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審查規范性文件是法律賦予地方人大的一項重要職權，是地方各級人大常委會進行監督工作的一種形式。地方組織法第四十四條規定，縣以上地方各級人大常委會有權“撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議”，“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”。從地方人大工作實踐看，審查規范性文件這一監督形式運用得還不夠，而且在實際操作中也存在這樣那樣的問題。本文對不具有立法權的市、縣級人大常委會如何審查規范性文件作一些探討。 一、規范性文件的范疇

規范性文件的涵蓋面很寬，憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章，各級人大及其常委會的決議、決定，各級人民政府的決定、命令，最高審判機關、檢察機關的司法解釋等，都屬于規范性文件的范疇。簡而言之，規范性文件是由國家機關制定的，在全國或一定行政區域內要求人們普遍遵守的，對社會具有約束力的文件。對于不具有立法權的市、縣來說，規范性文件是指市、縣國家權力機關的決議、決定；市、縣國家行政機關的決定、命令。決議、決定、命令這三類文件正是沒有立法權的地方人大常委會所要審查的對象。

1.決議。這是地方各級人大及其常委會在行使決定權過程中常用的一類規范性文件。其基本特點是：按照法定程序，經過會議討論通過。例如：市、縣人代會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況所作出的決議，聽取和審查本級人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院工作報告所作出的決議；市、縣人大常委會審議各類議案、討論決定本行政區域內重大事項所作出的決議等等。

2.決定。適用于對重要事項或者重大行動作出安排。相對來講，決定所涉及事項一般比決議更具體一些，這種形式不僅國家權力機關可以采用，而且在國家行政機關運用得更為廣泛，并成為國家行政機關的主要公文種類之一。就行政機關而言，決定雖然也要經有關會議討論，但可以不注明在什么時間由什么會議通過。

3.命令。這也是國家行政機關的一種主要規范性文件形式。根據國務院辦公廳的《國家行政機關公文處理辦法》，命令(令)“適用于依照有關法律規定行政法規和規章；宣布施行重大強制性行政措施；獎懲有關人員；撤銷下級機關不適當的決定”。對于沒有立法權的市、縣人民政府來說，命令(令)的適用范圍要小一些，它不能用于行政規章。因為依照法律規定，有權行政規章的，只限于省人民政府、省會城市和經國務院批準的較大市的人民政府。

此外，還須注意的是，“決定”、“命令”的范圍比較廣泛，在確認規范性文件時，不要僅僅看它是否采用“決定”或者“命令”這個名稱，而要看它的內容。目前，一些地方習慣用通知、通告、布告、辦法、規定、意見等名稱文件，其實質內容，多屬于“決定”和“命令”的范圍，這些也應列入地方人大常委會審查的范疇。

二、審查規范性文件的程序

審查規范性文件的程序，一般分為以下步驟：

1.備案。這里的備案，不是一般意義的登記、存檔、備查，而是對規范性文件進行審查的前提和首要環節。地方組織法和立法法已對地方性法規、地方行政規章的備案做了規定。市、縣一級的規范性文件如何備案雖沒有具體規定，但根據地方組織法賦予地方人大常委會對本級政府和下一級權力機關的規范性文件撤銷權，根據地方各級人民政府對本級國家權力機關和上一級國家行政機關負責的原則，可以作這樣的考慮：市、縣級國家行政機關的決定、命令等規范性文件應報上一級國家行政機關和本級人大常委會備案；市、縣級人大及其常委會通過的決議、決定，應當報上一級人大常委會備案；鄉級人大通過和的決議和決定應當報縣級人大常委會備案。

2.審查。這是審查規范性文件的關鍵環節。所謂審查，是對規范性文件的合法性、適當性進行審查。具體包括三個方面：第一，審查規范性文件的內容是否與憲法、法律、法規和上級、本級人大及其常委會的決議、決定相抵觸，是否違反國家的方針政策，是否損害國家利益、社會公共利益和公民的合法權益，是否符合實際等。第二，審查制定規范性文件的主體是否具有制定和規范性文件的資格，是否有越權制定和規范性文件的情況。第三，審查制定規范性文件的程序是否符合憲法、法律、法規的有關規定，是否經過法定會議討論通過。

地方人大常委會對規范性文件的審查一般分為三個層次。一是人大專門委員會或人大常委會辦事機構按照各自職責進行初審。初審中發現的不適當的問題，應當向主任會議提出書面審查報告，提出該規范性文件“不適當”的具體內容、認為“不適當”的依據及處理意見。二是主任會議審查。主任會議如果同意初審意見，應責成規范性文件的制定機關限期糾正，并將糾正后的規范性文件重新報人大常委會備案。主任會議認為必要時，可以提請常委會審議。三是人大常委會審查。這是更高層次的審查。常委會不僅有審查權，而且有法律賦予的撤銷權。提請常委會審查的，一般是嚴重違法、嚴重不當的，或者經主任會議審查后未按要求糾正的。

3.處理。地方人大常委會對不適當的規范性文件的處理，主要采取以下方式：一是主任會議或人大常委會督促和責成規范性文件的制定機關自行糾正或撤銷；二是人大常委會作出決議，對不適當的規范性文件予以撤銷或部分撤銷。需要強調的是，自宣布撤銷之日起，該規范性文件的效力就全部終止，該文件的機關必須認真執行。

政府所屬工作部門制定的規范性文件，應視為政府規范性文件的一個組成部分。地方組織法規定，地方各級人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。”地方人大常委會認為政府所屬工作部門的規范性文件不適當的，可以責成政府審查、處理。

三、審查規范性文件應當注意的幾個問題

針對當前一些地方在制定規范性文件方面存在的問題，地方人大常委會在審查規范性文件時，應當把握好以下幾點：

1.維護法制統一。法制統一是制定規范性文件的一項基本原則。這一立法原則要求：一切法律、法規的制定都必須以憲法為依據；行政法規不能與法律相抵觸，地方性法規不能與法律和行政法規相抵觸，同一類別規范性文件之間、同一規范性文件內部條文之間也不能相互矛盾。常見的地方性規范性文件同憲法、法律、行政法規相抵觸的現象就背離了法制統一的原則。比如公路亂收費問題，國家三令五申，要求堅決制止，可有些地方或工作部門從地方利益出發，與行政法規明顯相抵觸，擅自出臺隨意收費的文件。對于這種同國家法律、法規相抵觸的情況，地方人大常委會需要加強審查監督。

2.防止主體錯位。主體錯位主要表現為不具有制定和規范性文件職權的單位，超越權限，制定自己無權制定的規范性文件。例如某市由銀行、工商、土地等部門臨時組成的一個非常設機構，制定了《產權交易管理條例》，條例的執法單位是非盈利的事業單位--產權交易所。顯然，這個條例的主體、執法主體是不具有法定資格的。

3.克服主觀隨意。主觀隨意主要表現為所制定的規范性文件雖與法律、法規無明顯抵觸，但缺乏調查研究，主觀臆造，客觀上侵害了公民、法人及其他組織的合法權益；或從地方保護主義出發，違反市場經濟規律，強制實施某一方案。如新聞媒體披露某縣為保護本縣的化肥廠，政府強令本縣范圍內不得銷售外地化肥，在交通要道設卡堵截，其結果是適得其反，農民怨聲載道。這就是典型的一例。