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我國的社會保障制度和體系從無到有、從小到大逐步產生、建立、發展和完善起來。在這個長期的歷史過程中，政府無疑起到了最為至關重要的作用。中國社會保障制度的功能是保障人民群眾的基本生活、保障社會生產、保障社會安定、促進改革開放、實現共同富裕。隨著社會發展，社會保障制度也需要不斷改革和完善。為適應社會發展而建立、完善或改革社會保障的研究就成為重要的課題。面對新的歷史時期與社會現狀，政府在社會保障中應該承擔何種責任、發揮什么樣的作用和怎樣更好地發揮作用，是一個值得深入探討和商榷的重大問題。

一、對社會保障的基本概念的探討

社會保障（SOCIALSECURITY）即國家和社會依法對社會成員基本生活給予保障的社會安全制度。它指的是社會成員因年老、疾病、失業、傷殘、生育、死亡、災害等原因而失去勞動能力或生活遇到障礙時，依法從國家和社會獲得基本生活需求的保障。通常國家依據法律制定相關的制度和規定以保證其社會保障政策的實施。中國的社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置構成。它的根本宗旨是使個人和家庭相信他們的生活水平和生活質量會盡可能不因任何社會和經濟上的不測事件受很大影響。中國特色的社會保障制度是在個人和家庭遇到難于獨自承擔的風險時提供的社會互濟，這種社會互濟是建立在個人責任的基礎上，即國家在個人遇到較大風險時只能負起有限的責任。中國社會保障制度既要吸取國際經驗，又不能照搬外國的模式，要立足于中國的國情。中共中央十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為中國建立社會保障體系設計了基本框架。《決定》指出：中國社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。

二、我國社會保障的歷史與現狀

新中國成立后，政府在大力發展生產、恢復國民經濟建設、治理失業和通貨膨脹的同時，開始了新中國社會保障體系的建設工作。我國的社會保障制度是從50年代初建立和發展的，其面對的主要是國家機關、企業、事業單位的職工，部分內容還涉及到城鎮居民。1951年政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》（簡稱勞保條例）。條例對保險費的征集及管理和支配、保險項目及標準、保險實施范圍、執行和監督都進行了明確規定。條例規定機關事業單位職工養老保險由財政支付、財政部和人事部管理。1955年國務院頒發了《關于國家機關工作人員退休處理暫行辦法》等4個文件，國家機關工作人員的社會保險與企業職工根據上述條例享受的大體相同。國家機關和事業單位工作人員的醫療保險制度也是在50年代建立的。此后隨著社會政治經濟的發展，社會保險也有相應的完善。到60年代中期，中國已經基本建立起適應社會主義計劃經濟的一套社會保障制度和體系。

社會保障制度的建立與實施，為整個社會經濟的正常運行創造了良好的環境，增加了社會經濟的有序性，使國民經濟和整個社會有機體得以持續、穩定、均衡、協調的發展。具體體現在以下幾個方面：

1、保證社會的有序發展和良性運行，突出表現為社會環境的和諧及政治局面的安定團結；

2、保障社會成員的基本生活，減少貧困對公民的威脅；

3、保證勞動力再生產，從而促進經濟穩定發展；

在“”期間，社會保障制度受到嚴重干擾和破壞。社會保險工作處于無人管理的狀態。在“”以后，中國進入了以經濟建設為中心的新時期。中國的社會保障制度開始恢復和重建。1978年《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》頒布，對從事危險工作的工人退休條件有所放寬，鼓勵提前退休。到80年代中期，形成了以企業為主體的社會保障系統。由企業負責資金的籌集、發放和管理，屬典型的受益基準制，保障水平較高，其覆蓋面主要是國有企業。

但是，自改革開放以來，隨著國民經濟體制的變化，原有的社會保障制度與建立市場經濟體制的要求越來越不適應。主要表現在：

1、實施范圍不夠廣泛，不利于勞動力的合理流動和多種所有制經濟的共同發展；

2、層次單一，不能滿足不同經濟實體和人群的多層次需求；

3、資金來源單一，致使資金嚴重匱乏，國家財政負擔過重；

4、管理體制不順暢，法制不健全；

5、社會化程度低，影響社會生產效率和經濟效益。

80年代中期，我國社會保障制度改革作為國民經濟改革的配套措施提上議事日程，開始進行改革。各地進行了大量的試點，獲得了許多有益的經驗，相關的理論研究和策略探討也為新體制的設計提供了可貴的意見。1986年《國務院關于改革勞動制度四個規定的通知》把企業職工養老保險范圍擴大到勞動合同制工人，其費用來源是企業和個人繳費，1991年全國96%的市縣實行了養老保險統籌，標志著社會保障制度改革進入了實質性階段。根據黨的十四屆五中全會《建議》，八屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出：到20世紀末，基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求的，資金來源多渠道、保障方式多層次、公平和效率相結合、權利與義務相統一、管理體制集中統一、管理服務社會化的社會保障體系框架；建立起適用于各類企業和個體勞動者的、統一制度、統一標準、統一管理、統一調劑使用資金的社會保險制度。黨和政府高度重視社會保障制度的改革，進入90年代以后把在全國建立統一的養老保險和失業保險制度放在優先位置。1991年國務院了《關于企業職工養老保險改革的決定》，1993年國務院了《國有企業職工待業保險規定》，1994年國家體改委了《關于職工醫療制度改革的試點意見》。

1991年頒布的《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》和1996年公布的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，都提出了加快社會保障制度改革的任務，規定了改革的目標和內容。通過對社會保險、社會救濟和社會福利等的改革，我國社會保障制度改革的目標是在20世紀末形成社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障相結合的多層次的社會保障制度。

三、我國政府在新時期（經濟轉型）應起的作用

我國的社會保障制度改革近20年，出臺的相關法規條例無數，到目前基本上構筑了一個以基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷與生育保險、社會救助制度（最低生活保障制度）以及社會福利服務等為骨架的中國城鎮社會保障體系的雛形，農村社會養老保險也進行了一定程度的探索。然而，從目前的實施情況看，制度實施的效果難盡人意。其中的原因和問題很多，而政府作用的界定和認識不清，無疑構成了社會保障制度進一步完善和發展的瓶頸之一。面對國民經濟向社會主義市場經濟轉變的經濟轉型時期，我國政府在社會保障中的作用的合理界定是什么？或者政府的合理參與形式是什么？這是我在此節中將要著重闡述的問題。

大致來講，政府介入社會保障可以分為三種“理想類型”：包辦、主導和不干預。政府實施全面干預，從通過稅收融資到建立龐大的行政機構以充當直接管理者的角色。不干預形式是指政府沒有直接出面建立起系統化、正規化的制度體系，在部分發展中國家由于各種原因政府不愿或無力承擔起社會保障中的責任。而在西方發達國家，完全的不參與形式已經找不到，在不同的保障項目中政府都或多或少地有所介入。

所謂政府主導型簡單說就介于包辦和不干預之間的一種方式，政府在社會保障中堅持“有所為，有所不為”的原則。從發展趨勢上看，各國政府在社會保障中的作用調整的結果都是傾向于建立一種政府主導型的社會化的保障制度，即政府不是直接承擔所有的供款和管理等責任，而是作為一個引導者通過調動企業、個人、社會等多方面的力量來提供保障；不是完全放棄對社會保障的管理，而是以另一種方式來發揮政府的作用。

雖然我們還無法對主導型政府參與形式做出準確的描述，但通過考察社會保障改革中政府作用的調整過程及趨勢可以看出一些基本的特征或是取向。一是堅持在社會救助中承擔主體責任，主張政府救助最困難的人和老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體。雖然，目前社會保障改革中有從普遍性到選擇性轉變的傾向，但政府不會也不可能放棄這部分責任。即使在自由化程度很高的美國也有很多的人是通過救濟維持基本生活的。三是在社會保障制度的運行中注重效率的發揮。吸取政府在全權管理社會保障中出現的機構膨脹、效率低下等問題，更多地引入政府、企業和個人三方代表組成的自治機構進行社會化的管理。

最后，需要指出的一點是盡管各個國家都在向政府主導型發展，但在具體的做法上肯定不會相同，這跟各個國家的歷史文化傳統、社會發展水平、經濟發展階段、政治體制以及所選擇的社會保障體系有關，各個國家都在根據自己的具體國情、社會需要選擇最合適的政府參與形式，并且根據形式發展不同而調整。因此，不宜簡單地評價政府在社會保障中的作用發揮問題，而應該結合具體情況分析。

總之，我國政府在社會保障中主導作用的發揮還處于過渡和不斷完善之中，在此只是作一個初步的分析和探討，至于具體的框架結構和制度設計與實施，還有待于實踐的進一步探索和學術界的深入研究。

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