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非稅收進是指政府以收費、基金、罰款、攤派、捐助等方式籌集的用于履行政府職能的收進,是除稅收以外的其他財政性資金,是政府財政收進的重要組成部分。加強政府非稅收進治理對市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能、增強財政宏觀調(diào)控能力、促進社會經(jīng)濟發(fā)展,具有十分重要的意義。近年來,市委、市政府及財政部分越來越重視政府非稅收進,加大了治理力度,并取得了一些成效,但題目仍然較多,加強和規(guī)范非稅收進治理顯得尤為迫切。

一、我市非稅收進的構(gòu)成、規(guī)模及特點

從我市財政收進構(gòu)成來看,主要由稅收收進和非稅收進組成。非稅收進主要包括排污費、水資源費、教育費附加、罰沒收進、行政事業(yè)性收費、稅務部分罰沒收進、國庫存款利息以及基金收進等。從規(guī)模上看,非稅收進占財政收進的比例較大,且收進額呈逐年上升的趨勢。20*年我市非稅收進額為23,090萬元,占當年全部財政收進的18.3%;20*年收進額為43,351萬元,占16.7%。在非稅收進中,基金收進占較大比重,要占到全部非稅收進的一半以上。大量非稅收進的存在,為緩解政府部分經(jīng)費不足起到了一定的積極作用,但在政府財政收進中,預算外的行政事業(yè)性收費、基金和游離于財政之外的政府各部分的收費、集資、攤派是政府非稅收進的主體,由于其沒有納進預算內(nèi)和財政治理,造成了政府非稅收進的混亂局面,其負面效應也在相當程度上存在。

二、治理方面存在的薄弱環(huán)節(jié)

1、思想熟悉上存在誤區(qū)。一是以為非稅收進并非真正的財政收進。受傳統(tǒng)觀念以及較長時間以來財政治理較為粗放的影響,部分執(zhí)收部分以為非稅收進是單位執(zhí)收的,也付出了一定的本錢,理應作為本錢補償,而不是真正意義上的財政收進,無須納進預算治理。二是以為非稅收進不形成政府可用財力,在現(xiàn)行財政治理體制下,除部分非稅收進分別納進一般預算和基金預算外,確有相當部分非稅收進仍在實行專戶治理,且納進預算治理的非稅收進也是列收列支。因此有人以為非稅收進并不形成政府可用財力。三是以為非稅收進規(guī)模過大影響了財政收進質(zhì)量。一般以為稅收收進應作為財政收進的主體,稅收收進的規(guī)模反映了一個國家、一個地區(qū)經(jīng)濟實力、發(fā)展水平的高低,假如非稅收進在財政收進中所占比例過大,則表明這個國家、地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較低。

2、治理方式不到位,統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。日前對非稅收進的治理,無論是預算內(nèi)還是預算外,收進實質(zhì)上仍回部分單位所有,反映為誰收誰用,多收多用。這種收費多少與單位利益直接關(guān)系使得無論是行政機關(guān)還是事業(yè)單位都有一種本能的多收費沖動。加之實行部分預算改革后,財政部分在編制綜合預算時采取先預算外后預算內(nèi),部分、單位往往人為地將年初收進預算編制過低,支出預算編制過大,造本錢應科學、規(guī)范的部分預算中帶有相當?shù)娜藶橐蛩?使非稅收進的治理流于形式,財政統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。

3、財政職能被肢解,難以充分發(fā)揮作用。實際中,非稅收進的所有權(quán)、使用權(quán)和治理權(quán)未真正回位,財政職能被肢解,難以發(fā)揮整體效應。一方面財政部分對非稅收進的規(guī)模過快膨脹難以有效控制,給企業(yè)、單位造成額外的負擔,影響了企業(yè)納稅的積極性,且名目繁多的各種收費也嚴重腐蝕了稅基,出現(xiàn)了“費擠稅”的現(xiàn)象;另一方面分散了地區(qū)財力,削弱了政府調(diào)控能力,影響了稅收作為“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能的發(fā)揮,造成分配無序,加劇了社會分配不公,敗壞了社會風氣,滋生了消極*行為。此外,納進財政專戶的預算外資金名義上為財政性資金,實則為部分單位使用,納進預算內(nèi)的行政事業(yè)性收費、政府性基金也基本上是列收列支,不能有效地形成地方可用財力,無形中虛增了一塊財政收進,影響了地方財政職能的充分發(fā)揮。

4、法制不健全,缺乏監(jiān)視約束機制。目前,我市在非稅收進治理上依據(jù)的大多為行政規(guī)章和規(guī)范性文件,而沒有制定較為完備的規(guī)章制度和法律法規(guī)。按照國家規(guī)定,設(shè)立審批收費要以法律法規(guī)為依據(jù),而現(xiàn)行的法律法規(guī)涉及設(shè)立收費項目的條款非常少。到實際工作中一般由業(yè)務部分向主管部分提出收費申請,審批機關(guān)依據(jù)單位財政經(jīng)費不足實質(zhì)上就成了審批收費的基本依據(jù)。法制建設(shè)跟不上,依法治理也就難以實現(xiàn),加之缺乏健全完善的監(jiān)視機制,監(jiān)視乏力,非稅收進在片管和使用安排上存在較大的隨意性,違規(guī)違游記為時有發(fā)生。

三、進一步規(guī)范非稅收進的思路和建議

非稅收進日前已經(jīng)成為從中心到地方財政改革的一個突破口,其規(guī)范的終極目標應是財權(quán)上收,將全部的非稅收進收回國庫,納進預算,充分發(fā)揮非稅收進在優(yōu)化資源配置、發(fā)展社會公共事業(yè)、制止收進流失和增加財政收進的作用。要從根本上改變非稅收進治理中存在的種種弊端和體制缺陷,就必須在熟悉上有所轉(zhuǎn)變,體制上有所創(chuàng)新,在治理上有所突破。

1、對非稅收進應予以正確熟悉。首先要從思想上根本轉(zhuǎn)變對非稅收進的片面模糊熟悉,從根本上講,非稅收進與稅收收進都是政府財政收進,如同主糧雜糧都是糧食一樣。非稅收進是國家制定政策授權(quán)有關(guān)部分和單位在依法行政過程中取得的,所有權(quán)屬國家,治理權(quán)回國家。隨著非稅收進納進財政預算治理的力度不斷加大,非稅收進也將實現(xiàn)全口徑預算治理,與國家稅收一起都將由政府統(tǒng)籌安排,與稅收收進一起成為政府可用財力。即使暫時沒有納進財政統(tǒng)籌安排的非稅收進,也在一定程度上彌補了執(zhí)收單位的經(jīng)費不足。從我區(qū)情況來看,假如沒有非稅收進,財政收支矛盾會更加突出,各項事業(yè)發(fā)展也必將受到影響。既然非稅收進也屬于政府采用財力,就不能說非稅收進規(guī)模過大或比例過高導致影響財政收進質(zhì)量。規(guī)模過大或過高要具體情況具體分析。從縱向情況分析,從中心到市至區(qū)縣,越到基層非稅收進相對而言規(guī)模就越大。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟相對落后地區(qū)的財政收進結(jié)構(gòu)不大一樣,發(fā)達地區(qū)因稅源充足會取消一些非稅收進項目或減少納進一般預算的非稅收進,而落后地區(qū)有可能在非稅收進上“做文章”,非稅收進規(guī)模過高或過大是客觀存在的事實,只要是依法依規(guī)取得的非稅收進,就不能說規(guī)模過大影響了財政收進質(zhì)量。

2、完善政府非稅收進征繳治理機制。政府非稅收進資金額度大,涉及面廣,征收工作難度大,而且征收手段比較薄弱,法制制度不健全。因此需要完善“源頭控收,以票管收,依法盡收”的治理模式,建立運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、規(guī)范透明、廉潔高效的政府非稅收進征繳機制。首先要改進非稅收進的征管方式,豐富完善征管手段,努力做到應收盡收。其次是加快非稅收進收繳改革步伐,以有關(guān)部分、機構(gòu)的職責分工和相互制衡為基礎(chǔ),以收繳分離為目標,建立“單位開票,銀行代收、財政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的非稅收進征管模式,進一步規(guī)范非稅收進的收繳行為。第三要加強賬戶治理,取消執(zhí)收單位以各種形式設(shè)立的非稅收進過渡戶,將非稅收進納進國庫單一賬戶體系,實行直接繳庫或集中匯繳,規(guī)范收進收繳程序,減少資金收繳環(huán)節(jié),進步資金使用效益。第四是推進非稅收進信息化建設(shè),按照“金財工程”的要求,搭建網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺,建立健全非稅收進征收治理信息系統(tǒng),進步治理效率。

3、統(tǒng)籌規(guī)范政府非稅收進支出治理體制。在加強政府非稅收進治理的同時,加大支出改革力度,實行“收支脫鉤”治理,規(guī)范財政分配關(guān)系。一是調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),規(guī)范資金供給范圍,公道引導非稅收進流量及流向。二是推行綜合財政預算,統(tǒng)籌安排財政資金,推進收支脫鉤和收繳分離等財政治理方式改革。三是實行政府非稅收進支出分類治理,對各種具有專項用途的專項收費和政府性基金等實行預算編制專款專用辦法;對用于執(zhí)收單位基本支出和項目支出的收進,逐步實行“收支脫鉤”治理;對政府公共資源有償使用招標、拍賣等取得的收進,補償其本錢支出后,由政府統(tǒng)籌安排。

4、加強法制建設(shè),強化非稅收進監(jiān)管。加快非稅收進法律體系建設(shè)步伐,實現(xiàn)非稅收進依法立項、依法征收、依法使用和依治理,明確各種收費基金的征收標準、程序及治理辦法,并以法律程序約束財政分配,達到嚴厲財經(jīng)紀律的目的;建立和完善非稅收進政務公然、收費公示、稽查、舉報、違規(guī)處罰和責任追究等一系列監(jiān)視治理制度,建立定期將非稅收進的征、管、用情況人報告制度,自覺接受人大、審計部分和社會的監(jiān)視。同時要加大非稅收進治理稽查和執(zhí)罰力度。各職能部分要密切配合,相互聯(lián)動,加大非稅收進的檢查監(jiān)視力度,實現(xiàn)非稅收進治理的經(jīng)常化、規(guī)范化、制度化,對非稅收進征管中的各種違游記為,嚴格依照相關(guān)法律法規(guī),追究有關(guān)部分和單位的主要領(lǐng)導和相關(guān)職員的責任。