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委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受國務院的委托，向全國人大常委會報告建立健全突發公共衛生事件應急機制工作的進展情況，請予審議。

一、建立健全我國突發公共衛生事件應急機制是一項重要而緊迫的任務

突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業中毒，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。由于我國幅員遼闊、人口眾多，經濟和社會發展水平不高，衛生醫療事業不發達，突發公共衛生事件時有發生。在這種情況下，建立健全突發公共衛生事件應急機制，有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件的危害，保障人民群眾身體健康和生命安全，維護正常的社會和經濟秩序，是政府履行社會管理和公共服務職能的一項很重要的任務。

2003年突如其來的非典疫情，是一個典型的突發公共衛生事件。這場疫情嚴重威脅了廣大人民群眾的身體健康和生命安全，對我國的經濟發展、社會穩定和對外交往也產生了重大影響。面對嚴峻的疫情，黨中央、國務院果斷決策，采取有效措施，取得了抗擊非典的重大勝利，保持了我國經濟的增長和社會的穩定，受到了國際社會和廣大人民群眾的高度贊譽。

認真總結抗擊非典的經驗教訓，我們深刻認識到，非典疫情早期的流行和蔓延，盡管有一些客觀因素，但主要原因是我國公共衛生體系存在缺陷，有效應對突發公共衛生事件的機制不健全，處理和管理危機能力不強，缺乏應對突發事件的必要準備。主要表現在以下幾個方面：

(一)缺乏統一的應急指揮系統。醫療衛生資源條塊分割，有效的信息溝通與協調機制不健全，有的地方政府不能統一協調指揮，難以有效整合資源。

(二)缺乏有效應對突發公共衛生事件的應急預案。應對突發公共衛生事件的職責和任務不明確，監測預警制度不健全，應急設施設備不完善，應急救治藥品器械和物資儲備不充足，有的地方一度處于被動局面。

(三)重大傳染病疫情信息報告網絡不健全。疫情報告缺乏順暢渠道，執行疫情的收集、分析、報告和通報制度不嚴格，政府及有關部門難以及時準確地掌握疫情。

(四)應急醫療救治能力不強。相當多的醫療機構不具備應急處置的必要設施，醫務人員缺乏應急意識和防護知識，不能有效地實施預防控制和醫療救治。

(五)疾病預防控制體系薄弱。各級疾病預防控制機構存在人員素質不高、設施條件落后的情況，職能不明確，工作效率低。

這些問題導致突發公共衛生事件發生時，不能有效應對，及時控制，造成疫情的傳播和擴散，不僅給人民身體健康帶來了嚴重威脅，也對經濟發展和社會穩定產生了重大影響。

面對非典疫情的嚴重危害，為保障人民群眾的身體健康和生命安全，維護正常的社會秩序，國務院于2003年5月緊急制訂并公布施行了《突發公共衛生事件應急條例》，明確要求在突發事件發生后，各級人民政府要設立應急指揮部，負責對突發事件應急處理的統一領導，統一指揮；政府各有關部門在職責范圍內做好應急處理的有關工作；對突發事件的應急處理，應當遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強協作的原則；各級人民政府都要按照分類指導、快速反應的要求，制訂突發事件應急預案，建立統一的突發事件預防控制體系和監測與預警系統，保證應急設施、設備、藥品、器械等物資儲備，加強急救服務網絡建設，建立重大緊急疫情信息報告系統，做好突發事件應急處理的各項工作。《突發公共衛生事件應急條例》的公布施行，不僅將非典防治工作納入依法、規范、科學、有序的軌道，為奪取抗擊非典斗爭的勝利提供了法制保障，也為建立健全我國突發公共衛生事件應急機制指明了方向。

二、突發公共衛生事件應急機制建設進展情況

按照黨中央、國務院的部署，我國突發公共衛生事件應急機制建設，主要包括突發公共衛生事件應急指揮體系、疾病預防控制體系、醫療救治體系和衛生執法監督體系等方面。在各級黨委、政府的領導下，在各有關部門的大力支持下，經過廣大醫療衛生工作者的共同努力，我國突發公共衛生事件應急機制已經初步建立并逐步完善。

(一)建立突發公共衛生事件應急指揮體系。在防治非典最關鍵的時刻，國務院成立全國防治非典指揮部，吳儀副總理任總指揮。國務院有關部門和軍隊有關部門各負其責。各省、市、自治區成立應急處理指揮部，由政府主管負責人任總指揮，領導、指揮本地區應急處理工作，有關部門分工負責，共同開展防治工作。形成了政令暢通、分級負責、責任明確、反應及時、保障有力的工作機制。

衛生部設立了突發公共衛生事件應急辦公室，建設應急指揮中心。各級衛生行政部門普遍設立了應急指揮機制，遇有重大疫情等突發公共衛生事件，立即組織力量進行調查處理和醫療救治，并及時向地方黨委、政府報告，提出應對措施建議。應急指揮體系的建立，為有效應對突發公共衛生事件和其他突發事件，保障人民身體健康，減少經濟損失，維護社會穩定，增強群眾的信心，發揮了關鍵作用。去冬今春，廣東發生少量非典病例，應急指揮系統迅速掌握疫情，有效控制傳播，組織科學救治，及時信息，防止非典出現大的反復。在加強禽流感防治，努力控制禽流感傳播和蔓延工作中，也收到了良好效果。

(二)全面制訂突發公共衛生事件應急預案。衛生部和地方各級人民政府根據《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》的規定，分別組織制訂了突發公共衛生事件應急預案，按照“以防為主、防治結合，應急為主、平戰結合，以塊為主、條塊結合，以專為主、群專結合”的原則，針對突發公共衛生事件的嚴重程度和危害程度，分別采取不同的控制措施和處置辦法。國務院法制辦和衛生部根據傳染病預防控制工作和突發公共衛生事件應急處理的需要，完成了《中華人民共和國傳染病防治法》修訂草案的起草工作，并由國務院提請全國人大常委會審議。衛生部和交通部聯合制訂了《突發公共衛生事件交通應急規定》。國務院有關部門正在根據實際需要，制訂和完善針對各類突發公共衛生事件的應急預案。

(三)完善突發公共衛生事件監測信息網絡。按照國家確定的建設規劃，突發公共衛生事件監測信息網絡主要包括國家疾病監測報告系統、國家突發公共衛生事件監測報告系統、醫療救治信息系統、衛生執法監督信息系統和應急指揮信息系統。實行統一規劃、分步實施、突出重點、信息共享、強化職責、依法管理的原則。衛生部建立了統一的國家公共衛生信息系統平臺和重大傳染病疫情監測報告、重大食品衛生事件報告、重大職業衛生事件報告、重大環境污染事件報告、放射衛生事件報告等信息系統。其中，重大疾病監測報告信息系統實現了國家和省、市(地)、縣(市)疾病預防控制機構聯網，并與各級各類醫療衛生機構聯網。同時，正在利用其他信息渠道規劃建設城市社區和鄉村的疫情信息網絡。衛生部制訂了嚴格的疫情信息報告制度，要求各級衛生行政部門、疾病控制機構和醫療機構，在發現可能造成突發公共衛生事件的情況后，必須在規定時間內及時報告；有關部門必須立即組織力量調查、核實、確認，并采取必要的控制措施。按照有關規定建立了突發公共衛生事件舉報制度，公布統一的舉報電話，對瞞報、緩報、謊報的，依照法律、法規規定嚴肅處理。目前，全國各級疾病預防控制機構、絕大多數的縣級和縣級以上醫療機構及部分鄉(鎮)衛生院，都能夠直接上網即時報告，并在全國實現了傳染病疫情的個案化管理，增強了疫情報告的時效性和可靠性。衛生部和各省級衛生行政部門建立了法定傳染病疫情報告和突發公共衛生事件信息制度，遇有重大突發公共衛生事件，衛生部及時向社會通報疫情信息和政府有關部門采取的應急處理措施，開展預防疾病知識宣傳，增強廣大群眾自我防病的意識和能力。

(四)加強疾病預防控制體系建設。國家建立了統一的疾病預防控制體系。各省、市(地)、縣(市)都建立了疾病預防控制機構，承擔疾病預防控制、突發公共衛生事件應急預警處置、疫情信息收集報告、監測檢驗評價、健康教育促進等公共衛生職能。國家加大了對疾病預防控制機構基礎設施建設的支持力度，衛生部與國家發展改革委共同制訂了全國疾病預防控制體系建設規劃，由中央與地方共同籌資，投資68億元，加強地方疾病預防控制機構建設，2004年完成建設任務。國家發展改革委安排國家疾病預防控制中心一期工程總投資6.34億元，建筑面積7.6萬平方米，2004年正式開工建設。各級衛生行政部門針對疾病預防控制體系中存在的人員素質不高和管理薄弱等問題，正在采取措施，通過明確職能、落實責任、優化隊伍、定編定員、加強培訓、保障經費等措施，提高各級疾病預防控制機構的應急能力和水平。

(五)加強應急醫療救治體系建設。針對醫療救治體系不健全和應急處理能力不強等問題，2003年，國務院批準了《突發公共衛生事件醫療救治體系建設規劃》，在直轄市、省會城市和地級市建立緊急醫療救援中心；在直轄市、省會城市和地級市選擇一所現有醫院進行改建、擴建，建設不同規模的傳染病專科醫院或承擔傳染病防治任務的后備醫院，在各縣選擇一所縣級醫院通過改建、擴建，設置不同規模的傳染病科或傳染病區。一旦發生突發公共衛生事件，可以集中收治患者，減少交叉感染和患者死亡。應急醫療救治體系建設資金由中央與地方共同籌措，共安排建設資金114億元，其中中央安排57億元，主要補助中西部地區。2003年，地級市的傳染病醫院(病區)和部分緊急救援中心建設已經啟動，全部醫療救治體系建設規劃計劃用三年左右時間完成。

建立一支常備不懈的應急醫療救治隊伍是應急醫療救治體系建設的重要組成部分，2003年，衛生部制訂了《關于建立應急衛生救治隊伍的意見》，要求省、地兩級按屬地化原則，在當地各類醫療衛生機構中選擇醫術較高、臨床經驗豐富的醫護人員和具有現場處置經驗的疾病預防控制人員，組成應急救治隊伍，并配備必要的醫療救治和現場處置設備。這些人員平時在各自崗位上從事醫療衛生服務，適時組織進行應急技能培訓和演練，遇有突發公共衛生事件，迅速趕赴現場，及時開展醫療救治和流行病調查。目前，各地區應急救治隊伍的組建工作已經完成。衛生部將在此基礎上組建國家應急救援隊伍，遇有重大突發公共衛生事件，及時提供技術支援。

(六)加強衛生執法監督隊伍建設。針對衛生執法監督中存在的多頭執法、重復執法、有權無責，以及醫療衛生行業監督薄弱等問題，衛生部會同有關部門制訂《關于衛生執法監督體系建設的若干規定》，通過明確職能，落實責任，規范執法監督行為，加強衛生執法監督隊伍建設。對衛生監督人員實行資格準入制度和在崗培訓制度，全面提高衛生執法監督的能力和水平。

(七)部門協調配合的機制初步形成。國家發展改革委建立了應急物資生產和儲備制度。財政部建立了應急經費保障機制。質檢、民航、鐵路、交通、農業等部門建立了疫情監測報告制度。地方各級人民政府有關部門也建立了突發事件防范和應急處理責任制，如遇突發公共衛生事件，根據政府啟動應急預案的要求，切實履行各自的職責，保證突發公共衛生事件應急處理工作的有序進行。

三、當前存在的問題和今后需要加強的幾項重點工作

建立健全突發公共衛生事件應急機制，是一項龐大、復雜的社會系統工程。經過幾個月的工作，我國突發公共衛生事件應急機制建設邁出了堅實的步伐，取得了明顯的成效。但是，我們也清醒地認識到，建立健全突發公共衛生事件應急機制，是一項長期的任務，不僅涉及衛生行政部門的工作，還需要政府各有關部門、社會團體和人民群眾的廣泛參與和共同努力；不僅需要加強公共衛生基礎設施建設，更需要統一思想，轉變觀念，完善職能，明確責任，加強隊伍建設，廣泛開展健康宣傳工作。建立健全突發公共衛生事件應急機制已經開了個好頭，但也存在一些困難和問題。一是衛生部門的危機意識和憂患意識還不夠強，思想觀念、工作重點、工作方式還不適應有效應對突發公共衛生事件的需要；二是應對突發事件的宣傳教育不夠廣泛深入，人民群眾缺乏有效防范的知識，容易產生恐慌心理；三是基層衛生防疫和醫療機構能力較弱，人員素質不高，難以及時準確地鑒別和判斷重大疫情；四是公共衛生經費不足，缺乏有效保障機制，基層防疫工作難以正常開展。

按照黨中央、國務院的統一部署和要求，我們要以求真務實和對人民高度負責的精神，加強領導，落實措施，強化監督，努力工作，不斷完善突發公共衛生事件應急機制。2004年，我們重點做好以下幾項工作。

(一)更新觀念，轉變職能，把應對突發公共衛生事件作為衛生部門的一項重要任務。要求各級衛生行政部門增強危機意識和應急觀念，克服麻痹松勁情緒和僥幸心理，把提高應對危機能力作為履行社會管理和公共服務職能的重要任務，進一步加強對突發公共衛生事件的監測、預防和控制，做到有備無患，從容應對。

(二)全面實施建設規劃，提高應對突發公共衛生事件能力。要按照國家批準的各項建設規劃要求，加快醫療救治體系、疾病預防控制體系的建設進度，爭取早日完成，盡快發揮效益。同時，要進一步完善疾病預防控制機構和衛生執法監督機構的職能定位、職責分工和工作要求，改革人事制度，加強隊伍建設，實行定編定員，招聘競爭上崗，優化隊伍結構，提高工作水平。

我國農村和城市社區公共衛生設施簡陋，技術力量薄弱，是應對突發公共衛生事件最薄弱的環節。衛生部和國家發展改革委正在制訂加快農村醫療衛生服務體系建設規劃，加強鄉(鎮)衛生院預防保健、急診急救、傳染病救治和基本醫療服務能力建設，改善農村衛生機構服務能力和條件。衛生部正在研究制訂《發展城市社區衛生服務體系的意見》，增強社區衛生的醫療、預防、保健功能，夯實我國公共衛生的基礎。

(三)進一步加強衛生法制建設。嚴格執行《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國食品衛生法》、《中華人民共和國職業病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》等相關法律法規和規定，切實履行職責，落實責任制。對工作不力，措施失當，造成損失的，依法追究有關當事人的責任。加強傳染病防治工作的執法監督，依法強化對醫療機構、疾病預防控制機構有關服務行為的監督檢查。全面推行食品安全行動計劃，完善食品污染物監測網絡和預警措施，大力推行食品衛生監督量化分級管理制度，嚴格對食品生產經營單位的衛生監管和衛生許可證發放。加強職業衛生監督，做好鄉鎮企業、農村個體工商戶職業病危害專項整治，推進職業病防治法的貫徹實施，督促企業落實職業病防治措施，強化職業病危害申報管理，查處大案要案。

(四)加強應對突發公共衛生事件的宣傳教育。充分利用電視、廣播、報紙、互聯網等多種形式對社會公眾廣泛開展突發公共衛生事件應急知識的宣傳，指導群眾以科學的態度對待突發公共衛生事件，消除恐慌心理，提高遵守有關法律法規的意識和自我防范的能力，以利于組織和動員社會公眾廣泛參與有效應對突發公共衛生事件。

(五)加強人員、技術儲備和物資、經費保證，保障應急體系的有效運行。加強應急醫療衛生救治隊伍和培訓基地建設，不斷提高應急救治能力。國務院有關部門將制訂嚴格的應急醫療衛生救治管理規范，加強技術培訓和應急演練，培養醫護人員全心全意為患者服務的理念。國務院有關部門將充分有效利用各種衛生資源，整合科研力量，實行聯合科技攻關，加強對突發公共衛生事件的發生規律、監測預警、預防控制等方面的研究，為突發公共衛生事件應急處理提供技術支持。

充足的應急物資儲備和經費安排是應對突發公共衛生事件的基本保障。國務院有關部門已經建立了應對突發公共衛生事件的生產能力和物資儲備制度，包括藥品、疫苗、醫療器材、衛生防護用品和應急設施等物資儲備。各級發展改革部門將努力保障突發公共衛生事件基礎設施項目建設。各級財政部門將合理安排預防控制突發公共衛生事件的日常工作經費和突發公共衛生事件的應急處理經費。國家對邊遠貧困地區突發公共衛生事件應急工作給予財政支持。