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【摘要】文章主要介紹了“執行運動”興起以來的三代政策執行模式，重點探討第三代政策執行途徑的由來及相關含義，并簡要分析其中的變項。

【關鍵詞】政策執行；“自上而下”模式；“自下而上”模式；府際間政策執行溝通模式

【中圖分類號】D601【文獻標識碼】A【文章編號】1672-8777（2006）02-0179-02

按照傳統的公共政策研究理論，人們習慣將政策過程劃分為三個階段：政策形成與設計、政策執行和政策評估。雖然政策執行作為政策過程的中間環節，是將政策理想或目標轉化為政策現實的唯一途徑，但由于人們一直認為政策執行處于“黑箱”狀態，政策能夠通過執行系統不折不扣地完成。因此，公共政策研究一直致力于提高決策的科學性，提供分析決策的模型，對于制定出來的政策怎樣執行，卻缺乏應有的重視。

直至Pressman和Wildavsky于1973年的著作《執行》一書中闡述政策執行對于政策成功與否的重要性后，學界才真正對于此領域有較多的論述與研究，并由此出現了一場研究政策執行的熱潮，形成了聲勢浩大的“執行運動”。研究人員寫了大量的論著，提出了各種關于執行研究的理論和模式。本文正是在介紹前兩代政策執行模式的基礎上，重點探析了政策執行的新型模式——第三代政策執行途徑，并由此引發對我國現有政策執行狀況的思考。在此，我們似乎應該明確第三代執行途徑由何而來？什么是第三代執行途徑？它與前兩代執行途徑相比有何特點？加深這些問題的思考，對我國公共政策的研究與實踐具有重要的參考價值。

一、第三代政策執行途徑的溯源

在政策執行研究的初始階段，許多學者包括普雷斯曼和韋達夫斯基在內，主要采用一種“自上而下”的模式來研究執行問題，這也就是所謂的第一代執行途徑。這種“自上而下”的模式強調政策制定者的優越地位，政策執行者總是嚴格遵守上級旨意，忠誠實現上級意圖。在這種模式下，一方面強調嚴密的命令和上級的控制指揮能力，另一方面主張政策制定者對政策執行規范的理性設計。從整體的研究成果來看，這一模式應用相當廣泛，是影響力相當普遍的政策執行模式。這一模式非常強調政策執行的法令規章，反映了公共政策的基本內涵。然而，這一模式也遭到了很多批評。因為其把執行看成是沒有反抗意志的人，實際上，執行過程是一個參與者眾多、實現利益多元化的復雜過程，上層政策制定者很難達到對政策過程和結果的有效控制。具體而言，“自上而下”模式的缺點體現在：（1）強調中央的政策決定，過度重視高級官員設定目標和設定方案的能力，忽視了來自于私人部門、基層官員、地方執行機構的影響；（2）當某些公共政策沒有適用的法律規章，而由多元的政府機關和法令規章共同執行時，就難以適用；（3）將執行的組織結構簡單地看作為靜止不變的科層制，沒有認識到動態變化的存在；（4）徹底質疑了獨立政策執行階段的存在。

正是基于對“自上而下”模式的種種質疑，一部分學者從相反的角度提出了“自下而上”模式，其中又以Weatherley和Lipsky的《街道層次的官僚與制度創新》一文為代表，這也就是所謂的第二代執行途徑。這種模式以組織中的個人（即參與政策過程的所有行動者）作為出發點，政策鏈條中的較低及最低層次被當作政策執行的基礎，它強調給予基層官員和地方執行機關自主裁量權，中央的政策制定者的核心任務并不是設定政策執行的架構，而是提供一個充分的自主空間，使基層官員和地方政府可以采取適當的措施。它還強調政策或項目的成功與否依賴于參與執行項目行動者的承諾與技巧。可以看出，“自下而上”模式的出現相當創新，不僅在方法論方面相當新穎，而且在概念上也有所突破。這種模式以多元行動者所認知的問題、策略與目標為基礎，而不僅僅著眼于政府計劃，如此可以擺脫“自上而下”模式過分重視政府機關角色的缺點。但是，其自身也有許多缺陷，表現在：（1）這一模式固然肯定基層官員的角色，但基層官員的行為對于政策目標的貢獻未必是“正面的”。因此，如何改善基層官員的行為是相當重要的問題。（2）該模式側重于對基層官員“事實”的分析，而對“價值”的倫理分析則相當欠缺。事實上，如何培養正確的服務觀念和組織文化是當前社會的主要課題。（3）這一模式的分析缺乏一個明確的理論。網絡技術不僅是認定相關行動者的網絡關系，它還需要一個明確的理論，將這種網絡關系放在行動者認知、資源和參與的社會經濟和法律因素上。

二、什么是第三代政策執行途徑

第一代美國政策科學研究者對執行問題的著眼點主要集中在聯邦政府這一層次上，因此我們很容易理解為什么“自上而下”模式以及控制能力成為這一時期主要的研究途徑；第二代研究者則將注意力轉向了州政府這一層次，強調下層行動者對于政策的影響能力和由此而呈現出的“自下而上”模式。但總的來說，“自上而下”和“自下而上”都是一種縱向的研究途徑。Emore認為，成功的政策執行一方面應該運用“向前推進策略”，由政策制定者縝密地規劃政策工具和妥善運用其他政策資源；另一方面則必須采用“向后推進策略”，廣泛掌握政策對象的誘因結構。在此基礎上，第三代研究者將關注對象擴展到了州際政府之間的縱向關系上來，由此提出第三代執行途徑——府際間政策執行溝通模式。

第三代政策執行途徑——“府際間政策執行溝通模式”的產生主要是針對第一代與第二代政策執行途徑的優、缺點加以整合改進，期望能建構出更有解釋力的政策執行模式，它是由Goggin等人于1990年的著作《政策執行理論與實務︰邁向第三代政策執行模型》中首先提出的（下圖）。其認為第一代政策執行呈現出演繹的途徑，而第二代政策執行呈現出一種分析性的歸納途經，但政策執行是一種極為繁復的過程，是一系列發生于不同時間與空間的行政與政治決策和行動的過程而不只是單獨采用演繹或歸納的途經就可解釋。因此，他們主張政策執行研究不應忽視各種層次中執行動態面的探討，而其所提出的“府際間政策執行溝通模式”即著重在于探討政策執行的動態面向。

Goggin等人認為，必須在不同時間、不同地點進行有關政策執行個案的研究，這種研究應該采取比較性的、歷史的、量化的分析方法，運用多元的資料收集技術，目的在于構建一套足以詮釋執行動態面的理論體系：（1）在比較和歷史分析方面，執行研究者必須著重于地方、州和聯邦政府層次；（2）在量化方法方面，他們指出下列分析方法值得采用：時間序列分析、動態模擬、網絡分析、內容分析、社會實驗和回歸技術等；（3）在資料收集技術方面，包括深度采訪、郵寄問卷以及分析等多元方法的運用。

“府際間政策執行溝通模式”建立在三點假定之上：第一，中央政府與地方政府之間具有沖突與合作關系；第二，州政府具有裁量權，可以解釋聯邦計劃的命令內容或指明地方亟需解決的問題；第三，不同時間和不同管轄權下具有不同的執行形態變項。而其討論的變項包括：（1）因變項：州政府的政策執行；（2）自變項：a.聯邦政府層次的誘因與限制；b.州與地方政府層次的誘因與限制。兩者形成交互依賴的關系；（3）中介變項：包括州政府本身的決策后果與州政府本身的能力。如圖示：

府際間政策執行溝通模式

資料來源︰Gogginetal，1990，p32.

在變項的內涵方面則分述如下：

（一）聯邦層級的誘因與限制

國家政府決策的內容與形式都會影響政府層級執行者的選擇與行為，而聯邦政府層級即是通過法規與權威來影響執行，其中“決策內容”變量包括政策類型、問題解決的急迫性、結果明確性的程度、法規的強制性、財力的配置等。而“決策形式”則可能會影響到決策信息的接收方式。

（二）州與地方政府的限制與誘因

此變項的內涵主要是三組制度的互動，利益團體、州政府、地方上經選舉產生的官員以及其相關的政治制度、執行機關。在這個層級上所作的執行決定與行動，都可能因管理者在方案運作所需的資源、州政府民選官員的偏好等方面，加入個人判斷而發生消費者與服務提供者之間討價還價的情況。

（三）州政府決策結果與州的能力

Goggin等人認為執行的產生必須存在兩個條件，做出執行的決定、采取行動的州的能力，此外要考慮到州的組織與生態能力。組織能力是指采取行動的制度能力，生態能力是指州政府運作的相關環境條件，如社會、經濟、政治條件等。

（四）州的執行

州的執行必須由兩方面來定義，產出與結果。產出指的是計劃目標被滿足的程度如何；結果是指在廣泛的社會問題中，方案修正的變化如何。因此，州的執行應包括執行過程、執行方案的產出與最后產生的結果三項，也即為州政府能否順從聯邦政府的指令推動政策、能否具體地達成既定目標、能否解決所涉及的社會問題。

（五）回饋與政策再設計

沖突是政策執行過中所必然產生的現象，也會對整個政策產生許多的回饋（不論好或壞），當政策無法達成目標或需要進行協調、合作時，政策便會進行重新設計。這也反映了政府間政策執行容易變動的本質。

綜合以上分析可以看出，這三種執行途徑都是“執行運動”發展的不同階段涌現出的主流性研究模式，它們各有其優缺點，很難判斷孰優孰劣，只能說每一代的研究子項適用于不同的情境。從我國的公共政策實踐來看，由于長期計劃經濟體制的影響，我國的政策執行理念更類似于“自上而下”模式所描述的情況，主要關注于上級對下級的控制與指揮，忽視了如何更好地去正視和容納底層執行者的影響力及利益，造成了某種程度上的公共政策缺位與供給不足。因此，我們更加需要關注“自下而上”模式和府際間政策執行溝通模式所倡導的逆向思維，廣泛地吸納各層級政府及民眾的參與，從而所提高公共政策的民主性和科學性。