計，鄉鎮企業在溫州市工業經濟中占有較重要的地位。1997年全市鄉鎮工業總產值達819.23億元，占全市工業總產值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉鎮企業，沒有鄉鎮企業的發展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉鎮企業往往又是污染大戶，影響當地水、氣資源環境。如果一旦關停大量污染企業，對當地稅收會有較大沖擊，而且對當地經濟持續發展與社會穩定也會有負面影響，這是地方政府所不愿看到的結局。從這方面觀之，地方政府對環境污染所采取的被動消極態度不足為怪。

其實，在一級政府與環境保護職能部門之間，對環境保護的態度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環境保護部門出于職能動機的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據《環境保護法》和《水污染防治法》的規定，關停并轉的權力在一級政府，而不在環保部門。對造成環境嚴重污染的企事業單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強制性的行政措施，而且還有相應的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經限期治理逾期未完成治理任務的企事業單位，責令停業、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環境保護部門對治理污染有強烈的職責意識，但一級政府可能會過多考慮地方經濟發展和政府官員升遷的因素。[13]因為，在中國政治權力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當地經濟發展是成正比例關系的，地方經濟發展了，地方官員升遷和進京做官的機會就會增大。這是中國地方政府從傳統的“服從中央型”向現代“政績顯示型”轉化的一個很重要的標志。

而且，環境保護部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環境保護總局屬于國務院的直屬部門，不少地方政府環保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機構，市環境保護局列15位。一級政府對環保不夠重視以及環境保護部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關停并轉的批準決定權，所以水污染嚴重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責任更多的應該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應該是一級政府，其次才是環境保護部門。

（二）制度安排的供給不足

制度變遷的供給依賴于制度設計的“成本”以及尋找可選擇目標的知識基礎。設計制度的政府，盡管環境保護意識觀念在逐漸增強，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現較多的弊病，無法在實際執行中產生出高效率。

1、法律規范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經濟發展狀態與環境污染程度存在著較大差別，國家環境保護法律法規不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規定，不可能涉及到非常具體的細節。現較突出的問題是，能夠對各項具體制度安排產生較大影響的基本制度沒有從法律法規上得到保障。《環境保護法》與《水污染防治法》都沒有具體規定許可證制度。1989年的《環境保護法》規定“排放污染物的企業事業單位，必須依照國務院環境保護行政主管部門的規定申報登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》提出各級環境保護部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環境保護總局的《工業污染源監測管理辦法》（1991年）中規定：“對企業發放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設施和處理設施必須經環境保護行政主管部門環境監測站的核查監測合格，否則，不予發放或更換。”國務院于1989年批準并由國家環境保護總局的《水污染防治法實施細則》明確規定，排污許可證制度的管理辦法由國務院環境保護部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補充。顯然，國家法律法規對水污染物排放許可證制度的規定幾乎是空白，但作為行政規章的規定還是有的。國家環境保護局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨作為一章來規定， 1990年國家環境保護總局《關于下發排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎上，向當地環保部門申請排污許可證。1993年國家環境保護總局發出《關于進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》，要求開發區污染物排放要實行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導下，對開發區內新建項目污染物排放實行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務院在《水污染防治法實施細則》上才有新規定：“向水體排放污染物的企業事業單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環境保護部門提交《排污申報登記》。……縣級以上地方人民政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區域內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排污許可證。具體辦法由國務院環境保護部門制定。”不過對于水污染物排放許可證的規定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規定實行許可證制度。[15]這樣，就產生兩大問題，一是行政法規沒有法律的權威性，在執行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業，對小型企業的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環境保護部門來說，僅有國家和政府的法律法規不行，應該有地方性法規來保證它的實施，以加強水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關許可證制度的地方性法規沒有出臺。

2、配套的技術規范供給不足。環境保護法律規范需要通過制定相應配套的技術規范來實現。如環境保護制度的建設項目“三同時”審批，就涉及到大量的技術規范；環境噪聲污染源防治與規劃布局空間距離有密切關系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術標準要求有別[16].目前，國家環境保護部門單一性的技術規范已經大量存在，但相配套性的技術規范有機銜接的較少。環境保護制度這方面技術規范供給的不足，容易產生執法上的隨意性和制度本身的不嚴密，使環境保護制度缺乏操作性，易使基層環境保護部門在實踐中無從著手。

3、排污收費標準供給不足。由于現行收費標準大大低于治理設備運行費用，遠離經濟價值規律，失去經濟手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。

4、政策規范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴厲的管制辦法限期治理污染嚴重的企業，另一方面應制訂配套政策規范，大力發展質量效益型、科技先導型、資源節約型的環境保護產業或企業，實現環境資源與人力資源、財力資源的優化組合與高效利用。目前，政府對環保產業或環保產品生產企業支持與扶植不夠，又無法做到優化產業結構和工業布局，反映出政策規范供應的嚴重不足。

三、對策措施：政府管制、市場機制與公民社會有機一體

對水污染物排放管理問題，政府應該健全法律規范，制定切實可行的措施，同時，又要適應社會主義市場經濟的發展趨勢，通過經濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強公民環境保護意識的教育，通過有效手段調動社會公民參與環境保護的積極性。當然，僅僅憑政府管制與市場機制單一因子無法徹底解決環境污染問題，只有使政府管制、市場機制與公民社會三者的有機合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。

（一） 健全法律規范

為了提高水污染物排放許可證的權威性，加強制度的嚴肅性，應由國務院頒布《排放許可證制度條例》，對有關重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應制定相應的《排放許可證制度條例》，以規范本區域內排放許可證制度的具體執行與落實。

（二）制訂嚴密而符合實際的政策措施，充分發揮市場機制

1、針對大中型企業與小型企業的實際情況，制定相關的差別政策。對大中型排污企業，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監測設備，盡量購買性能穩定、監測準確的設備。對小型排污企業，政府可采用區域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮興建的大型污水處理中心，集體分攤相應成本。同時，考慮到小型企業的排污量和濃度的測算存在著不穩定的情況，環保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段-“飛行檢測”進行監測，以體現公平性與公正性，一旦查實有關排污企業有超標超量排放的，應加重處罰。

2、提高排污收費標準。環境管制的一個重要內容是對環境污染的控制。按照誰污染誰負責承擔成本的原則，這些污染者應該支付由它們的污染而產生的額外處理成本。對排污單位一定要在經濟上采取嚴厲的給付政策，提高排污收費，尤其要提高超標超量排污的收費，使環境污染成本逐漸做到內部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]

3、實行有償且限額發放排污許可證。對自然環境而言，污染單位越多，對環境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規定了相關的收費制度，那么在排污的始端也應該作出限制進入的安排，以保護環境不受過多污染單位的侵擾。這種限制進入制度安排可以體現在水污染物排放許可證的有償且限額發放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內含價值，獲取排放許可證的排污單位應支付相應的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應該有限發放。這方面可以參照城市出租車運營投放數量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。

4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權，那么，它也就是一種產權，就可以按照市場法則進行轉讓或拍賣，政府只能在制定交易規則上加強管理，沒必要在排污權的交易價格上進行干預。排污權的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權的交易獲利。所以排污權的交易不必由政府從中撮合。”[18]目前，北京環境與發展研究會同美國環境保護基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權交易的試驗。杭州市也有意向進行這方面的試點。由于排放許可證發放時沒有收取資源使用費，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實際上涉及到資源初始分配權的問題。一種觀點認為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權，因此，交易后所得應該歸屬出讓方；另一種觀點認為，排放許可證發放是資源配置權的發放，通過發放活動，使排污單位優先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權，不是資源的所有權。鑒于排污單位在領取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應該歸排放許可證發放的政府所有，交易后所得也是國有資產的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進行了這方面的試點，一化學工業公司欲購買一化工企業的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環境保護局領導班子調整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見，市場力量與社會力量已經在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實事求是精神出發，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產生既能確保國有資產的保值和增值，增加國家對環境保護的投入資金，又能使許可證轉讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發展活力的效果。

（二） 確立公民參與環境保護的監督制度

美國著名經濟學家劉易斯認為“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經濟進步，……另一方面，也有許多政府給經濟生活帶來災難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經濟生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經濟發展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產生副作用。實際上，政府在環境保護過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機制只能發揮經濟本身的作用，無法解決人們觀念的調整與彌補排污許可證制度本身的缺陷，再加上環境資源公共物品與行為外部性兩大特點，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導致經濟行為失去制約，產生市場失靈。

為了矯正兩者的不足，需要充分發揮公民社會能動性的參與特點，加強對環境污染單位個人和群體的監督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環境保護的監督制度，彌補政府管制與市場機制的不足。

這方面的監督制度隨著創建國家環境保護模范城市活動的開展已經在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環境違法行為公眾有獎舉報制度。根據杭州市環保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環境違法行為舉報踴躍。據最新統計，環保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業企業水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關心公共事務需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進一步促使公民關心環境保護，關心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補政府治理不足，推動政府積極主動地做好環境保護工作。

總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認識到環境保護制度是一項政府管制制度，它可以在適度的范圍內獲取最大效果，但這種效果是有限度的。可以說，不僅是環境保護制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴重和更可怕。這就需要借助市場機制本身的力量來彌補政府管制的不足。事實已經有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環境保護真正發揮出社會自主的力量。環境保護是每一個社會成員應盡的職責，同樣也是應盡的義務。每一個社會成員都有權監督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內部化。

通過政府、市場與社會的多方努力，并且實施以市場機制為基礎的政策措施，才能使環境保護制度真正趨向成熟。

注釋：

[1]本課題是北京天則經濟研究所資助的“政府體制改革”研究項目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時和興等先生對本文的初稿提出了非常有價值的意見。

[2] 徐家良，浙江大學政治學與行政管理系副教授，北京大學政治學博士候選人。Email：xujial@263.net

[3] 本報告對調查地所進行的僅僅局限于制度實施有效性的分析，并不包含對調查地環境保護工作的優劣評價問題。

[4] 祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環境科學出版社1991年版，第3－5頁。

[5] 這里暫且將與發放許可證不同名稱的發放注冊證的金華、嘉興列入不規范分類中。規范是指能夠按照有關規定每年正常發放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發放，就算不規范。

[6] 王燦發編著：《環境保護四法一條例詮釋》，中國人民公安大學出版社1993年版。

[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯書店2000年版，第30頁。

[8] [美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發展的反思》，商務印書館1992年版，第83頁。

[9] 國家環境保護局政策法規司編：《中國環境保護法規全書》，化學工業出版社1997年版，第303頁。

[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。

[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。

[12] 溫州市1999年軟科學研究項目：《溫州市環境污染與生態破壞經濟損失研究》專題之二“環境污染經濟損失研究”，溫州市環境保護設計科學研究院（1999年12月）。

[13] 瑞安市1999年限期治理時，準備關閉三個電鍍企業，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應，最后不了了之。

[14]國務院環境保護委員會秘書處、中國人民大學人口環境與發展研究室編：《中國環境資源政策法規大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。

[15] 《固體廢物污染環境防治法》（1995年）規定，“確有必要進口列入前款規定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經國務院環境保護行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門審查許可，方可進口。”“從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證，具體管理辦法由國務院規定。”

[16] 金華市環境保護科學研究所：“金華江流域水環境季節容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點工作驗收材料之四），1990年5月。

[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費”，《中國21世紀城市交通可持續發展》，瓊斯基金會、天則經濟研究所，1999年9月。

[18] 茅于軾：“排污權交易”，北京天則經濟研究所網站，1998年7月15日。

許可證制度范文第3篇

【關鍵詞】支付結算 賬戶管理 開戶許可證

按照現行銀行結算賬戶管理相關制度，開戶許可證是人民銀行依法準予申請人在銀行開立核準類銀行結算賬戶的行政許可證件，是核準類銀行結算賬戶合法性的有效證明。但在賬戶管理實踐中，單位存款人開立非核準類賬戶的一個必要條件就是出具基本存款賬戶開戶許可證。因此，開戶許可證實際上已成為單位存款人開立銀行結算賬戶，進而獲得商業銀行各類金融服務的法定證件。但由于目前對開戶許可證的管理上，只注重審核發證環節，對于后續管理存在較大疏漏，致使很多已不再符合法定開戶條件的賬戶仍然在銀行體系內，既增加了賬戶管理的難度，也為犯罪分子利用銀行結算賬戶進行非法經營、偷逃稅款、洗錢等違法犯罪活動提供了潛在的可能。

一、現行賬戶管理制度有關開戶許可證的規定

現行賬戶管理的基礎性制度是2003年頒布的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》及隨后下發的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法實施細則》（以下分別簡稱《管理辦法》和《實施細則》）。《管理辦法》中規定：人民銀行在核準開立基本存款賬戶、臨時存款賬戶（因注冊驗資和增資驗資開立的除外）、預算單位專用存款賬戶和QFII專用存款賬戶時分別頒發基本存款賬戶開戶許可證、臨時存款賬戶開戶許可證和專用存款賬戶開戶許可證；存款人開立一般存款賬戶、專用存款賬戶應出具基本存款賬戶開戶許可證；存款人撤銷核準類銀行結算賬戶時應交回開戶許可證。

此外，存款人遺失開戶許可證，應在報刊媒體上進行遺失公告，宣布該開戶許可證作廢。人民銀行在核準類銀行結算賬戶銷戶處理時，在人民幣銀行結算賬戶管理系統中對原開戶許可證的狀態設置了兩個可選項，即：收回和遺失。因此，在核準類銀行結算賬戶銷戶處理的實際操作中，申請人一是交回原開戶許可證辦理銷戶手續；二是出具許可證遺失證明和已進行遺失公告的證明辦理銷戶手續，二者必選其一。

二、開戶許可證吊銷制度缺失帶來的管理難題

（一）單位終止后開戶許可證仍然長期有效

《管理辦法》規定，存款人被撤并、解散、宣告破產或關閉的，以及存款人注銷、被吊銷營業執照的，應于5個工作日內向開戶銀行提出撤銷銀行結算賬戶的申請。存款人應先撤銷一般存款賬戶、專用存款賬戶和臨時存款賬戶，然后再申請撤銷基本存款賬戶。撤銷核準類銀行結算賬戶時應交回開戶許可證。而在實際工作中，部分單位（特別是一些個體工商戶）在注銷或被吊銷營業執照且基本戶已無資金時，往往由于各種原因，不到銀行辦理銷戶手續并交回開戶許可證。由于開戶許可證吊銷制度尚未建立，在存款人手中的開戶許可證依然有效，存款人依然可以憑借該開戶許可證辦理其他各類相關業務。

（二）銀行賬戶年檢制度約束力不強

《管理辦法》明確了銀行應對已開立的單位銀行結算賬戶實行年檢制度，檢查開立的銀行結算賬戶的合規性，核實開戶資料的真實性，對不符合賬戶管理制度開立的單位銀行結算賬戶，應予以撤銷。由于基本戶開戶許可證和專用戶開戶許可證一經發放長期有效。在實際工作中，有很多開戶單位由于各種原因拒絕提供相關證照及開戶資料配合賬戶年檢工作，現行制度沒有建立吊銷開戶許可證制度，使得年檢工作對存款人的約束力不強，銀行對正常發生結算但未能參加賬戶年檢的存款人沒有制度上的制約措施，致使單位銀行結算賬戶年檢率始終不高。經統計，2012年陜西省在人民幣銀行結算賬戶管理系統中登記的賬戶綜合年檢率僅達到21%，基本存款賬戶的年檢率也只有27%。開戶許可證吊銷制度的缺失使得賬戶年檢制度不能有效實施，對規范賬戶日常使用的作用受到制約。

（三）大量“久懸”銀行結算賬戶無法清理

對于長期不發生結算業務的單位銀行結算賬戶（一年未發生收付活動且未欠開戶銀行債務），賬戶管理制度規定開戶銀行應通知單位自發出通知之日起30日內辦理銷戶手續，逾期視同自愿銷戶。但盡管制度如此規定，如果存款人不主動到銀行申請撤銷賬戶并提供銷戶材料，開戶銀行自行為客戶銷戶會存在較大的法律風險。目前在實踐中，對于這一類賬戶的管理辦法是：商業銀行在行內業務系統中將該類賬戶設置為長期不動戶，同時在人民幣銀行結算賬戶管理系統中為該類不動戶設置“久懸”標識。當長期不動戶為基本戶、專用戶、臨時戶等核準類賬戶時，由于開戶許可證吊銷制度的缺失，人民銀行同樣無法按照“視同自愿銷戶”的原則對這部分長期不動戶進行銷戶處理，從而造成久懸賬戶長期“久懸”，銀行系統資源大量浪費。例如，截止2012年10月底，陜西省久懸銀行結算賬戶數量已經達到96800戶，占同期單位銀行結算賬戶總量的12.7%。而且，近兩年“久懸”銀行結算賬戶數量激增，平均增長率達到30%以上，遠高于同期單位銀行結算賬戶增長率（10%左右）。

（四）基本戶的主辦賬戶作用被削弱

按照現行賬戶管理制度規定，基本存款賬戶是存款人的主辦賬戶，存款人日常經營活動的資金收付及其工資、獎金和現金的支取均應通過基本戶辦理。存款人開立其他銀行結算賬戶也必須首先開立基本存款賬戶。但在實踐中，存款人往往開立多個一般存款賬戶后，日常業務均通過一般存款賬戶辦理，進而將基本存款賬戶架空。根據統計，截至2012　年十月底，陜西省共有63350戶基本存款賬戶超過一年以上未發生結算業務，占全部基本存款賬戶的15%，占全部“久懸”賬戶的65%。這些基本存款賬戶被閑置后，存款人仍可以通過其他非基本存款賬戶辦理各類結算業務。

三、其他相關行政許可證件吊銷制度

（一）營業執照

營業執照是企業或組織合法經營權的憑證。營業執照的登記事項包括名稱、地址、負責人、注冊資金、經營范圍、經營期限等。經營組織有違法行為時，工商行政管理部門可以做出吊銷營業執照的行政處罰。《公司法》、《外資企業法》、《公司登記管理條例》等企業管理制度詳細規定了可以給予吊銷營業執照處罰的具體情形，主要包括：虛報注冊資本；提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得公司登記；公司成立后無正當理由超過六個月未開業的，或者開業后自行停業連續六個月以上；利用公司名義從事危害國家安全、社會公共利益的嚴重違法行為的；公司不按照規定接受年度檢驗，逾期仍不改正的；偽造、涂改、出租、出借、轉讓營業執照；未能在規定的期限內繳付出資的，且不辦理注銷登記手續和繳銷營業執照的，等等。

吊銷營業執照后，機構不得開展經營活動。被吊銷營業執照的企業名稱三年內不得使用。被吊銷營業執照的公司、企業法定代表人，自該公司、企業被吊銷營業執照之日起三年內，不得擔任公司的董事、監事和經理，也不得擔任其他企業的法定代表人。

（二）組織機構代碼證

組織機構代碼是組織機構在我國境內唯一的，始終不變的法定代碼標識。組織機構代碼證是組織機構法定代碼的標識的憑證。組織機構代碼證自發放起4年內有效，組織機構設立的資格證明文件有效期不足4年的，代碼證有效期以資格證明文件的有效期為準。組織機構代碼證實行年檢制度，以確保組織機構代碼的唯一性和相關信息數據的準確性和時效性。經營組織的組織機構代碼年檢以年檢過的營業執照為基礎。組織機構代碼沒有明確的吊銷制度，但沒有參加的年檢的組織機構代碼證在使用中會被視為失效，以此保證組織機構代碼證的合法性。注銷組織機構代碼證時需要出示登記部門或上級主管部門的核準注銷文件，經營機構還需要出示稅務部門注銷稅務登記證的回執。

（三）稅務登記證

稅務登記證是從事生產、經營的納稅人向主管稅務機關申報辦理稅務登記時，所頒發的登記憑證。納稅人在辦理開立銀行賬戶，領購發票，申請減、免、退稅，辦理延期申報、延期繳納稅款等事項時，必須出示稅務登記證件。目前，稅務機構已取消年檢制度，但稅務機關要求驗證或換證時，納稅人必須在規定時間內辦理驗證或者換證手續。

四、建立開戶許可證吊銷制度的對策建議

吊銷許可證是《中華人民共和國行政處罰法》規定的行政處罰種類之一。開戶許可證吊銷制度的缺失使得部分開戶單位肆意違反賬戶管理制度，并導致大量已不再符合開戶條件的結算賬戶無法通過合法手續進行清理。為強化單位銀行結算賬戶監管效果，應該盡快建立開戶許可證吊銷制度。

（一）強化單位銀行結算賬戶年檢工作

開戶許可證吊銷制度的建立和單位銀行結算賬戶年檢工作是相互依存，互為前提的。一方面，建立開戶許可證吊銷制度可以加大對存款人參加賬戶年檢的約束力。另一方面，開戶許可證吊銷制度的實施也必須借助于賬戶年檢平臺。建議人總行進一步明確賬戶年檢的內容和期限，增強賬戶年檢工作的可操作性和強制力，明確在規定期限內不參加年檢的單位可以給予吊銷開戶許可證的行政處罰。各開戶銀行必須定期清理已被吊銷開戶許可證的單位銀行賬戶，停止為其辦理支付結算業務并按法定程序銷戶。

（二）明確可以給予吊銷開戶許可證行政處罰的具體情況

吊銷開戶許可證作為一種比較嚴厲的行政處罰手段，必須具有明確的法律依據。建議修訂《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》并賦予人民銀行賬戶監管部門吊銷開戶許可證的執法權限。參考其他行政許可證件的吊銷制度，在具體實施上，可以考慮在以下情形下對存款人處以吊銷開戶許可證的行政處罰：提供虛假資料騙取開戶許可證的；基本存款賬戶超過兩年不發生結算，且連續兩年不參加賬戶年檢的；基本戶開戶證明文件過期且一個年檢年度內不提供新的證明文件的；利用銀行結算賬戶為非法集資、詐騙、洗錢等違法犯罪活動轉移資金的；預算單位專用存款賬戶開戶證明文件失效的；臨時存款賬戶超期后不主動撤銷的，等等。同時，對于沒有按時變更賬戶信息等其他比較輕微的賬戶違法行為，可以設置相應的經濟處罰標準。

開戶許可證作為一種行政許可證件，其吊銷應由頒發證件的行政管理部門實施。當開戶銀行清理發現符合吊銷開戶許可證法定條件的開戶單位時，向頒發該開戶許可證的人民銀行報送相關資料。符合條件的，由人民銀行做出吊銷開戶許可證的行政處罰決定。

（三）完善《人民幣銀行結算賬戶管理系統》相關功能

《人民幣銀行結算賬戶管理系統》是賬戶監管的信息化平臺。可以對賬戶管理系統進行升級改造，配合開戶許可證吊銷制度的實施。賬戶管理系統應允許存款人的所有開戶銀行查詢該存款人的基本戶開戶許可證狀態，允許預算單位專用存款賬戶和臨時存款賬戶開戶行查詢預算專戶和臨時戶的開戶許可證狀態。同時，可以允許一般存款賬戶和非預算單位專用存款賬戶的開戶銀行查詢其存款人基本戶的年檢狀態。若基本戶在規定的年檢期限內未進行年檢，一般存款賬戶和非預算單位專用存款賬戶開戶銀行應停止為該存款人辦理支付結算業務。若存款人基本戶開戶許可證處于吊銷狀態，則該存款人的各開戶銀行均應按法定程序將該存款人的所有賬戶予以撤銷。若預算單位專用存款賬戶和臨時存款賬戶的開戶許可證被吊銷，則開戶銀行應撤銷相應的結算賬戶。

參考文獻

[1]中國人民銀行支付結算管理辦公室.《〈人民幣銀行結算賬戶管理辦法〉學習實用手冊》[M].北京：新華出版社，2003.

許可證制度范文第4篇

第二條本縣行政許可的實施機關實施行政許可組織聽證的，適用本辦法。法律、法規、規章另有規定的，從其規定。

第三條聽證應當遵循公開、公平、公正和便民的原則，充分聽取公民、法人和其他組織的意見，保障其陳述和申辯的權利。

除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證應當公開舉行，接受社會監督。

第四條行政許可涉及下列事項之一的，行政許可的實施機關在作出行政許可決定前，應當組織聽證：

（一）對直接關系人民群眾切身利益的重大建設項目的規劃、施工、環境影響評價等的審批；

（二）對在城市繁華窗口地區設置大型戶外廣告的審批；

（三）對被拆遷戶數較多的城市房屋拆遷的許可；

（四）與公共安全直接相關的重大行政許可事項；

（五）法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項；

（六）行政許可的實施機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項。

對前款規定的行政許可事項，行政許可的實施機關應當予以具體明確并公示。

第五條行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政許可的實施機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起5日內以書面形式提出聽證申請的，行政許可的實施機關應當在20日內組織聽證。

第六條實施行政許可聽證應采取聽證會的形式。

第七條聽證由行政許可的實施機關組織。組織聽證的機關為該聽證事項的聽證機關。

由縣人民政府組織聽證的，縣人民政府可以指定有關部門或者機構組織實施。

有關部門和機構可以聯合組織聽證。

第八條縣政府法制辦負責本縣行政區域內聽證工作的指導和監督。

第九條聽證參加人包括聽證人、行政許可審查人、記錄員、行政許可申請人、利害關系人和公眾陳述人。

第十條聽證人由聽證機關指定。聽證人的人數不得少于3人。聽證設主持人，在聽證人中產生。聽證機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人。

第十一條行政許可審查人由審查該行政許可申請的工作人員組成。

第十二條記錄員由聽證主持人指定，具體承擔聽證準備和聽證記錄工作。

第十三條公眾陳述人是指對涉及公共利益的重大行政許可事項組織聽證時，代表社會公眾參加聽證并作相關陳述的人員。公眾陳述人的產生辦法由聽證機關確定。

第十四條公開舉行的聽證會，公民可以按照聽證機關的規定參加旁聽。

第十五條依照本辦法第四條的規定舉行聽證的，聽證機關應當在舉行聽證會的15日前向社會公告聽證會的時間、地點、聽證事項等有關內容。聽證會有公眾陳述人參加的，還應當公告公眾陳述人的產生辦法。

第十六條依照本辦法第五條的規定舉行聽證的，聽證機關如認為必要，可以向社會公告。

第十七條聽證機關應當在聽證會舉行7日前將舉行聽證的時間、地點通知行政許可申請人、利害關系人。

聽證機關應當在聽證會舉行5日前確定除行政許可申請人、利害關系人以外的其他聽證參加人。

第十八條聽證機關確定的聽證參加人應當出席聽證會；不能出席聽證會的，應當提前3天通知聽證機關。

第十九條聽證人與聽證事項有利害關系或者有其他可能影響聽證會公正性的，應當回避。

行政許可申請人、利害關系人認為聽證人與聽證事項有利害關系或者有其他可能影響聽證會公正性的，可以在聽證會開始前向聽證機關提出聽證人回避的申請。

聽證人的回避由聽證主持人決定，聽證主持人的回避由聽證機關決定。

第二十條聽證進行的程序：

（一）記錄員查明聽證參加人的到場情況；

（二）聽證主持人宣布聽證紀律和聽證會場有關注意事項；

（三）聽證主持人核對聽證參加人的身份；

（四）聽證主持人宣布聽證組成人員，告知申請人、利害關系人有關的聽證權利和義務，詢問申請人、利害關系人是否提出回避申請。申請人、利害關系人申請聽證主持人回避的，聽證主持人應當宣布暫停聽證，報請行政機關負責人決定是否回避；申請聽證員、記錄員回避的，由聽證主持人當場決定；

（五）行政許可審查人陳述審查意見以及相關的證據、理由；

（六）申請人、利害關系人、公眾陳述人可以提出證據，并進行申辯和質證；

（七）聽證主持人對行政機關提供的審查意見及證據、理由可以進行詢問；

（八）行政許可審查人、申請人、利害關系人、公眾陳述人最后陳述；

（九）聽證主持人宣布聽證結束。

行政許可審查人、申請人、利害關系人、公眾陳述人等聽證參加人在聽證過程中認為聽證會程序違反本規定的，可以向聽證主持人提出，聽證主持人應當及時對聽證參加人提出的異議予以答復。

第二十一條聽證參加人應當對其陳述內容的客觀性和真實性負責。

第二十二條聽證應當制作筆錄。聽證筆錄應當載明下列內容：

（一）行政許可申請事項；

（二）聽證主持人的姓名、職務；

（三）聽證記錄人的姓名、職務；

（四）聽證參加人姓名或者名稱、地址；

（五）聽證會舉行的時間、地點、方式；

（六）行政許可審查人提供的審查意見及其證據、理由；

（七）申請人、利害關系人的陳述、申辯內容；

（八）聽證參加人進行質證的內容；

（九）其他應當載明的內容。

聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤后簽字或者蓋章。聽證參加人認為記錄有錯漏的，有權要求補正。聽證參加人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在聽證筆錄上說明情況。

第二十三條行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。

第二十四條有下列情形之一的，視為中止聽證。

（一）申請人、利害關系人或者行政許可審查人因不可抗力事件，不能參加聽證的；

（二）聽證主持人需要回避，一時無法更換的；

（三）在聽證過程中，需要對有關證據重新調查或者鑒定的；

（四）其他需要中止聽證的。

第二十五條申請人、利害關系人有下列情形之一的，視為放棄聽證：

（一）無正當理由，不參加聽證的；

（二）聽證中途未經聽證主持人允許退場的；

（三）嚴重違反聽證會紀律，不聽制止的。

因前款所規定的情形之一被視為放棄聽證請求的，不得再次對同一事項要求聽證。

第二十六條按照本辦法規定應當聽證的事項而未組織聽證的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，可以根據利害關系人的請求或者依職權撤銷已作出的行政許可，但撤銷該行政許可可能對公共利益造成重大損害的除外。

第二十七條行政許可的實施機關對應當聽證的事項而未組織聽證的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第二十八條有下列情形之一的，行政許可的實施機關或者監察機關應當對行政許可審查人員給予通報批評；情節嚴重的，給予行政處分：

（一）行政許可審查人員無正當理由不出席聽證會或者拒絕在聽證會上陳述的；

（二）行政許可審查人員在聽證會上提供虛假、重大錯誤信息的。

許可證制度范文第5篇

第二條從事廣告業務的下列單位，應依照本辦法的規定向廣告監督管理機關申請，領取《廣告經營許可證》后，方可從事相應的廣告經營活動：

（一）廣播電臺、電視臺、報刊出版單位；

（二）事業單位；

（三）法律、行政法規規定應進行廣告經營審批登記的單位。

第三條本辦法所稱廣告監督管理機關，為縣級以上工商行政管理機關。

本辦法所稱廣告經營單位，為依照本辦法申請從事廣告業務、并取得《廣告經營許可證》的第二條所列明的各類單位。

第四條《廣告經營許可證》是廣告經營單位從事廣告經營活動的合法憑證。

《廣告經營許可證》分為正本、副本，正本、副本具有同樣法律效力。

《廣告經營許可證》載明證號、廣告經營單位（機構）名稱、經營場所、法定代表人（負責人）、廣告經營范圍、發證機關、發證日期等項目。

第五條在《廣告經營許可證》中，廣告經營范圍按下列用語核定：

（一）廣播電臺：設計、制作廣播廣告，利用自有廣播電臺國內外廣告。

（二）電視臺：設計、制作電視廣告，利用自有電視臺國內外廣告。

（三）報社：設計、制作印刷品廣告，利用自有《××報》國內外廣告。

（四）期刊雜志社：設計和制作印刷品廣告，利用自有《××》雜志廣告。

（五）兼營廣告經營的其他單位：利用自有媒介（場地）××廣告，設計、制作××廣告。

第六條國家工商行政管理總局主管《廣告經營許可證》的監督管理工作。

各級廣告監督管理機關，分級負責所轄區域內《廣告經營許可證》發證、變更、注銷及日常監督管理工作。

第七條申請《廣告經營許可證》應當具備以下條件：

（一）具有直接廣告的媒介或手段；

（二）設有專門的廣告經營機構；

（三）有廣告經營設備和經營場所；

（四）有廣告專業人員和熟悉廣告法規的廣告審查員。

第八條申請《廣告經營許可證》,應按下列程序辦理:

由申請者向所在地有管轄權的縣級以上廣告監督管理機關呈報第九條規定的申請材料。

廣告監督管理機關自受理之日起二十日內,作出是否予以批準的決定。批準的，頒發《廣告經營許可證》；不予批準的，書面說明理由。

第九條申請《廣告經營許可證》,應當向廣告監督管理機關報送下列申請材料:

（一）《廣告經營登記申請表》。

（二）廣告媒介證明。廣播電臺、電視臺、報紙、期刊等法律、法規規定經批準方可經營的媒介，應當提交有關批準文件。

（三）廣告經營設備清單、經營場所證明。

（四）廣告經營機構負責人及廣告審查員證明文件。

（五）單位法人登記證明。

第十條廣告經營單位應當在廣告監督管理機關核準的廣告經營范圍內開展經營活動，未申請變更并經廣告監督管理機關批準，不得改變廣告經營范圍。

單位名稱、法定代表人（負責人）、經營場所發生變化，廣告經營單位應當自該事項發生變化之日起一個月內申請變更《廣告經營許可證》。

第十一條廣告經營單位申請變更《廣告經營許可證》應提交下列申請材料:

(一)《廣告經營變更登記申請表》；

(二)原《廣告經營許可證》正本、副本；

（三）與變更廣告經營范圍、單位名稱、法定代表人（負責人）、經營場所事項相關的證明文件。

第十二條廣告監督管理機關自受理變更《廣告經營許可證》申請之日起，十日內作出是否準予變更的決定。經審查批準的，頒發新的《廣告經營許可證》；不予批準的，書面說明理由。

第十三條廣告經營單位由于情況發生變化不具備本辦法第七條規定的條件或者停止從事廣告經營的，應及時向廣告監督管理機關辦理《廣告經營許可證》注銷手續。

第十四條廣告經營單位注銷《廣告經營許可證》的，應提交下列申請材料：

(一)《廣告經營注銷登記申請表》；

(二)《廣告經營許可證》正本、副本；

（三）與注銷《廣告經營許可證》相關的證明文件。

第十五條廣告經營單位在取得《廣告經營許可證》后，情況發生變化不具備本辦法第七條規定條件，又未按本辦法規定辦理《廣告經營許可證》注銷手續的，由發證機關撤回《廣告經營許可證》。

第十六條廣告經營單位違反《廣告法》規定，被廣告監督管理機關依照《廣告法》第三十七條、第三十九條、第四十一條規定停止廣告業務的，由發證機關繳銷《廣告經營許可證》。

第十七條廣告經營單位應當將《廣告經營許可證》正本置放在經營場所醒目位置。

任何單位和個人不得偽造、涂改、出租、出借、倒賣或者以其他方式轉讓《廣告經營許可證》。

第十八條廣告經營單位《廣告經營許可證》發生損毀、丟失的，應當在報刊上聲明作廢，并及時向廣告監督管理機關申請補領。

第十九條廣告監督管理機關應當加強日常監督檢查，并定期對轄區內取得《廣告經營許可證》的廣告經營單位進行廣告經營資格檢查。廣告經營資格檢查的具體時間和內容，由省級以上廣告監督管理機關確定。

廣告經營單位應接受廣告監督管理機關對其廣告經營情況進行的日常監督，并按規定參加廣告經營資格檢查。

第二十條違反本辦法規定的，由廣告監督管理機關按照如下規定處罰：

（一）未取得《廣告經營許可證》從事廣告經營活動的，依據國務院《無照經營查處取締辦法》的有關規定予以處罰。

（二）提交虛假文件或采取其他欺騙手段取得《廣告經營許可證》的，予以警告，處以五千元以上一萬元以下罰款，情節嚴重的，撤銷《廣告經營許可證》。被廣告監督管理機關依照本項規定撤銷《廣告經營許可證》的，一年內不得重新申領。

（三）《廣告經營許可證》登記事項發生變化未按本辦法規定辦理變更手續的，責令改正，處以一萬元以下罰款。

（四）廣告經營單位未將《廣告經營許可證》正本置放在經營場所醒目位置的，責令限期改正；逾期不改的，處以三千元以下罰款。

（五）偽造、涂改、出租、出借、倒賣或者以其他方式轉讓《廣告經營許可證》的，處以三千元以上一萬元以下罰款。

（六）廣告經營單位不按規定參加廣告經營資格檢查、報送廣告經營資格檢查材料的，無正當理由不接受廣告監督管理機關日常監督管理的，或者在檢查中隱瞞真實情況或提交虛假材料的，責令改正，處以一萬元以下罰款。

第二十一條廣告監督管理機關工作人員在廣告經營許可證管理過程中、、的，給予行政處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二十二條《廣告經營許可證》正本、副本式樣，以及《廣告經營登記申請表》、《廣告經營變更登記申請表》、《廣告經營注銷登記申請表》式樣，由國家工商行政管理總局統一制定。

第二十三條各級廣告監督管理機關依據第五條規定核定的申請者廣告經營范圍、廣告經營項目或業務類別，應與其具備的條件相適應。