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地名管理條例實施細則范文第1篇

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2014年1月，國務(wù)院決定于2014年7月至2018年6月開展第二次全國地名普查。2016年2月，國務(wù)院第二次全國地名普查領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展了地名文化保護清理整治不規(guī)范地名工作。

“結(jié)合地名普查，開展地名文化保護和清理整治不規(guī)范地名工作，不僅是為了充分調(diào)查、挖掘、整理地名文化資源，保護地名文化遺產(chǎn)，傳承和弘揚地名文化，也是為了集中整治地名‘刻意夸大、崇洋、怪異難懂、重名同音’等不規(guī)范現(xiàn)象。”民政部區(qū)劃地名司副司長陳德在接受《t望東方周刊》采訪時表示。

要改善這些地名不規(guī)范現(xiàn)象，關(guān)鍵在于完善地名政策法規(guī)，理順管理體制機制。

法規(guī)的漸進

1986年，國務(wù)院頒布《地名管理條例》。

“30年來，地名管理工作的外部環(huán)境、管理主體、管理內(nèi)容和工作機制都發(fā)生了極大的變化。但由于《地名管理條例》沒有及時修訂，地名管理法律依據(jù)不足，致使地名亂象缺乏有效制約。”民政部地名研究所所長王勝三對《t望東方周刊》表示。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的迅速推進，中國的城市數(shù)量由356個增長到650個，城市建成區(qū)面積由不到1萬平方公里增加到4.6萬平方公里，這客觀上增加了地名管理工作的難度。

1996年，民政部印發(fā)《地名管理條例實施細則》，補充了地名標志設(shè)置和獎勵懲罰等內(nèi)容，對地名命名更名、標準化處理和檔案管理等內(nèi)容都作了規(guī)定。但受到上位法滯后的影響，該“細則”同樣出現(xiàn)了不符合地名管理工作實際的問題。

“比如，沒有對審批程序作出具體規(guī)定。”王勝三說。

近日，《地名管理條例》修訂工作已經(jīng)被列入2016年國務(wù)院立法工作計劃。

從“九龍治水”到歸口管理

1977年，中國地名委員會成立。這個機構(gòu)是在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，由國家測繪總局、公安部等13個部門委派代表組成，負責(zé)全國地名管理工作。

1988年初，在國務(wù)院非常設(shè)機構(gòu)的清理調(diào)整中，中國地名委員會被正式劃歸民政部。同年7月，在國家機構(gòu)改革中，民政部成立了行政區(qū)劃和地名管理機構(gòu)。之前歸屬不統(tǒng)一的地方各級地名機構(gòu)也逐步轉(zhuǎn)入民政部門。

在北京、上海、天津，地名由當?shù)匾?guī)劃部門管理。但在其他地區(qū)，情況則千差萬別。比如，門樓牌的命名管理，有的歸屬民政部門，有的歸屬公安部門;住宅區(qū)、建筑物名稱多是由立項審批單位確定，而這些單位批的是樓盤，實際上并沒有嚴格審核過地名;臺、站、港、場等專門設(shè)施的命名，則由相應(yīng)的主管部門管理，比如，鐵路站點歸鐵道部門管、航空港歸民航總局管。

“如果不實現(xiàn)地名工作統(tǒng)一歸口管理，地名管理混亂的問題難以得到根本解決。”陳德說。

實際上，2012年，國務(wù)院批準成立了由民政部牽頭的地名管理工作部際聯(lián)席會議。

程序很重要

理順體制機制是地名工作的基礎(chǔ)，但僅有這些還不夠。地名整治和保護并不簡單，不能一蹴而就。

比如，在整治小區(qū)地名時，北京市社會科學(xué)院歷史研究所研究員孫冬虎認為：“民政部門不放棄責(zé)任，但對開發(fā)商也不能太過強求，兩邊通過協(xié)商總能解決問題。”

在保護地名文化遺產(chǎn)時，“如果能通過調(diào)研考證把千年古縣、古鎮(zhèn)、村落的地名以名錄固定并，對于那些愛胡亂改名的地方會有所限制。”王勝三說。

他認為，在處理重名問題時，因為習(xí)慣問題，也不能一換了之。“是不是可以在前面加上限定詞、保留原有地名？遼寧有個朝陽市，北京有個朝陽區(qū)，在朝陽前限定這是哪里的朝陽就行了。”

地名管理條例實施細則范文第2篇

關(guān)鍵詞：公共設(shè)施；冠名；公物

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0213-04

一、問題的提出

公共設(shè)施被有償冠名并不鮮見。自2004年重慶拍賣輕軌較新線18站冠名權(quán)起，公共設(shè)施改名字，已經(jīng)成為國內(nèi)大城市的又一經(jīng)濟增長點，同時伴隨著一次又一次的爭議。 2005年的南京地鐵站被稱為“鼓樓蒙牛酸酸乳站”和“蘇寧電器新街口站”，2011年貴州茅臺機場奠基，2012年四川宜賓市政府宣布投資逾11億元的“五糧液機場”被國務(wù)院正式批復(fù)立項。2012年武漢知名小吃品牌“周黑鴨”被冠名于當時即將開通的武漢地鐵2號線江漢路站[1]。這些公共設(shè)施有償冠名事件是否妥當激起網(wǎng)民的激烈討論。深圳、上海、杭州、長沙等城市，每一次公共設(shè)施被有償冠名，就會引發(fā)公眾關(guān)注和質(zhì)疑。在周黑鴨冠名事件引起社會熱議后，為尊重和順應(yīng)民意，武漢地鐵站將此次冠名取消。但是，這并不能完全消弭民眾的詬病，只有明確公共設(shè)施商業(yè)化冠名的限度以約束商業(yè)化冠名行為，才能避免類似的飽受輿論詬病的現(xiàn)象發(fā)生。

二、公共設(shè)施有償冠名的現(xiàn)實考察

（一）立法考察

根據(jù)國務(wù)院1986年頒布的《地名管理條例》第2條的規(guī)定，地名包括“自然地理實體名稱，行政區(qū)劃名稱，居民地名稱，各專業(yè)部門使用的具有地名意義的臺、站、港、場等名稱。”民政部1996年頒布的《地名管理條例實施細則》第3條又將“地名”進一步細化：“ 《條例》所稱自然地理實體名稱，包括山、河、湖、海、島礁、沙灘、岬角、海灣、水道、地形區(qū)等名稱；行政區(qū)劃名稱，包括各級行政區(qū)域和各級人民政府派出機構(gòu)所轄區(qū)域名稱；居民地名稱，包括城鎮(zhèn)、區(qū)片、開發(fā)區(qū)、自然村、片村、農(nóng)林牧漁點及街、巷、居民區(qū)、樓群（含樓、門號碼）、建筑物等名稱；各專業(yè)部門使用的具有地名意義的臺、站、港、場等名稱，還包括名勝古跡、紀念地、游覽地、企業(yè)事業(yè)單位等名稱。”從以上規(guī)定可知，目前中國已被冠名或曾被冠名的公共設(shè)施屬于“地名”范疇。前述兩部法規(guī)都未提到地名有償命名。唯一提到地名有償命名的政策文件是民政部、財政部在2006年7月6日發(fā)出《關(guān)于加快實施地名公共服務(wù)工程有關(guān)問題的通知》，要求可以“多渠道籌集資金，建立財政投入與市場運作相結(jié)合、公益服務(wù)與有償服務(wù)相結(jié)合、政府服務(wù)與民間服務(wù)相結(jié)合的地名公共服務(wù)運行機制。”但是它不是法律規(guī)范，因而不具有法律效力，不能成為地名有償命名的法律依據(jù)。

中國一些地方政府及主管部門已就地名的冠名制定了相應(yīng)的法律規(guī)范。如《天津市地名有償冠名管理辦法》（2012年）第2條規(guī)定，對本市的居民住宅區(qū)、廣場、綠地、橋梁、建筑物、構(gòu)筑物等地理實體進行地名有償冠名的，應(yīng)當遵守本辦法。具有紀念意義和歷史文化傳承等需要保護的地名，應(yīng)當列入天津市歷史地名保護名錄，不得有償冠名。《濟南市地名管理辦法》在2003年修訂中專設(shè)“地名的有償冠名”一章，2003年修訂的《嘉興市地名管理辦法》也于第3章第9條明確規(guī)定“地名冠名可以有償使用，但須從嚴控制，規(guī)范管理”。2008年通過的《南京市地名管理條例》明確規(guī)定地名有償冠名適用于廣場、橋梁、閘壩和隧道燈，城鎮(zhèn)路、街、巷名，具有重大紀念意義的地名，以及列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地名保護名錄的地名不得有償冠名。除此之外，呼和浩特市、無錫市、拉薩市、包頭市、哈爾濱市、唐山市、重慶市、長春市、西寧市、吉林市、甘肅省、寧波市、蘭州市、石家莊市等地區(qū)的《地名管理條例》或《地名管理辦法》也都規(guī)定了地名冠名可以有償冠名。但也有少數(shù)地區(qū)如廣東省、呼和浩特市、淄博市、陜西省等地區(qū)的法規(guī)規(guī)定地名的命名不得實行有償冠名。

從以上立法概況可知，對于公共設(shè)施有償冠名，在中國的中央立法未明確規(guī)定的情況下，不斷有地方立法開始嘗試進行規(guī)定，但對于是否可以有償冠名、可有償冠名的公共設(shè)施的范圍、禁止有償冠名的事項、有償冠名的內(nèi)容要求、冠名的程序、冠名是否可以轉(zhuǎn)讓等方面規(guī)定的不一致。從法理的角度來看公共設(shè)施有償冠名，法學(xué)理論告訴我們，對于公權(quán)力而言，法無授權(quán)即禁止，公共設(shè)施冠名一般被認為屬于公權(quán)力，是政府行政權(quán)力的一種，那么在中央立法對此未規(guī)定以及未授權(quán)的情況下，地方立法規(guī)定有償冠名事項似有違法嫌疑。

（二）立法之外的現(xiàn)實問題

隨著近年來經(jīng)營城市理念的盛行，各地的公共設(shè)施有償冠名層出不窮，它們在給地方政府帶來不菲經(jīng)濟收益的同時，也出現(xiàn)了兩個主要問題：

1.公共設(shè)施有償冠名程序不統(tǒng)一，不明確

眾所周知，程序是實現(xiàn)正義的重要保證。公民參與是行政程序的主要內(nèi)容之一，廣泛的公民參與有利于保證行政行為的透明性和科學(xué)性。就公共設(shè)施非有償冠名而言，中央和地方立法中非有償冠名程序規(guī)定的較為明確。《地名管理條例》第5條第（2）項規(guī)定，不符合本條例第4條第3款、4款、5款規(guī)定的地名，在征得有關(guān)方面和當?shù)厝罕娡夂螅枰愿５胤搅⒎ㄖ械南嚓P(guān)規(guī)定更為明確。如《廣東省地名管理條例》第8條第（3）項規(guī)定，地名的命名應(yīng)遵循的原則之一是尊重群眾意愿，與有關(guān)各方協(xié)商一致。第14條規(guī)定，地名的命名、更名應(yīng)當進行充分論證，必要時應(yīng)當舉行聽證會。反觀公共設(shè)施的有償冠名，中央立法層面的缺席導(dǎo)致各地的地方立法差異較大，有償冠名程序并不統(tǒng)一，有的規(guī)定的不明確，導(dǎo)致在實踐操作中程序正義有時難以實現(xiàn)。以五糧液宜賓機場為例，其前身宜賓機場在被正式命名為五糧液宜賓機場的整個過程中，雖經(jīng)過國家專家組評審，并經(jīng)國務(wù)院正式發(fā)文批復(fù)立項，但并未經(jīng)過公眾參與的程序，公眾的知情權(quán)未獲得足夠保障，也未經(jīng)過冠名權(quán)拍賣程序，眾多企業(yè)無法參與到公開的冠名拍賣的角逐過程。事實上五糧液集團的此次冠名并沒有任何出資，宜賓市政府以域內(nèi)名牌企業(yè)“五糧液”命名機場，有擠占公共資源來為特定利益集團服務(wù)之嫌。此舉招致頗多非議，更別提程序正義的實現(xiàn)。

中國不同地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的具體情況已經(jīng)采取了不同做法。如上海因不堪冠名帶來的負面影響，已在20世紀90年代末不再實行有償冠名；2008年1月1日實施的《廣東省地名管理條例》第12條規(guī)定：“ 地名的冠名權(quán)不得實行有償使用，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”2009年4月16日北京市規(guī)劃委了《北京市地名規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，提出今后一般不以人名、企事業(yè)單位名稱作地名，而老北京的“胡同名”則盡量保留。可見中國經(jīng)濟最發(fā)達的“北上廣”地區(qū)已不再實行有償冠名。其他地區(qū)，包括經(jīng)濟發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)，也應(yīng)根據(jù)自己的財政狀況和居民認同度決定是否實行有償冠名。事實上，地方政府即使是財政寬裕的地方政府也有實現(xiàn)城市經(jīng)營效益最大化的動力，所以多數(shù)地方政府有實行有償冠名的意愿，如2010年6月1日起施行的《無錫市地名管理條例》第55條規(guī)定以政府性資金建設(shè)的橋梁、隧道、廣場等市政設(shè)施名稱，除具有重大歷史意義和社會影響的外，可以有償冠名。當然，民意不可忽視，武漢地鐵集團取消對地鐵站的有償冠名就是居民不認同的結(jié)果（這將在下文“冠名的程序”中論述）。

即使某類公共設(shè)施適宜有償冠名，對于有地名意義的公共設(shè)施也不得損害作為地名的原本用途。地名的功能在于指位、定位，便于人民記憶，能夠通過地名迅速確定某人或物所處的具置。因此若有償冠名不便于人們的記憶，或使得人們無法準確定位，則這樣的冠名應(yīng)該予以撤銷。

（二）對于有償冠名的公共設(shè)施，數(shù)量應(yīng)保持適度，以防止出現(xiàn)過度商業(yè)化的傾向

如前所述，公共設(shè)施有償冠名基本是私人主體出于經(jīng)濟利益的考慮出資進行冠名，不損害公共利益和他人利益的有償冠名是現(xiàn)代社會商業(yè)文化的一個表現(xiàn)。在商業(yè)高度發(fā)達的美國，也曾有過對地鐵站進行商業(yè)命名的計劃。2001年，美國最古老的地鐵系統(tǒng)波士頓地鐵首先提出出售車站冠名權(quán)來降低營運赤字的想法。2004年，紐約地鐵也提出要出售幾個地鐵站的冠名權(quán)來彌補虧損。但是它們都在美國民間的“商業(yè)化警示”組織和民眾的反對聲中最終被迫取消[10]。民眾的精神過度商業(yè)化實質(zhì)上是一種精神污染和精神殖民，美國社會愈走愈遠的商業(yè)化催生了頗具影響力的“商業(yè)化警示”組織的誕生，其目標在于限制商業(yè)文化，阻止它對兒童的侵害，防止其對家庭、社會、環(huán)境以及民主這些更高價值的侵蝕。中國社會的商業(yè)化程度還不能與美國媲美，但美國的過度商業(yè)化值得我們警醒。保持民眾精神世界的愉悅也是公共利益的重要內(nèi)容。中國公共設(shè)施商業(yè)命名須提防過度商業(yè)化的傾向。

（三）對于可有償冠名的公共設(shè)施的種類和程序，應(yīng)區(qū)別對待

1.可進行有償冠名的公眾用公物的種類

作為公物的公共設(shè)施種類多樣，包括自然地理實體、行政區(qū)劃、各專業(yè)部門使用的臺、站、港、場，以及名勝古跡、紀念地、游覽地等等。它們的名稱都具有地名意義。對于它們是否進行有償冠名應(yīng)區(qū)別對待。對于較大范圍的公共設(shè)施，如自然地理實體和行政區(qū)劃、名勝古跡、紀念地、游覽地等，它們的名稱具有深厚的文化底蘊，往往是在歷史長河中逐漸積淀而成，反映歷史、文化和城市特色，民眾的認同感非常強，這些都構(gòu)成了公共利益，若予以有償冠名將損害這種公共利益，因而不適宜有償冠名。對于較小范圍的公共設(shè)施，如橋梁、隧道、涵洞、水庫、廣場、公園，它們本身范圍較小，影響面也相對有限，進行有償冠名既可以實現(xiàn)經(jīng)濟利益，又對公共利益影響甚微，因而可以進行有償命名。實踐中地方政府也是選擇不同類型的公共設(shè)施進行有償命名。如《河北省地名管理條例》第18條規(guī)定除橋梁、隧道外，其他地名的冠名權(quán)不得實行有償使用。《濟南市地名管理辦法》第19條規(guī)定，市、縣（市）人民政府對本轄區(qū)內(nèi)的城市道路、橋梁、隧道、涵洞、水庫、廣場、公園、旅游度假區(qū)等城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和新建的居民區(qū)、非自建自用的大型建筑物可以實行有償冠名。《南京市地名管理條例》明確規(guī)定地名有償冠名適用于廣場、橋梁、閘壩和隧道燈，城鎮(zhèn)路、街、巷名，具有重大紀念意義的地名，以及列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地名保護名錄的地名不得有償冠名。它們對于有償冠名的公共設(shè)施的種類各不相同，這有賴于以后中央立法的統(tǒng)一規(guī)定。

2.公眾用公物有償冠名的程序

就公眾用公物有償冠名的程序而言，在決定某一具體公眾用公物是否實行有償冠名時，地名行政主管部門應(yīng)在組織專家論證的同時，吸收公眾參與，采取聽證會、論證會、網(wǎng)絡(luò)征求意見等形式，廣泛征求公眾意見，切實保障廣大民群的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在公眾認為可以實行有償冠名后，如何分配冠名資源呢？雖然根據(jù)公物特許使用理論，公物的特許使用者可依據(jù)行政主體單方面行為給予使用權(quán)利以及和行政主體訂立合同所取得的使用權(quán)利兩種方式取得。但是，公眾用公物有償冠名實際上是對稀缺公共資源的配置，是私人為了宣傳自己，提供知名度，基于公平的考量，應(yīng)該按照《行政許可法》第53條的規(guī)定通過招標、拍賣等公平競爭方式從行政主體那里獲得許可，并交納有償冠名費。

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