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近年來，針對行政機關執法活動的“監督”活動，呈現出日益擴大的趨勢，各種新聞媒介，包括電視、電臺、報刊雜志、網站等，紛紛以“新聞監督”的名義，將行政機關的執法活動作為監督的焦點。從目前社會輿論的關注點來看，行政機關的執法活動在一定范圍內存在著以下引起人們非議的問題：隨意執法、違法行政、貪贓枉法、徇私舞弊、違法行政命令得不到有效制止和糾正等。

面對上述情況，作為我國法律監督主體的檢察機關，除通過對瀆職、貪污賄賂等職務犯罪行為的偵查，追訴嚴重違法亂紀、構成職務犯罪的國家工作人員或單位，以此監督國家權力的正當行使以外，針對近年來愈來愈受到社會關注的行政機關及其工作人員（尚不構成職務犯罪的）一般違法行政行為也一直致力開展法律監督的實踐和探索，并取得了一些有益的經驗和積極的效果。但鑒于目前我國對行政機關執法活動進行監督的法律還不完善，有關司法解釋還比較滯后，由此也引起了關于檢察機關能否對行政執法活動進行監督的諸多理論紛爭，如監督的依據，監督的內容，監督的方式，檢察機關在監督中的地位等等。

鑒于此，筆者試就此提出以下若干思考：

思考之一：檢察機關直接對行政機關的執法行為進行監督，是否于法有據？

檢察機關作為我國的法律監督機關，早已被根本大法所確認，我國憲法規定檢察機關承擔國家的法律監督職能，旨在對國家法律實施的各個領域實施法律監督，既要監督司法機關的執法行為，也要監督行政機關的執法行為。加強對法律實施的監督，是實現依法治國方略的重要措施，其中，檢察機關對行政機關的執法活動實行法律監督，對于有效地規范行政權，維護公共利益，維護社會主義法制能起到積極的保障作用。

但是，縱觀我國行政法律，檢察機關如何對行政機關的執法行為進行法律監督，法則無此規定。僅見于《中華人民共和國行政訴訟法》第十條、第六十四條的規定，也僅限于檢察機關對行政訴訟及人民法院已經發生法律效力的判決、裁定進行法律監督，即所謂的"事后監督"。況且，此兩條的規定，一是“第十條”檢察機關有權對行政訴訟進行監督的規定不具體；二是“第六十四條”的實質是對人民法院行使司法權的一種法律監督。而檢察機關對行政機關的具體執法活動如何實施法律監督，別無任何法律規定。由此只能得出：檢察機關直接對行政機關的執法活動進行法律監督，于法無據。

按照《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規定，檢察機關對法律執行中的一切違法行為都有權進行法律監督，但是由于現行大量行政法律中沒有有關法律監督的具體規定，所以，任何一個行政執法機關都可以法律沒有明文規定為理由，拒絕檢察機關對其實施的行政執法行為進行任何形式的監督。如檢察機關據此放棄對行政機關執法行為的監督，則有悖于憲法和人民檢察院組織法的規定，有負于法律監督機關的神圣職責。

在現實生活中，行政機關的執法活動侵害國家、公民、法人以及公共利益，未得到有效監督、糾正的情況大量存在。特別是目前我國在建立社會主義市場經濟體制的轉型時期，行政機關或其工作人員違法行使行政職權，損害公共利益的現象已相當嚴重。雖然對行政違法行為可以有多種監督方式，但這些大都是一些自發的，出于一種社會道義的監督。所以，從法律上完善負有法律監督職責的檢察機關對行政機關執法活動監督權應是一種更有效的選擇。然而，按照憲法和人民檢察院組織法的規定對行政機關的執法活動實施監督，則沒有具體的法律依據。筆者認為，在當前法律對檢察機關法律監督職能的規定很不協調的情況下，積極探索、借鑒一些有益的做法是十分必要的。例如，在英國，一般公民要想阻止公共機構的越權或違法行政行為，可以請求檢察總長簽發阻止令（阻止令，是要求一方當事人不為一定的行為，或為一定的行為的命令），此外，檢察總長為了公共利益起見，也可以主動向公共機構簽發阻止令，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為。英國的這一做法就很值得借鑒，我國的檢察機關，是代表國家通過具體履行法律監督權，以保證國家法律全面、正確實施的專門機關，從其憲法地位上講，負有監督公共行政的職責，可以對一切違法行政行為行使法律監督權。因為這種監督不僅可以為作為“弱勢群體”的行政相對人提供權利幫助，還可以監督“強勢群體”行政機關及其工作人員依法行政。由鑒于此，具體到檢察機關對行政機關的執法行為實施法律監督，從形式上看，雖然超出了行政法律所涵蓋的范圍，而實質上，這是實現檢察機關法律監督權行使的必然結果，是符合法治原則的。

思考之二：加強檢察機關對行政機關執法行為的法律監督，路在何方？

在建立社會主義市場經濟體制和市場經濟法律體系的新形勢下，加強法律監督工作是擺在檢察機關面前的重大而長遠的課題，歷史亦為檢察機關法律監督職能的完善提供了契機。

近些年來，我國的政治、經濟、法制建設發生了巨大的變化，刑事、民事、經濟、行政立法日益完善。為保證嚴格執法，法律監督已與越來越引起重視，檢察機關的法律監督職能在法律上已有所擴大。但應當承認，與法制進步和社會需要相比，法律對檢察機關法律監督職能的規定仍很不適應，具體到對行政機關執法行為的法律監督，法律上幾乎是空白，成為法律監督中龐大的“盲區”。由于現行檢察機關的具體法律監督職能沒有從根本上擺脫傳統的公訴職能，憲法規定的法律監督職能在法律上沒有充分落實，使得檢察機關在對行政機關執法行為實施法律監督方面步履艱難，進展緩慢。

筆者認為，加強檢察機關對行政機關執法行為的法律監督，其根本出路就是完善對行政法律監督的立法，既為保證憲法的有效實施創造條件，也為檢察機關加強對行政機關執法行為的監督提供具體的法律保證。值得一提的是，我國的立法機關已在檢察機關加強對行政機關執法行為的監督方面邁出了可喜的一步，全國人大常委會批準國務院的《關于勞動教養的補充規定》第五條規定：“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督。”目前，我國的勞動教養制度被認為是一種行政處罰，勞動教養機關在隸屬關系上也屬于行政機關。因此，學術界認為，這是現行法授權檢察機關對行政機關執法行為直接進行監督的首例，意義重大。但是筆者認為，考慮到現行大量的行政法律中沒有法律監督的規定這一缺陷，要在這些現行法律中都作相應修改或作補充規定，以此增加法律監督內容，是不切實際的，也是不必要的。因此，要從根本上完善對行政法律監督的立法，應當在憲法的指導下，制定一部相對集中，具有系統性和可操作性的專門"行政行為監督法"，從我國政治、經濟發展和以憲法為核心的法制建設的現實看，從長期檢察實踐積累的經驗看，制定這樣一部專門對行政機關執法行為實施法律監督的法律，既是必要的，也是可行的，由于檢察機關的法律監督職能還來源于其他的有關法律，因此，在制定行政行為監督法的同時，還須理順它與刑事、民事、行政三大訴訟法以及人民檢察院組織法的相互關系,以此共同構筑成我國檢察機關實施法律監督的有機法律整體。

思考之三：從立法上完善檢察機關對行政機關執法行為的法律監督，其意義何在？

把檢察機關對行政機關執法行為實施法律監督作為一種法律制度，早已被許多國家所確立，而且目前總的趨勢是，為了使行政機關執法行為更加適應社會政治、經濟的發展，以保護統治階級利益和社會公共利益，而正在不斷的強化檢察機關對行政機關執法行為的監督和制約職能。現在，筆者之所以把這一問題提出來，并建議制定行政行為監督法，這是大勢所趨，是我國社會主義民主和法制建設發展的必然結果，具有十分重要的現實意義。

首先，檢察機關監督行政機關的執法行為，是我國政治、經濟形勢發展的客觀要求。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立，民主和法制的不斷加強，政治、經濟形勢發展十分迅猛，社會各方面利益的調整也在不斷擴大，由此相應而生的行政機關違法行為也在不斷增多。據統計分析，各地審判機關近年來受理行政訴訟案件數呈逐年增加的趨勢，在這種情況下，如何做好對行政機關執法違法現象的防范，以切實保護公共的合法利益，是我國民主與法制建設進程中所面臨的重要任務。檢察機關應當通過對行政機關執法行為實施法律監督，以保證行政法律的統一正確實施，從而為建設高度的社會主義民主和完備的社會主義法制，為促進我國政治和經濟生活的進一步健康發展，作出積極的貢獻。

其次，檢察機關監督行政機關的執法行為，是我國憲法原則的體現，是增強和完善檢察機關法律監督職能的需要。據了解，目前各地檢察機關大多苦于對行政機關執法行為的監督無法可依，而將此排除在法律監督的職能之外，這是不符合憲法立法本意的，這說明檢察機關的法律監督職能作用沒有得到完整的體現。檢察機關只有在新的形勢下，抓住歷史契機，逐步把對行政機關行政執法行為的監督納入職能范圍之內，才能完成好憲法賦予的任務，才能發揮檢察機關在加強社會主義民主和法制建設中的更大作用。

再次，檢察機關監督行政機關的執法行為，有利于維護政府形象，有利于保護國家、法人和公民的合法權益。我國目前還處于社會主義初級階段，民主氛圍還不是很濃厚，法制還不是很健全，在行政執法領域，因法制觀念淡薄而違法行政，造成侵犯公民民主權利、人身權利、財產權利及其他合法權益的現象時有發生，由于具體行政執法行為的特點和性質所決定，行政糾紛雙方的地位是不平等的，行政受害人一般都是實施違法行政行為的行政機關的相對管理人，他們往往不敢或不愿提起訴訟。這樣，在很多時候，對行政機關的違法執法行為就難以制止，難于追究，使行政違法行為繼續對國家、對社會產生危害。檢察機關對行政機關執法行為實行法律監督，不僅可以盡量避免行政執法行為的發生，有效防止某些行政違法行為無人過問的現象，還可以減少行政賠償案件的數量，提高行政執法的質量，節約行政成本，這對于保護國家、法人、公民的合法權益，穩定社會政治和經濟秩序，將產生積極的效果。

綜上所述，檢察機關監督行政機關的執法行為，有利于行政機關依法行使行政管理權。在我國，檢察機關和行政機關作為國家機關的重要組成部分，其職能雖然不同，但基本立場卻是一致的，檢察機關通過行使對行政機關執法行為的法律監督職權，使行政機關增強依法行政的觀念，從而自覺克服官僚主義，促進其行政執法行為不斷向制度化、規范化、法律化方向轉變。