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1月24日至26日，由市委編委辦羅英碧主任帶隊，安鄉、桃源、石門三縣編辦主任參加，赴湖北考察了湖北鄉鎮機構改革情況?？疾旖M先后聽取了武漢市、襄樊市編辦經驗介紹，考察了武漢市江廈區。從考察的情況看，湖北省從*年起，以農村稅費改革為動力，以創新農村公益性服務體制機制為手段，撤銷轉制鄉鎮站所，置換人員身份，細化農村公共服務項目，變“以錢養人”為“花錢養事”，初步構建了新型的農村公益性事業服務體系，提高了對“三農”的服務水平，促進了農村經濟社會協調發展。改革運行二年來，得到了基層組織和人民群眾的一致贊譽，中央編辦向全國推介了湖北的做法和經驗，《人民日報》、《半月談》、《經濟日報》、《農民日報》等在全國有重大影響的新聞媒體均以大版的篇幅對湖北鄉鎮改革情況進行了報道。

一、目前湖北省鄉鎮機構編制現狀

湖北省目前鄉鎮機構共分三類設置：鄉鎮機關，鄉鎮直屬事業單位，上級延伸派駐鄉鎮機構。具體情況如下：

1、鄉鎮機關情況

機關機構按照省委鄂發[*]17號文件，改革中湖北省對鄉鎮機關機構進行了規范設置。鄉鎮設黨委、人大、政府三個領導機構，不再設立政協機構，政協工作由1名負責同志兼管。

內設機構湖北鄉鎮機關改革前一般設置了五個內設機構。改革后省里規定統一設置“三辦”，即黨政綜合辦公室（加掛綜治辦的牌子），承擔黨委、人大、政府交辦的各項日常工作和綜治穩定、工青婦及各項綜合協調、督促檢查；經濟發展辦公室，承擔工、農、林、水和三產、招商引資、資產管理等工作；社會事務辦公室（加掛計劃生育辦公室牌子），承擔計生、國土、城建、民政、宗教、勞動社會保障、科教文衛等工作及相關社會事務的協調。小的鄉鎮還只設有黨政綜合辦。各辦公室設立一專多能的干事和助理等職務，在重點從事一兩項專門工作的同時兼事其他工作。

領導職數每個鄉鎮黨委設黨委委員7-9名，領導班子實行交叉任職。其中黨委書記兼任鄉鎮長1名，副書記2名（1名擔任人大主席，1名兼任紀委書記），兼任副鄉鎮長的黨委委員2-3名，兼任人武部長等職務的黨委委員2-3名。每個鄉鎮可設非領導職務的正、副科級干事1-3名。對由于鄉鎮合并后領導職數消化困難的，可給予三年過渡期，過渡期內，設1-3名非領導職務的正副科級助理。

編制管理在各縣（市、區）己核定的鄉鎮行政編制的總額內，一、二、三類鄉鎮的行政編制分別不超過45名、40名、35名。

2、事業單位

改革后按鄉鎮設立財政所，加掛農村經營管理站牌子，負責承擔財政、農村經營管理和零戶統管等工作，定編不超過17名。省里文件規定財政所為鄉鎮直屬事業單位，武漢市目前屬財政部門直管。

3、上級延伸、派出機構情況

湖北省在改革中對所有上級延伸、派出在鄉鎮的機構統一進行了規范，規定鄉鎮設立武裝部；法庭、公安派出所、司法所、工商所、稅務所、交通管理站、國土所、水利管理站、林業管理站可延伸派駐到鄉鎮，并實行區域性設置或按鄉鎮設置。其他機構不再延伸派駐鄉鎮。江廈區原為武昌縣，原有的23個鄉鎮街調整為12個鄉鎮街道，是武漢市遠郊區、農村區。我們從江廈了解到，該區延伸到鄉鎮的站所共設置有：①財政所，1鄉1所，每所定編17名；②國土所，1鄉1所，每所定編4名；③交管站，全區按區域設置5站，每站定編8名；④水利站，按流域設置，全區共設6站，每站定編7名；⑤林業站，按面積定編、按區域設置，全區共設9站，每站定編5名；⑥畜牧防疫不設站，人員由區畜牧水產局按每鄉2人派駐（血吸蟲重點疫區加1名防疫人員），人財物由縣直部門統一管理。上述六方面派駐鄉鎮，全區共用編433名，每鄉平均用編36名。其他公檢法司使用政法專項編制，由市里統一在編制內核定。

二、撤銷鄉鎮直屬事業站所，變“以錢養人”為“以錢養事”

湖北省對鄉鎮事業站所改革是從體制機制上進行全新改革。根據省委省政府統一要求，鄉鎮除農村中小學校、衛生院外，其他直屬事業單位面向市場轉換機制，全部轉為自主經營、自負盈虧的企業或中介服務機構，走企業化、市場化、社會化的路子，變“以錢養人”為“以錢養事”，其所承擔的原有行政職能分別并入“三辦一所”。我們重點考察了江廈區在鄉鎮事業單位轉體的一些做法。

江廈區事業單位轉體改制大體上分四個步驟進行。1、由編制部門行文撤銷鄉鎮所有事業單位，轉體改制，人員退出事業編制序列。2、將改制后的事業單位人員進入基本養老保險；由人事勞動部門按人逐年（1995-*）核定站所在編人員檔案工資、確定參保應繳金額。3、改制后的事業單位人員全部置換身份，脫離與財政供養關系，變“單位人”為“社會人”，實行一次性經濟補償；4、建立和完善“政府招標、市場運作”的社會公益性服務模式及政府出錢購買服務，變“以錢養人”為“以錢養事”。具體操作從7個方面到位：

1、單位轉變性質到位。公益性服務事業單位撤銷后，成立了有農業、水產、畜牧、農機、計劃生育、文化體育、廣播電視、市容環衛、房產管理服務等方面的95個服務中心，并全部辦理了民辦非企業單位法人登記，依法產生了法人代表。

2、人員退出事業編制管理序列到位。江廈區共計撤銷鄉鎮街事業單位92個，核銷事業編制674名。777人全部退出事業編制管理序列。轉制人員的個人檔案已全部移交區人才交流服務中心代管。自愿置換身份人員共16人依法依規辦理了相關手續，并按規定標準發放一次性經濟補償金75.6萬元。

3、基本養老保險到位。按照《湖北省人民政府關于全面推進事業單位基本養老保險制度改革的通知》和《湖北省試點縣（市、區）鄉鎮事業單位基本養老保險實施意見》規定的范圍和對象，經組織、人事、勞動部門辦理正式手續的在編在崗人員全部進入社會養老保險。其具體作法：一是由區人事局核定1995-*年間各轉制單位人員的檔案工資標準；二是由區勞動局根據各轉制人員檔案工資標準測算出到單位和個人應繳納的社會養老保險金；三是單位應繳部分由區財政兜底直接劃撥到區勞動和社會保障局養老保險專戶，個人應繳部分由單位直接向個人征收。四是由區勞動和社會保障部門填寫繳納人員保險證，并發放到參保職工手中。全區轉制和改革人員803人，應繳社會養老保險金6810914元，其中單位應繳3419902元，個人應繳3391012元，已全部繳納到位；轉制和改革人員803人已全部參保，參保率100％；轉制和改革人員803人已全部發證，發證率100％。

4、區級財政保障公益性服務經費撥付和管理到位。轉體改制人員退出事業編制管理序列后，區財政局按照“養事不養人”的要求，將公益性服務經費納入區財政年度預算，其具體標準是：農業技術服務經費按每畝2.15元的標準，水產技術服務經費按每畝2元的標準，畜禽防疫服務經費按每戶12元的標準，計劃生育服務經費按每人7.3元的標準，文化體育服務經費按每個農業人口1元的標準執行。全區*年安排的公益性服務預算經費總額1170.63萬元，其中省、市財政補助450萬元，區級財政安排539.48萬元，鄉鎮街財政安排181.15萬元。按具體的服務項目分：農業技術服務經費145.26萬元；水產技術服務經費114.52萬元；農機服務經費112.7萬元；畜禽防疫服務經費136.7萬元；水利技術服務經費50.63萬元；林業管理服務經費44萬元；計劃生育服務經費333.75萬元；文化體育服務經費45.72萬元；廣播電視服務經費27.35萬元；市容環衛服務經費48萬元；房產管理服務經費12萬元；鄉鎮街機關后勤服務經費60萬元；預列經費40萬元，用于突發性、不可預見性公益性服務項目。

5、公益性服務項目合同管理到位。江夏區公益性服務項目采取的是委托服務制，并從六個方面予以明確：一是明確發包主體。公益性服務項目發包主體暫明確為區直主管部門，作為建立“以錢養事”新機制的過渡，今后，逐步移交給鄉鎮街管理。二是明確公益性服務項目。其中：種植業技術服務8個；水產技術服務5個；農機技術服務5個；畜牧獸醫服務和監督6個；計劃生育服務7個；文化體育服務5個；廣播電視服務3個；林業管理服務6個；房產服務8個；市容環衛服務5個。三是明確聘用人員的數量。全區聘用人員的數量按照武漢市鄉鎮農業公益性服務試點工作方案的標準和實際工作的需要，在全區確定了聘用人員626人承擔各種公益性服務項目。四是明確評分標準。全區各項公益性服務項目采取的是百分制，具體落實到細化項目的打分和扣分標準，使公益性服務項目做到細化、量化。五是明確工作指標和考核辦法。六是明確公益性技術服務合同書內容。公益性服務合同采取三級簽訂辦法，一是區業務主管部門與中介服務組織簽訂合同書；二是中介服務組織與返聘人員簽訂勞務合同；三是返聘人員與服務對象或農戶簽訂到具體的項目服務合同。全區共簽訂各項服務合同314817份。

6、公益性服務人員實行資格準入，競聘上崗到位。區主管部門或中介服務組織按照國家有關法律、法規的要求，與區人事局頒發資格證書的受聘從事公益性服務的626人員簽訂了勞動或勞務合同。

7、服務效果日?？己?、獎懲兌現到位。按照“農民簽單、政府買單”的要求，區業務主管部門按照合同中約定公益服務的項目和具體內容，勞務費標準、雙方的權利和義務、違約責任等對前三季度的公益性服務項目進行日?？己耍瑓^財政局根據區業務主管部門提供的考核結果，采取國庫直接撥付的辦法核撥到各鄉鎮財政所，再由鄉鎮財政所直達給服務主體，保證了?？顚Ｓ谩?/p>

三、湖北鄉鎮改革中的幾個主要做法

1、加強領導。省委、省政府把鄉鎮機構改革作為解決農村深層次矛盾的基礎性、根本性、長遠性工作來抓。中央政治局委員、省委書記俞正聲同志親自抓，多次召開專題會議研究、協調解決重大問題，十多次深入監利縣調查研究，指導試點工作。各級黨委、政府成立了領導小組，組建了工作專班。省委明確縣（市、區）委書記是改革的第一責任人。同時，省里向試點縣（市、區）派駐工作組加強指導。在全部撤銷鄉鎮事業站所的過程中，有關職能部門也曾提出鄉鎮事業站所的設置要求，但湖北省按照全省統一的政策全部撤掉，沒有受到干擾。

2、統一政策。湖北省下發了三份文件指導改革：《中共湖北省委、湖北省人民政府關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見（試行）》、《中共湖北省委、湖北省人民政府關于推進鄉鎮事業單位改革加快農村公益性事業發展的意見》和《省委辦公廳、省政府辦公廳關于建立“以錢養事”新機制加強農村公益性服務的試行意見》，統一的政策主要包括：一是統一機構編制政策。鄉鎮機構設置、人員編制、黨政領導班子職數、機構編制管理權限統一。二是統一鄉鎮事業單位轉制政策。鄉鎮事業單位一律轉制，人員全部退出事業編制，實行合同化用人管理制度。三是統一養老保險政策。對參保對象、保險種類、繳費標準、繳費方式等作了明確規定。

3、試點先行。省里選擇有代表性的咸安、麻城、老河口、安陸、監利、洪湖、天門7個縣（市、區），在全面推進改革的同時，重點進行養老保險、人員自愿置換身份和推行農村公益事業“以錢養事”的試點，為全省的改革積累經驗。

4、分步實施。在改革內容上先易后難，條件成熟的加快推進。全省面上要求做到三個到位：一是鄉鎮機關改革必須到位；二是事業單位轉制，實行“以錢養事”必須到位；三是鄉鎮領導班子“雙推雙選”逐步到位。條件不夠成熟的，逐步探索。

5、規范運作。一是政策公開。把政策交給群眾，凡群眾關心的改革政策都通過印材料、發簡報、設公示欄等形式予以公開。二是方案公開。在方案起草過程中，組織干部職工進行討論，廣泛聽取意見和建議。正式方案下達后，再召開干部職工大會認真意見，細致解釋，使大家對方案清楚明白。三是過程公開。在干部職工競編競崗過程中，由人大代表、政協委員、紀檢監察干部組成監督小組，對筆試、測評、答辯各環節實施全程監督。四是結合公開?？荚嚦煽儭⒚裰鳒y評結果都及時張榜公示。

6、資金扶持。省財政對7個試點縣（市、區）提前借支*-*年轉移支付資金1.2億元，專項用于補繳養老保險。同時，對在編在冊財政金額供養人員分流給予一性人均4000元的獎勵補助。

四、湖北省鄉鎮改革的效果

兩年來，湖北省在鄉鎮機構改革方面進行了積極探索，認認真真地解決了四個方面的重點、難點問題。

第一，錢從哪里來？湖北省鄉鎮機構改革的成本主要包括四個方面：一是鄉鎮事業單位轉制職工補繳1995-*年養老保險金，總人數為23元，測算總金額為17.25億元，財政需負擔9.8億元；二是自愿置換身份人員的補償資金；三是補發干部職工的欠發工資；四是償還向干部職工的供款和集資款。主要籌措方式為：一是拍賣閑置固定資產，劃轉為有效債權；二是縣鄉通過調整財政預算，安排一定的資金，分期支付補償；三是省里通過轉移支付給予一定的獎勵補助、提前支付*年—*年部分一般性轉移支付。省委、省政府最近又決定籌措10億元資金，以適當方式支持鄉鎮事業單位職工參保。

第二，人往哪里去？湖北省探索了一些有效辦法：一是妥善安置鄉鎮行政機關分流人員。人員精減工作和選派優秀干部到村黨支部任職相結合；機關分流人員的公務員身份給予保留，并嚴格按政策發放生活費；對公務員自愿要求辭職的給予支持，并按規定辦理手續。二是為轉制事業單位的人員辦理養老保險，解決后顧之憂。三是規范自愿置換身份人員的手續。做到“六個一”：一張表（自愿換身份申請表）、一張榜（自愿置換身份各種數據公示榜）、一份合同（自愿置換身份合同）、一個存折（經濟補償金由財政直達個人的銀行帳戶）、一本手冊（基本養老保險金手冊）、一個證（再就業優惠證）。四是多途徑扶持一批。不少地方的分流人員重新找到新的就業崗位。

第三，公益服務如何辦？湖北省加快鄉鎮事業單位的改革，實現“單位人”向“社會人”轉變，身份管理向崗位管理轉變，“養人”向“養事”轉變。

1、確定鄉鎮事業單位轉制和人員分流的原則。一是合理區分公益性和經營性事業，實行分類管理。二是通過競爭上崗的方式確定服務人員。三是建立養老保險。四是慎重實行買斷分流。五是財政保證農村公共服務事業經費。

2、確定可供選擇的三種服務模式。一是委托服務的形式。原有站所轉制為經營實體，既承擔經營性服務，又承擔公益性職能。公益性職能由鄉鎮政府出錢，采取政府采購的形式，委托給轉制實體，實行“以錢養事”。二是定崗招聘服務的形式。鄉鎮設置一定的服務崗位，定崗不定人，由鄉鎮政府或縣市業務主管部門，面向社會公開招聘具有從事公益性服務資質的人員，從事公益性服務。對招聘人員實行“三卡”管理，即農民簽字卡、村干部簽字卡、鄉鎮簽字卡，保證服務質量。三是由縣市職能部門向鄉鎮派駐人員的形式。即“管理在縣，服務在基層”。鄉鎮原有站所全部轉制為經營實體，由縣直主管部門向社會招聘人員，優先錄用原有站所人員，派駐到鄉鎮專門從事公益性服務。

3、落實“以錢養事”的經費。從*年起，湖北省財政對46個糧食主產縣，按每個鄉鎮3萬元的標準，安排專項資金，解決公益性農業技術推廣問題。省委、省政府要求縣級財政加大對農村公益性事業的投入，其標準是：種植業每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元，文化體育每人不低于0.5元。并決定從*年起，省級財政每年籌措1萬元資金，對實行以錢養事新機構的鄉鎮“以獎代補”。

第四，鄉鎮怎么干？湖北省對鄉鎮政府職能進行了界定，明確鄉鎮政府的主要職能是，落實國家政策，嚴格依法行政，發展鄉村經濟、文化和社會事業，提供公共服務，維護社會穩定。