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《行政訴訟法》繼《民事訴訟法》之后也確立了第三人制度。《行政訴訟法》第二十七條規定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。但該規定未能給行政訴訟的第三人下一個比較確切的定義，只是確立了行政訴訟第三人的兩個內在因素，即“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”和充當行政訴訟第三人的只能是“公民、法人或者其他組織”，而顯得內容單一、原則，具體操作性不強。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下稱《解釋》)，有部分條款涉及了第三人問題，但相對于具體的司法實踐過于狹窄，也未盡完善。上述規定給行政訴訟的司法實踐和行政訴訟的理論研究帶來了諸多不便，甚至造成實踐上和理論上的諸多混亂。在審判實踐中，如果對其不能充分理解并準確把握，難免會發生遺漏第三人，錯列第三人、混淆第三人等程序性錯誤，導致錯審誤判。

隨著《行政訴訟法》和《行政許可法》實踐的進一步深入，行政訴訟第三人問題將越來越復雜，因此，正確理解和把握行政訴訟的第三人，科學設置行政訴訟第三人的判斷標準，對于我國行政訴訟理論完善和司法實踐，都具有特別重要的意義。本文試就行政訴訟第三人的幾個問題，談談個人的一些看法和見解。

一、行政訴訟第三人的概念和法律特征。

雖然在理論界和實務界仍存在不同的看法，但對第三人的概念大致都認同以下看法是，所謂行政訴訟第三人是指因與被訴具體行政行為有利害關系，通過申請或者由人民法院通知而參加到訴訟中來的除原、被告以外的公民、法人或者其他組織。

行政訴訟第三人具有以下法律特征：1.第三人是原、被告以外的訴訟參加人，第三人在法律上具有獨立的法律地位；2.第三人參加訴訟須是在原、被告的訴訟程序已經發生且訴訟程序尚未終結前進行。第三人參加訴訟是由自己申請或由人民法院通知而參加。3.參加訴訟的目的是維護自己的合法權益。是為了防止訴訟結果對自己產生不利影響，且該權利義務均與被訴具體行政行為直接相關。4.參加訴訟的根據是同被訴具體行政行為有利害關系。

二、審判實踐中對第三人的把握。

(一)正確認識在行政訴訟中確立第三人制度的目的和意義。

行政訴訟法確立第三人制度，主要的目的和意義是：第一，簡化訴訟程序，提高審判工作效率。不僅可以實現訴訟的合并審理，而且可以避免可能發生的訴訟，使可能發生的訴訟同已經發生的訴訟實現合并審理。便于當事人訴訟，便于人民法院審判，節約訴訟成本，減輕訟累。第二，徹底解決彼此有聯系的糾紛，有助于人民法院查明事實，保證案件的審判質量。通過第三人參加訴訟，更有利于人民法院全面審查具體行政行為的合法性，查清案情，作出正確裁判。同時避免由于時過境遷，可能出現人民法院作出前后矛盾的裁判，提高人民法院辦案的質量。第三，有利于保護作為第三人的公民、法人和其他組織的合法權益，有利于維護和監督作為第三人的行政機關或組織依法行政，有利于保證司法公正。第四，有利于節省訴訟時間和訴訟費用，提高人民法院辦案效率。允許作為第三人參加訴訟，可以節省訴訟時間，提高辦案效率，防止因新的訴訟而帶來的人力、物力的浪費。

(二)對“利害關系”的界定問題。

《行政訴訟法》規定的第三人的基本要件，是“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”。《解釋》第二十三條、第二十四條針對第三人確定的兩種具體情況所作的規定，過一原則，在司法實踐中容易出現不同的理解和操作。因此，對“利害關系”的認識和理解，直接關系到行政訴訟第三人具體構成要件的確定，也直接決定著行政訴訟第三人的范圍。所謂“利害關系”是指與被訴具體行政行為有法律上的權利義務關系，即該具體行政行為的存在、變更、撤銷將對第三人行政法上或者民法上的權利義務關系發生實際影響。這種“利害關系”是法律上的利害關系，不是事實上的關系，這種利害關系不等同于與訴訟結果有利害關系。該“利害關系”是僅限于直接利害關系，還是包括間接利害關系，對此問題理論界也有不同看法，一種觀點認為，第三人與本訴所爭議的訴訟標的——具體行政行為有直接的利害關系，即該具體行政行為直接調整或涉及到第三人的權利義務，而不是通過其他法律關系作為中介予以調整，所形成的法律關系只能是行政法律關系。另一種觀點認為，上述觀點對利害關系人的這種定性將縮小第三人的范圍。對于非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個人、組織來說，顯然是不利的，也不符合《行政訴訟法》中最大限度保護個人、組織合法權益的價值。且《行政訴訟法》第二十七條及《解釋》第十三條第(2)項也未將“利害關系”局限在“直接”利害關系的范圍內。因此，“利害關系”也應包括間接利害關系。間接利害關系包括與具體行政行為所認定的事實有利害關系和與判決結果有利害關系，以及與被訴行政主體的相對方有民事法律關系的個人、組織等。理解《行政訴訟法》關于第三人與被訴具體行政行為的“利害關系”的規定，應以被訴具體行政行為對個人、組織的權利義務已經或將會產生實際影響為標準，無需區分利害關系是直接還是間接，更不能將其限制為“以行政法律關系為中介”。筆者傾向于后一種觀點，認為應把與被訴具體行政行為有間接的利害關系的個人、組織也納入第三人的范疇。

(三)對“利害關系”的認定問題。

在審判實踐中，“利害關系”應具體把握好以下幾種：第一，被訴具體行政行為影響到原告與他人之間特定的民事法律關系。如行政機關對被處罰人借用的財物當做被處罰人的財產予以沒收，必然引起財產真正所有人與沒收行為之間存在利害關系。第二，被訴具體行政行為涉及原告與其他行政機關之間的特定行政法律關系。由于兩個行政機關就同一事實對相對人做出相互矛盾的具體行政行為，相對人起訴其中之一時，就需要將另一行政機關列為第三人。如復議機關改變原具體行政行為而相對人以復議機關為被告起訴時，原行政機關可以稱為第三人。第三，在被訴具體行政行為以兩個以上當事人為對象所形成的行政法律關系中，原告以外的當事人與作出被訴具體行政行為的行政機關形成的權利義務關系。如在治安行政案件中，如果受處罰的加害人一方起訴，其他加害人與處罰機關形成的關系就屬于與被訴具體行政行為有利害關系，其他加害人應列為第三人。根據法律規定和審判實踐，筆者認為可能出現有第三人情況的行政案件有：1.共同被處罰人中未提起訴訟的人。行政機關就同一違法事實處罰了兩個以上共同違法的人，一部分起訴了，一部分未起訴，未起訴的被處罰人可列為第三人參加訴訟。2.行政確權案件中主張權利的人。涉及主張權利當事人利害關系的行政案件如土地、草原、森林、灘涂、水面、專利等確權案件，主張權利的人與該行政確權行為都有利害關系，可作為參加訴訟的第三人。3.與原告受罰或其他影響其權益的處理行為有利害關系的行政機關可以作為第三人。兩個以上的行政機關作出相互矛盾的具體行政行為，非被告的行政機關可以作為第三人，越權之訴中的被越權機關可以是第三人。4.行政處罰案件中的受害人或被處罰人，在行政處罰案件中被處罰的或者被侵害的一方當事人不服該行政裁決起訴的，另一方當事人可以作為第三人。5.受行政裁決的人。行政機關對平等主體之間的賠償問題或補償問題作出裁決，一方當事人起訴，另一方當事人可以作為第三人。6.與行政機關共同署名的非行政機關。行政機關或組織和不具有國家行政職權的非行政機關或組織共同署名作出行政行為，當事人不服起訴的，非行政機關或組織可作為第三人。7.在征用土地或房屋拆遷案件中的建設單位。當事人不服征地或拆遷具體行政行為的，有關建設單位可以作為第三人。

(四)行政機關成為行政訴訟第三人的認定問題。

作為民事主體的法人在行政法上，是行政管理的相對人，是行政主體管理的對象，它們都可以成為行政訴訟的原告和第三人，也就是說，如果行政機關直接被行政主體作為行政管理相對人，并成為具體行政行為的行為對象，受到具體行政行為的拘束，則行政機關在這種情況下已經不再是機關，而是與其他法人一樣的法人。當行政機關喪失了機關的屬性，成為一般的行政管理相對人的時候，它們同時也獲得行政訴訟法賦予的行政訴權，依法可以成為行政訴訟的原告，因此當然也可以成為行政訴訟的第三人。因此，行政機關作為機關法人主體身份出現時，以第三人參加行政訴訟，在理論界和司法界是認同的。但行政機關作為行使行政職權的行政主體，可否以第三人參與行政訴訟，在理論界存在著較大的爭議。《解釋》第二十條第二款規定“應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟”。眾所周知，行政訴訟被告恒定為行政機關，這里對被告與第三人地位的置換性規定表明行政機關取得第三人地位已于法有據。這在一定程度上確定了作為行政主體的行政機關成為行政訴訟第三人的可能性。

除《解釋》所涉及的作為行政主體的行政機關作為第三人的情形外，在審判實務中，筆者認為一般在以下情況中，作為行政主體的行政機關可以申請或由法院通知其以第三人的身份參加訴訟。(1)越權之訴中的被越權機關可以是第三人；(2)兩個行政機關就同一事實對相對人做出相互矛盾的具體行政行為，相對人起訴其一時，另一行政機關可以是第三人；(3)復議機關改變原具體行政行為而相對人起訴復議機關時，原行政機關可以作為第三人；(4)復議機關維持原具體行政行為，相對人起訴原具體行政行為的作出機關時，復議機關可以作為第三人等等。

三、行政訴訟第三人參加訴訟的方式和程序。

根據行政訴訟法的規定，具備行政訴訟第三人資格的公民、法人或其他組織有權參加行政訴訟。行政訴訟第三人參加訴訟，應當確立合法、合理的規則。筆者認為應當有以下兩條：第一種是第三人申請參加，由人民法院決定。第三人應以書面的方式申請，并應說明申請的理由。法院審查后決定追加的，應用書面通知或筆錄告知的形式通知第三人，并另通知當事人。經審查認為其申請不符合條件，應通知不予追加；堅持申請的，以書面方式駁回。另一種是人民法院依職權通知參加。依職權追加只有在若不追加，案件事實便無法查清、責任便無法分清的情況下才適用。行政訴訟第三人參加訴訟的時間，依法應當是在原告起訴之后，一審庭審結束之前。如果他人之間的訴訟尚未開始，或者他人之間的訴訟已經終結，都不存在第三人參加訴訟的問題。在行政訴訟中，只要一審判決宣判前，第三人隨時可申請參加訴訟，但應經法院準許。在二審程序中，第三人不能申請參加訴訟。當然，如果二審法院認為一審法院遺漏了必須參加訴訟的第三人的，可以撤銷原判，發回重審。

四、行政訴訟第三人的訴訟地位及其權利義務。

行政訴訟第三人是獨立于原告和被告的特殊的訴訟主體，其參加訴訟的目的不是為了維護原告的權益，也不是為了維護被告的權益，而是為了維護自己獨立的合法權益，他在訴訟中既不是原告，也不是被告，而是具有獨立訴訟地位的訴訟當事人。《解釋》第二十四條規定：“第三人有權提出與本案有關的訴訟主張，對人民法院的一審判決不服有權提出上訴”。因此，第三人可以提出與本案有關的訴訟主張。第三人的訴訟主張可以與原告或被告的訴訟主張不同，也可以與其中一方的主張一致。

行政訴訟第三人的訴訟權利和義務與原告和被告亦基本相同。即第三人在訴訟中應享有如下權利：依法享有委托訴訟人、申請回避、提供證據、查閱訴訟材料，提出訴訟主張，進行辯論、陳述和上訴等訴訟權利；并履行相應的義務，如依法行使訴訟權利、遵守訴訟程序、履行生效判決等。總之，行政訴訟第三人的訴訟地位與原告和被告大致相同，但卻不是完全相同，它們之間在一些訴訟權利上應該有所區別。