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行政許可法制定的過程轟轟烈烈，歷經(jīng)周折，花了7年的時(shí)間。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、老百姓之間的利益不斷地調(diào)整和磨合，終于面世，并于今年7月1日施行。如何保障行政許可法能夠得到全面的貫徹實(shí)施？行政許可法實(shí)施的前景將會(huì)怎么樣？

“對(duì)許可法的前瞻，離不開對(duì)許可法本身的分析和思考，我個(gè)人覺得許可法的前途還是非常光明的?！敝袊ù髮W(xué)馬懷德教授說。 樂觀分析一

全面貫徹實(shí)施行政許可法，不僅老百姓有動(dòng)力，中央政府也有這個(gè)決心。

行政許可法實(shí)施的過程是我們政府職能調(diào)整、職責(zé)轉(zhuǎn)換、行政改革的一個(gè)過程，這兩個(gè)過程是同步的，是由上而下的而不是由下而上的，由上而下的重要特點(diǎn)就是中央政府會(huì)主動(dòng)地推行這個(gè)制度。國家領(lǐng)導(dǎo)人在幾次重要的會(huì)議上都強(qiáng)調(diào)要貫徹執(zhí)行好行政許可法，因?yàn)榇蠹乙呀?jīng)意識(shí)到改革許可制度對(duì)我們經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展、對(duì)我們政府管理水平都是一個(gè)重大的考驗(yàn)。

如果我們不能夠有效地貫徹實(shí)施好這部法律，那我們今后的改革可能都會(huì)落空，我們所期望達(dá)到的目標(biāo)都未必達(dá)得到。所以行政許可法它既是一個(gè)改革的助推器，也是一個(gè)改革的保障，可以借著這部法律實(shí)施的東風(fēng)，來實(shí)現(xiàn)我們行政改革的很多目標(biāo)。比如行政審批制度改革，原來是把它當(dāng)成一個(gè)運(yùn)動(dòng)，一個(gè)中央政府的決策，作為改革運(yùn)動(dòng)去操作、實(shí)施，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)這個(gè)制度的改革必須跟行政許可法實(shí)施貫徹結(jié)合起來，作為一體去看待。中央政府有這樣的決心，各級(jí)政府有這樣的決心，行政許可法的實(shí)施，就有一個(gè)比較好的環(huán)境。

馬懷德教授比較了國家賠償法和行政許可法的不同。他分析，國家賠償法是讓行政機(jī)關(guān)的官員承擔(dān)責(zé)任，行政機(jī)關(guān)往外掏錢的，是沒有人有動(dòng)力實(shí)施這部法律的，只有老百姓有動(dòng)力，光有老百姓的動(dòng)力還不夠。但行政許可法不一樣，行政機(jī)關(guān)有動(dòng)力，老百姓也有動(dòng)力，所以，雙方都可以合力推動(dòng)這部法律的實(shí)施，從宏觀環(huán)境上來講，是樂觀的。

樂觀分析二

行政許可法有些制度是這幾年行政改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，很多人接受起來比較容易。

一個(gè)窗口對(duì)外、一站式服務(wù)體制，許可時(shí)限的限制，對(duì)規(guī)章許可設(shè)定權(quán)的剝奪等，都是總結(jié)了一段實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后的成果，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)適應(yīng)了。行政許可法用法律加以規(guī)范，不會(huì)顯得特別的唐突。很多人接受起來比較容易。

行政處罰法出臺(tái)的時(shí)候，很多人的估計(jì)并不是很樂觀。但后來發(fā)現(xiàn)行政處罰法執(zhí)行得還不錯(cuò)，在建立行政機(jī)關(guān)依法處罰的觀念上，行政處罰法的功勞也非常大。它給行政機(jī)關(guān)樹立了一種程序意識(shí)，比如聽證制度、說明理由制度、告知制度等。有行政處罰法作為先例，專家估計(jì)，行政許可法執(zhí)行起來，也不會(huì)很困難，阻力也不會(huì)太大。

我們有充分的理由相信行政許可法的實(shí)施前途是光明的，但是，記者在采訪時(shí)也聽到了一些不同的聲音，有關(guān)方面對(duì)這部法律實(shí)施中可能遇到問題的分析、憂慮，同樣值得重視。

問題分析一

行政許可法有些條文在具體操作中會(huì)面臨障礙

該法第二十六條第二款規(guī)定，行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理。中國政法大學(xué)張樹義教授認(rèn)為，這是一個(gè)注定很難實(shí)施的條文。

譬如，根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，拆遷許可證是由地方人民政府的計(jì)劃部門、規(guī)劃部門、政府本身、建設(shè)部門分別實(shí)施的。按照行政許可法第二十六條第二款規(guī)定，就可以由本級(jí)人民政府確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)，并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理。然而，在實(shí)踐中這一點(diǎn)是行不通的。計(jì)劃部門的建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件即立項(xiàng)許可，規(guī)劃部門頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，人民政府頒發(fā)國有土地使用權(quán)證，以及建設(shè)部門頒發(fā)拆遷許可證，都是獨(dú)立的具體行政行為，每一個(gè)環(huán)節(jié)每一個(gè)批準(zhǔn)文件都是一個(gè)行政許可，當(dāng)事人都有權(quán)單獨(dú)提起行政訴訟。城市規(guī)劃法、土地管理法、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)于頒發(fā)的程序以及需要審查的內(nèi)容都有著明確的規(guī)定。如果有關(guān)部門僅僅以向建設(shè)部門發(fā)表意見的方式了事，那么如果某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，到底由誰承擔(dān)責(zé)任？

問題分析二

“法律升級(jí)”有可能讓不合理的許可“合法”地冒出來

行政許可法有關(guān)許可設(shè)定的條件，有些太籠統(tǒng)，不合理的許可有可能“合法”地冒出來。比如法律規(guī)定，涉及公共利益、公共安全的行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入可以設(shè)定行政許可，行政機(jī)關(guān)完全可以創(chuàng)造一種許可，就說這個(gè)涉及公共健康安全，你沒辦法跟他辯論。要知道，所有許可都是行政機(jī)關(guān)提出法律法規(guī)草案，由立法機(jī)關(guān)來通過的。

通過法律升級(jí)，本來通過規(guī)章制定的東西后來成為法規(guī)了，法規(guī)制定的東西最后上升為法律了，“所以免不了會(huì)出現(xiàn)本來不應(yīng)該設(shè)定的許可將來通過法律升級(jí)的途徑創(chuàng)造出來”。馬懷德教授分析說。

問題分析三

在實(shí)施一項(xiàng)許可的時(shí)候可能被附加多項(xiàng)條件，每一個(gè)條件又是一個(gè)許可

雖然法律對(duì)行政許可的實(shí)施規(guī)定得非常詳細(xì)具體，但是有些情況下仍然還有很多空子可以鉆，特別是許可的條件這一項(xiàng)。法律規(guī)定所有的許可條件都必須公開，都必須在辦公場(chǎng)所公告，但是并沒有說對(duì)于許可可以設(shè)定哪些條件。它只是說許可的條件必須公開化，條件要明示，沒有說許可的條件要法定化，“這是非常危險(xiǎn)的?！瘪R懷德教授說，“如果行政機(jī)關(guān)在實(shí)施一項(xiàng)許可的時(shí)候創(chuàng)造出多項(xiàng)甚至無數(shù)項(xiàng)許可的條件，而實(shí)際上每一個(gè)條件又是一個(gè)許可，那么，仍然解決不了困惑我們的問題?！?/p>

問題分析四

利益集團(tuán)會(huì)百般阻撓許可法的實(shí)施，一些收費(fèi)會(huì)變得更隱蔽

行政許可法的實(shí)施，涉及到權(quán)利與利益的再分配，一些既得利益集團(tuán)從維護(hù)自身利益出發(fā)，將會(huì)不同程度地抵制行政許可法的全面貫徹落實(shí)，或者采取某種“變通”的方式來改變?cè)械穆毮埽皳Q湯不換藥”，想方設(shè)法規(guī)避法律的制約。

一位汽車生產(chǎn)廠的負(fù)責(zé)人就戲言：“政府可以不直接出面收費(fèi)，但可以通過中介來實(shí)現(xiàn)！比如現(xiàn)在申報(bào)項(xiàng)目必須在網(wǎng)上審批，但網(wǎng)站又是私人的，網(wǎng)站收取幾千元的費(fèi)用，名曰注冊(cè)費(fèi)和網(wǎng)站維護(hù)費(fèi)。我們不知道網(wǎng)站和政府是何種關(guān)系，但從網(wǎng)站的牛氣沖天可見一斑！”

該人士還告訴記者，現(xiàn)在的汽車產(chǎn)品實(shí)行目錄制，政府在網(wǎng)上給予公布，他感覺所耗費(fèi)用似乎比以前還多，如獲得環(huán)保部門的一個(gè)認(rèn)證號(hào)就得5000元，其他費(fèi)用另計(jì)。

再如行政許可法規(guī)定，如果可以通過行業(yè)組織和中介組織能夠自律管理的，就可以不設(shè)定行政許可。法律賦予這些組織履行與行政許可相近、相似的職能，但如何界定這些組織的權(quán)力范圍以及依法規(guī)制他們的行為仍是法律中的模糊地帶，甚至是“空白”。

問題分析五

機(jī)構(gòu)職能不削減、編制人員不控制，許可的產(chǎn)生是擋不住的

許可機(jī)關(guān)在我們國家確實(shí)是太多了，相當(dāng)一部分許可機(jī)關(guān)是靠許可來糊口，來運(yùn)轉(zhuǎn)的，你剝奪了它對(duì)許可的收費(fèi)，這個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)際上就沒法運(yùn)轉(zhuǎn)了。但是，人又在那兒，權(quán)力又在那兒，它怎么可能在心里善罷甘休，說放棄這個(gè)領(lǐng)域，放棄這個(gè)權(quán)力呢？顯然是不可能的。所以它自然就會(huì)去創(chuàng)造許可事項(xiàng)。

隨著行政許可項(xiàng)目的取消以及行政許可主體資格制度的推行，非行政機(jī)關(guān)不能再受行政機(jī)關(guān)的委托實(shí)施行政許可，行政機(jī)關(guān)將收回其權(quán)力或者改變其委托單位性質(zhì)。無“權(quán)”則無“錢”。無“錢”，這個(gè)單位、這個(gè)部門的經(jīng)費(fèi)從何而來？沒有辦公費(fèi)、人頭費(fèi)，單位何以留存？如果單位不存在，人員流向何處？可謂“皮”之不存，“毛”將焉附？這是問題。其次許多單位已習(xí)慣于“收費(fèi)”管理，有的被管理單位、有的人也只“服”這種“管理”，如果不收費(fèi)，管理能否到位？這也是問題。再次，這些問題當(dāng)然要處理要解決，但如何處理？如何解決？什么時(shí)候處理？什么時(shí)候解決？由誰來處理？又由誰來解決？這些，同樣也是問題———而且是非常棘手而又非解決不可的問題。從某種意義上我們完全可以這樣說：只有妥善解決好這些問題，才能保證行政許可法的全面貫徹實(shí)施，否則將會(huì)困難重重。

問題分析六

一些行政許可被取消后，有可能在短期內(nèi)造成管理失控

依法取消一些涉及公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等方面的行政許可項(xiàng)目后，可能會(huì)在短時(shí)間內(nèi)引起管理失控，影響社會(huì)穩(wěn)定。如新建加油站審批及其合格認(rèn)定和改建、擴(kuò)建、遷建加油站審批兩個(gè)事項(xiàng)，設(shè)定的依據(jù)是各省經(jīng)貿(mào)委的文件，不符合行政許可設(shè)立的主體和形式要件，依行政許可法規(guī)定應(yīng)當(dāng)取消，但該行政許可事項(xiàng)涉及公共安全，需盡快采取彌補(bǔ)措施。再如，境外就業(yè)中介許可，是由勞動(dòng)和社會(huì)保障部《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》所設(shè)定的，取消后，這方面管理如何到位？

行政許可法的未來，有喜，有憂。能否得到很好地實(shí)施，既取決于國家大的改革環(huán)境，又取決于每一個(gè)法律人的努力。

首先，行政機(jī)關(guān)工作人員要加強(qiáng)對(duì)行政許可法的學(xué)習(xí)。行政許可法從頒布至今快一年了，一年來各級(jí)行政機(jī)關(guān)都組織了大量的宣傳學(xué)習(xí)活動(dòng)。但依然存在對(duì)行政許可認(rèn)識(shí)不足的問題，甚至有錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。山東省青島市今年組織了一次全市的行政許可法知識(shí)競(jìng)賽，從競(jìng)賽情況來看分?jǐn)?shù)差距很大。好的參賽單位三人總成績(jī)達(dá)到260分，而差的參賽單位三人總成績(jī)只得了65分。這一定程度上說明了學(xué)習(xí)的差距很大，對(duì)條文的理解還需要深化。

其次，更新觀念，改變習(xí)慣做法。我國實(shí)施行政許可行為已經(jīng)有長久的歷史，特別是近二十年，在各級(jí)行政機(jī)關(guān)中“行政審批”已經(jīng)成為一種主要的管理手段。青島市政府法制辦副主任馬耀清分析說，行政機(jī)關(guān)工作人員習(xí)慣于審批，習(xí)慣于沒有約束的審批，習(xí)慣于不公開的審批，習(xí)慣于不擔(dān)責(zé)任的審批，也習(xí)慣于只審批而不監(jiān)督等等，這些習(xí)慣做法恰恰是行政許可法試圖解決的主要問題。如果不能更新觀念打破習(xí)慣做法，必將影響行政許可法的貫徹執(zhí)行，甚至不可避免會(huì)導(dǎo)致大量的因行政許可而產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議。

第三，積極為行政許可法實(shí)施創(chuàng)造條件。行政許可法能否順利貫徹實(shí)施，需要我們“廢舊立新”。既要廢止原有的不合法的行政許可事項(xiàng)，廢除設(shè)定這些事項(xiàng)的規(guī)范，以及清理不合法的行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)和收費(fèi)等等。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快根據(jù)行政許可法實(shí)施的需要建章立制，比如起草聽證規(guī)則；確定“一個(gè)窗口對(duì)外”的窗口；按照行政許可法的要求在辦公場(chǎng)所公開審批數(shù)量和申請(qǐng)書示范文本等等。如果這些準(zhǔn)備工作沒有做好，不但影響到行政許可法的實(shí)施，而且可能發(fā)生違法行政。