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繼青島市黃島區(qū)檢察院在全國首創(chuàng)檢務(wù)督察工作機(jī)制之后，河南、山東、福建、江蘇、湖北等地檢察機(jī)關(guān)先后開始了檢務(wù)督察制度的改革探索。高檢察院2005年9月的《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》，明確提出要“建立以糾正違法辦案、保證案件質(zhì)量為中心的檢務(wù)督察制度”，對這一改革方向予以肯定。但是，由于檢務(wù)督察機(jī)制改革是一種自下而上的探索，因各地的理解不同、目標(biāo)不同而運(yùn)行模式各異。筆者認(rèn)為，檢察改革在路徑選擇上雖然是自下而上，但最終必須在立法層面上統(tǒng)一規(guī)范。因此，有必要對檢務(wù)督察的不同思路進(jìn)行厘清，對各種運(yùn)行模式進(jìn)行比較，逐步統(tǒng)一各方認(rèn)識，為建立全國統(tǒng)一的檢務(wù)督察制度提供理論準(zhǔn)備。筆者在此僅對檢務(wù)督察三個(gè)基本問題即“為什么（Why）、是什么（What）、怎么辦(How)”談?wù)劥志€的認(rèn)識，以求拋磚引玉，引發(fā)大家的思考。

一、為什么：關(guān)于檢務(wù)督察必要性的論證

關(guān)于檢務(wù)督察制度的必要性，筆者認(rèn)為可以從如下三個(gè)方面加以分析：

（一）檢察權(quán)作為一種公權(quán)力需要全面有效的監(jiān)督。我國的政體是人民代表大會制度，人民代表大會是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國家立法權(quán)，并將行政權(quán)、司法權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)分別賦予人民政府、法院和檢察院行使。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，國家為確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施而賦予檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立而專門的法律監(jiān)督權(quán)，偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)作為檢察權(quán)的具體表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)手段統(tǒng)一和依附于檢察權(quán)。從權(quán)力的特征上考察，檢察權(quán)中的偵查權(quán)是主動(dòng)性、擴(kuò)張性的，具有命令執(zhí)行性；而檢察權(quán)中的決定不起訴雖然是程序性的決定，但實(shí)質(zhì)上具有與司法裁決類似的效果，因此，可以認(rèn)為,檢察權(quán)具有行政權(quán)與司法權(quán)的雙重性質(zhì)。檢察權(quán)這種特性,表明它作為一種公權(quán)力,在履行其職能過程中必然要強(qiáng)力介入公民的私權(quán)領(lǐng)域。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)利的人們使用權(quán)利一直到遇有界限的地方才休止。”檢察權(quán)也不能例外。檢察人員行使檢察權(quán)，掌握著強(qiáng)制手段和一定的裁量標(biāo)準(zhǔn)，如果缺乏有效的制約和監(jiān)督，就有可能產(chǎn)生公權(quán)力濫用,私權(quán)利遭到不合法、不公正侵犯的嚴(yán)重后果。因此,檢察權(quán)需要加以全面有效的監(jiān)督制約,是不容置疑的。

(二)當(dāng)前檢察權(quán)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題不容忽視。目前檢察權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)的主要問題是違法違紀(jì)行為時(shí)有發(fā)生以及一些案件質(zhì)量不高。首先，檢察機(jī)關(guān)和檢察隊(duì)伍出現(xiàn)的違法違紀(jì)問題主要發(fā)生在檢察權(quán)運(yùn)行過程中。高檢院在分析隊(duì)伍問題時(shí)指出，違法違紀(jì)案件發(fā)生的職業(yè)特點(diǎn)明顯，大部分發(fā)生在偵監(jiān)、公訴、反貪、瀆檢等執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)。如去年全國查處貪污受賄、違反辦案紀(jì)律、違法違規(guī)辦案的干警243人，占立案總數(shù)的60.3％。執(zhí)法辦案是檢察權(quán)的具體運(yùn)用，執(zhí)法辦案中出現(xiàn)的問題充分說明業(yè)務(wù)部門仍然是違紀(jì)違法的多發(fā)部門，檢察權(quán)運(yùn)行仍然應(yīng)當(dāng)是預(yù)防、監(jiān)督的重點(diǎn)。其次，一些案件質(zhì)量不高。一是一些案件訴后被判決無罪。根據(jù)最高人民法院工作報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，2005年全國共有2162名刑事被告人被宣告無罪。特別是2005年司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了多起重大錯(cuò)案，引起了社會的廣泛關(guān)注。二是涉檢上訪案件居高不下。據(jù)某省檢察院統(tǒng)計(jì)，該省檢察機(jī)關(guān)僅2006年一季度即受理涉檢上訪案件816起。這些涉檢上訪案件，除少部分是當(dāng)事人無理纏訟外，大部分是因?yàn)橐恍z察干警違法辦案，或者程序不到位，案件質(zhì)量不高所致。三是執(zhí)法辦案瑕疵嚴(yán)重。以我省為例，雖然由于實(shí)施了三年的執(zhí)法質(zhì)量考評制度，案件質(zhì)量明顯提高，但每次檢查中仍然能發(fā)現(xiàn)執(zhí)法程序不規(guī)范等大量問題。

(三)當(dāng)前檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制存在缺陷。按照現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)，檢察權(quán)的運(yùn)行主要有內(nèi)外兩種監(jiān)督與制約。外部監(jiān)督和制約主要有：一是接受黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作中涉及的重大工作部署、重大問題，要及時(shí)向黨委請示報(bào)告；二是接受人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督，包括工作報(bào)告的審議、人事任免、質(zhì)詢、特定問題的調(diào)查及決定、逮捕人大代表須經(jīng)許可，還包括現(xiàn)下頗有爭議的個(gè)案監(jiān)督等；三是接受政協(xié)的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督；四是接受公安機(jī)關(guān)、人民法院和律師在法律程序上的制約。除第四種公安、法院及律師的制約屬專業(yè)性之外，其他三種都屬于非專業(yè)性的、且是非常態(tài)的，監(jiān)督的廣度和深度有限。而公安、法院及律師本身是刑事訴訟的參與者，雖然對檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為有著天然的制約作用，但由于自身的角色定位，關(guān)注的內(nèi)容主要是自身訴訟目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如公安機(jī)關(guān)主要關(guān)心檢察機(jī)關(guān)對其移送審查的案件是否批準(zhǔn)逮捕、是否提起公訴，若意見不同則以提請復(fù)核或復(fù)議來進(jìn)行制約；法院主要關(guān)心檢察機(jī)關(guān)提供的證據(jù)是否確實(shí)充分，能否支持訴訟主張，否則即以否定檢察機(jī)關(guān)訴訟主張的形式進(jìn)行制約。這種制約無法深入檢察權(quán)行使的全過程，尤其是無法對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法決策過程進(jìn)行監(jiān)督制約。

近年來，檢察機(jī)關(guān)普遍推行了人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)，主動(dòng)引入人民監(jiān)督員對檢察權(quán)的行使實(shí)施監(jiān)督，應(yīng)該說成效是明顯的，社會各界給予了廣泛好評。但從制度實(shí)施情況看，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍是有限的，集中在擬撤案、不起訴以及犯罪嫌疑人對逮捕決定不服的職務(wù)犯罪案件，對“五種情形”的監(jiān)督由于知情渠道的限制，目前尚未取得明顯突破。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制主要有：一是各業(yè)務(wù)部門間的流程性制約，如控告申訴部門、職務(wù)犯罪偵查部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門之間存在制約監(jiān)督關(guān)系；二是地方黨委派駐檢察機(jī)關(guān)的紀(jì)檢組織的紀(jì)律檢查監(jiān)督。業(yè)務(wù)部門的制約由于各部門職責(zé)不同，均主要關(guān)心自身的訴訟目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對其他部門的制約作用運(yùn)用發(fā)揮較少。而紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督重點(diǎn)是執(zhí)法人員的紀(jì)律作風(fēng)、檢察工作紀(jì)律的遵守情況檢察干警的違法違紀(jì)的調(diào)查處理，對檢察權(quán)運(yùn)行的質(zhì)量一般關(guān)注較少。三是近年來我省推行了執(zhí)法質(zhì)量考評制度。從實(shí)行情況看，確實(shí)起到了規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法質(zhì)量的良好作用。但執(zhí)法質(zhì)量考評的范圍是檢察機(jī)關(guān)本年度內(nèi)已經(jīng)終結(jié)的執(zhí)法行為，不涉及尚未終結(jié)的執(zhí)法行行為，因此，從本質(zhì)上來說僅僅是對執(zhí)法行為和執(zhí)法效果的一種事后評價(jià)，不具備提前發(fā)現(xiàn)、糾正問題的功能。

可見，檢察權(quán)的運(yùn)行雖然有內(nèi)外監(jiān)督多種方式，但總的來說缺乏一種貫穿檢察權(quán)運(yùn)行的全過程，對執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法程序、執(zhí)法紀(jì)律進(jìn)行全程監(jiān)督，能有效預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和糾正問題的機(jī)制。這正是檢務(wù)督察制度應(yīng)運(yùn)而生的背景。

二、是什么：關(guān)于檢務(wù)督察性質(zhì)功能的定位

從上述必要性的分析出發(fā)，筆者認(rèn)為檢務(wù)督察的性質(zhì)功能應(yīng)緊密圍繞監(jiān)督檢察權(quán)運(yùn)行的一重點(diǎn)和難點(diǎn)思考。具體來說，可以從如下三個(gè)方面進(jìn)行理解。

(一)檢務(wù)督察的客體是檢察權(quán)的運(yùn)行。從目前已經(jīng)開展檢務(wù)督察改革單位的情況看，很多單位將檢務(wù)督察的范圍擴(kuò)大到檢察權(quán)運(yùn)行以外的所有檢察事務(wù)。如首創(chuàng)檢務(wù)督察制度的青島市黃島區(qū)檢察院，其督察范圍是“對所有檢察工作和規(guī)章制度的運(yùn)行進(jìn)行全程監(jiān)控，其內(nèi)容涵蓋隊(duì)伍建設(shè)、檢風(fēng)建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)、廉政建設(shè)五大部分。”（《檢察日報(bào)》2003年9月30日）再如連城檢察院建立的檢務(wù)督察制度，其內(nèi)容包括“檢察業(yè)務(wù)督察、隊(duì)伍管理督察、機(jī)關(guān)行政事務(wù)督察”。與上述單位不同，福州市人民檢察院規(guī)定檢務(wù)督察辦公室的主要職責(zé)是：對辦案部門履行相互制約職責(zé)進(jìn)行督促、協(xié)調(diào)；對重點(diǎn)案件、辦案部門提請檢察長或檢察委員會決定的案件進(jìn)行事中審查監(jiān)督，對其他案件進(jìn)行事后抽查監(jiān)督；對辦案質(zhì)量進(jìn)行分析、預(yù)警；發(fā)現(xiàn)違法、違紀(jì)、違規(guī)辦案或者應(yīng)當(dāng)追究錯(cuò)案責(zé)任的，移送相關(guān)部門調(diào)查處理；協(xié)助同級人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行個(gè)案評議監(jiān)督；辦理檢察長、檢察委員會交辦的其他事項(xiàng)。可見其督察客體僅僅是檢察權(quán)的運(yùn)行，即檢務(wù)督察之“檢務(wù)”僅為檢察業(yè)務(wù)而非檢察事務(wù)。筆者深以為然。行使檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的核心職能而非全部職能，檢務(wù)督察制度應(yīng)該是抽取出來監(jiān)督檢察權(quán)行使的機(jī)制。如果讓檢務(wù)督察制度扮演“全能監(jiān)督者”的角色，不僅超出其能力，而且造成其他內(nèi)部管理與檢務(wù)督察制度的功能對抵，浪費(fèi)內(nèi)部管理資源，提高制度成本。

（二）檢務(wù)督察的功能是確保檢察權(quán)的正確行使。與將檢務(wù)督察的客體擴(kuò)大到所有檢察事務(wù)的觀點(diǎn)相對應(yīng)，一些人認(rèn)為，檢務(wù)督察的功能是保證檢察官積極有效地工作。如黃島區(qū)檢察院檢察長王金龍?jiān)谡摷伴_展檢務(wù)督察的的初衷時(shí)說，“黃島區(qū)檢察院落后的主要原因是干警精神不振、爭先創(chuàng)優(yōu)意識不強(qiáng)，在管理方面存在檢令不暢、目標(biāo)不清、紀(jì)律渙散、工作飄浮等問題”。因此他認(rèn)為：“如果把一個(gè)集體比作一艘船，那么戰(zhàn)略便猶如船上的羅盤。羅盤只負(fù)責(zé)指引方向，不能保證船上的每一個(gè)人都不暈船。因此，要使每一名檢察人員都積極有效地工作，光有目標(biāo)是不夠的，還必須有一套完整的管理體系，而這正是檢務(wù)督察的精義。”由此“羅盤與暈船”理論出發(fā)，黃島區(qū)檢察院的檢務(wù)督察是作為一種管理制度而存在，其功能是促使檢察官勤勉工作。與之不同的是，福州市人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督制約的若干規(guī)定（試行）》第一句話即闡明了檢務(wù)督察的目標(biāo)與功能是“為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約，確保檢察權(quán)正確行使”。筆者同意后一種觀點(diǎn)。檢務(wù)督察作為一種新的監(jiān)督制約機(jī)制，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)督制約機(jī)制對檢察權(quán)的監(jiān)督尚存缺陷，其功能應(yīng)當(dāng)是彌補(bǔ)上述缺陷，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的正確行使。而如何激發(fā)檢察官的工作積極性，如何規(guī)范檢察官行使檢察權(quán)以外的行為（俗稱“八小時(shí)以外”），通過充分發(fā)揮現(xiàn)有管理機(jī)制的作用即可達(dá)到目標(biāo)。將檢務(wù)督察的功能目標(biāo)定位于促進(jìn)檢察官勤勉工作，看起來無所不能，實(shí)際上是將檢務(wù)督察淪為一種管理手段，降低了其自身產(chǎn)生、存在的必要性。

（三）檢務(wù)督察的主要內(nèi)容是檢察執(zhí)法行為。執(zhí)法辦案是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的主要方式。對檢察權(quán)的運(yùn)行實(shí)行有效監(jiān)督，主要是對檢察執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，檢務(wù)督察的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是：一是對檢察執(zhí)法程序的督察。即對與檢察權(quán)的組成相對應(yīng)的檢察偵查程序、檢察審查批捕程序、檢察審查起訴程序、檢察審查監(jiān)督程序開展督察。當(dāng)前可以通過檢察機(jī)關(guān)局域網(wǎng)的建設(shè)和應(yīng)用，使用程序控制和流程管理軟件的推行，實(shí)現(xiàn)對檢察執(zhí)法程序的數(shù)據(jù)性的透明管理，從而對檢察執(zhí)法程序?qū)嵭卸讲臁６菍z察執(zhí)法行為督察。檢察執(zhí)法行為，是指檢察執(zhí)法活動(dòng)中的檢察人員的職務(wù)行為。檢察人員的職務(wù)行為有對外執(zhí)法行為方式和內(nèi)部書面審查行為方式。對外執(zhí)法行為包括調(diào)查了解、偵查取證、詢問訊問、強(qiáng)制措施、出庭公訴等；內(nèi)部書面審查行為包括書明案件事實(shí)、采信證據(jù)意見、適用法律意見、決定處置事項(xiàng)等。三是對檢察執(zhí)法質(zhì)量的督察。督察檢察執(zhí)法程序、督察檢察執(zhí)法行為，歸根結(jié)底是要確保檢察執(zhí)法質(zhì)量，是檢務(wù)督察的重中之重。雖然，對檢察執(zhí)法程序的督察、對檢察執(zhí)法行為的督察，已經(jīng)在一定程度上實(shí)現(xiàn)著事前、事中的質(zhì)量控制。但是，僅有這樣是不足以控制檢察執(zhí)法質(zhì)量的，在檢察執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)，都有相應(yīng)較高的質(zhì)量要求，也應(yīng)該要有相應(yīng)的督察機(jī)制加以控制，予以保障。

三、怎么辦：關(guān)于檢務(wù)督察運(yùn)行模式的選擇

關(guān)于檢務(wù)督察

（一）關(guān)于檢務(wù)督察的組織機(jī)構(gòu)。概括當(dāng)前各地檢察機(jī)關(guān)的檢務(wù)督察的組織機(jī)構(gòu)，有三種類型：一是以法律研究室（檢委會辦公室）為依托的督察領(lǐng)導(dǎo)小組，如福州市人民檢察院將檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱檢務(wù)督察辦公室，掛靠法律政策研究室（辦公室），在檢察長、檢察委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；二是以紀(jì)檢監(jiān)察室為依托的督察主體，如湖北蘄春縣檢察院在督察機(jī)構(gòu)中，設(shè)立督察長一名，由檢察長兼任，副督察長由紀(jì)檢組長兼任，督察室配主任一名，督察員若干名；三是全員參與，輪流行使督察權(quán)，如河南許昌襄城縣檢察院將全院干警分成6個(gè)督察小組，每周由一個(gè)督察小組掛牌督察。筆者認(rèn)為：在目前探索階段，福州模式是一個(gè)較好的選擇。因?yàn)檠芯渴易鳛榫C合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，對檢察業(yè)務(wù)比較熟悉，而紀(jì)檢部門一般不具備這一優(yōu)勢。但從長遠(yuǎn)看，檢務(wù)督察作為一種制度定型后，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，在檢察長和檢委會領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立開展督察工作。

（二）關(guān)于檢務(wù)督察的主要權(quán)力。一些人認(rèn)為，為了確保檢務(wù)督察的權(quán)威，應(yīng)該賦予檢務(wù)督察相應(yīng)的權(quán)力。一是調(diào)查權(quán)。即在檢務(wù)督察中，依據(jù)督察需要，督察人員有調(diào)取和審閱案卷、詢問當(dāng)事人和搜集證明事實(shí)真相的資料及音像制品權(quán)；二是糾正權(quán)（或現(xiàn)場糾正權(quán)）。即在檢務(wù)督察中發(fā)現(xiàn)濫用檢察權(quán)、執(zhí)法不作為和違反刑事訴訟程序的單位和個(gè)人，檢務(wù)督察機(jī)構(gòu)或督察人員有權(quán)以書面形式或口頭形式對其提出糾正意見。三是處罰權(quán)。即檢務(wù)督察機(jī)構(gòu)對督察對象的犯規(guī)行為，有依法依規(guī)做出經(jīng)濟(jì)處罰的權(quán)力。四是建議權(quán)。即對有關(guān)檢務(wù)督察事項(xiàng)向相關(guān)單位和檢察委員會提出建議的權(quán)力。這里最引人爭議的是糾正權(quán)和處罰權(quán)。一些人從維護(hù)檢務(wù)督察權(quán)威出發(fā)，建議賦予檢務(wù)督察機(jī)構(gòu)以糾正權(quán)和處罰權(quán)。而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢務(wù)督察的權(quán)力應(yīng)主要限于啟動(dòng)糾錯(cuò)的程序。筆者傾向于第二種意見，認(rèn)為檢務(wù)督察權(quán)主要是一種程序提起權(quán)。理由是：第一，對本院業(yè)務(wù)部門而言，檢務(wù)督察部門是與之平行的監(jiān)督部門，即使將其機(jī)構(gòu)設(shè)置高配，也不宜直接否定業(yè)務(wù)部門對案件的認(rèn)定和處理，而應(yīng)由檢察委員會討論決定；第二，對下級院而言，其案件的認(rèn)定處理均以檢察院的名義作出，根據(jù)組織法的規(guī)定，只有上級檢察機(jī)關(guān)才能否定和改變，作為上級院部門之一的檢務(wù)督察部門沒有這一權(quán)力；第三，對檢察權(quán)行使過程中出現(xiàn)的違紀(jì)違法問題，其調(diào)查處分權(quán)由紀(jì)檢監(jiān)察部門行使，不屬于檢務(wù)督察部門之職權(quán)。但是，筆者同時(shí)認(rèn)為，檢務(wù)督察部門對于督察過程中發(fā)現(xiàn)的明顯違反法定程序的案件，可以提出糾正意見，如果意見不被接受，則可以啟動(dòng)程序，由檢察委員會討論決定糾正或移送紀(jì)檢監(jiān)察、政工部門調(diào)查處理。