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最低生活保障是現代社會保障體系的重要組成部分，是社會救助的基礎和核心。改革開放以來，社會保障改革只是注重了對城市社會保障從傳統的“大包大攬”方式的收縮性改革，而農村的社會保障卻缺少實質性的進展，這不利于我國二元經濟格局的有效改善，也不利有效推進和諧社會的構建。黨的*、*三中、五中全會都不同程度地提出有條件的地方探索建立農村社會保障制度，特別是農村最低生活保障制度(簡稱農村低保)。在此背景下，研究和探索農村低保，具有重要現實意義。

一、我國農村低保制度建立的必要性

最低生活保障制度(簡稱低保)，是對家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的貧困人口，實行差額補助的一種新型社會救濟制度，是在我國經濟體制改革，特別是深化企業改革、調整產業結構的背景下，隨著城鄉貧困人口的增加，對社會救濟制度進行改革的產物。它是社會救助的重要內容和組成部分，是社會保障體系的重要子系統，是最后一道社會安全網，是社會的穩定器、減震器。當前建立農村低保制度既迫切又必要。

(一)最低生活保障是增進社會福利、促進效率、防范風險和擴大需求的重要舉措。

1.福利經濟學原理。早期的福利經濟學家認為，個人的收入效用是邊際遞減的，因此，從富人向窮人收入轉移，窮人增加的效用要大于富人減少的效用，從而提高了社會的總體福利水平，所以對窮人的救濟以保障其最低的或基本的生活需要是必要的。之后的福利經濟學第二定理表明市場經濟可以實現反映社會意愿的任何一個帕累托最優配置。這在政策方面的啟示實際上是要求政府不必用干預市場的方法來達到政策目的，而可以通過再分配的方法來達到最優目的。避免市場受到政府干預導致價格扭曲而改變實際決策行為從而造成效率損失。福利經濟學表明，對窮人的救助是必要的，對農民救助的低保也就是必要的。

2.收入風險理論。最低生活保障是防止私人收入風險轉化為公共風險的客觀需要。個人的收入風險在一定程度上是個人私人風險，但是當這種風險超過一定程度，就會轉化為公共風險，影響公共安全。因此有效的防范收入風險，對于經濟社會穩定健康發展具有重要意義。市場對于產品的提供和風險防范是有效的，但是對于沒有支付能力的個人的收入風險，市場機制是無法作用的，而任其個人收入風險發展就會變為影響社會穩定的公共風險，所以必須通過代表公共利益的政府才能解決這類收入風險。與公共性個人收入風險防范相對應的，最為重要的就是低保。

3.需求理論。最低生活保障是擴大社會有效需求的客觀需要。在我國二元化經濟特征下，社會需求也分為城市需求和農村需求。由于二元化經濟結構下城鄉發展差距比較大，因而就可能存在城市需求飽和或者有錢無處花而農村卻存在需求不足或有需求但沒錢的局面。農村低保制度的建立和發展，可以在一定程度上化解這種情況，刺激農村的有效需求。

(二)農村低保是維護農村社會穩定和長治久安的政治需要。

社會穩定是社會發展的前提和基礎，沒有穩定的社會環境和安定的社會秩序，就不可能有社會的健康發展。正如鄧小平所說：“沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”農村貧困群眾的生活困難問題是造成農村社會不穩定的重要根源，也是整個社會不穩定的根源。歷史一再表明“窮則思變”、“不平則鳴”。貧困就不僅僅是經濟問題，也可能轉化為政治問題。無論什么人群，只要其基本生活無法維持下去，必然會對社會產生不滿情緒，進而引發擾亂社會秩序甚至以推翻國家政權為目的的活動和斗爭，直至更為嚴重。從政治角度講，建立農村低保制度，是關系國家政權鞏固和長治久安的大計。

(三)農村低保是維護農村貧困人口的基本生存權利的客觀需要。

講人權首先是人的生存權，生存得不到保障，其他一切人權都是空話。貧困尤其是絕對貧困首先危及的就是人的生存權，以保障貧困居民最低生活需求為目標的低保實質上就是一條“生命線”，中國農村的貧困問題將是一個長期而比較突出的社會問題，且因災、因病返貧的現象不斷出現，加入WTO后農民又將面臨更為嚴峻的挑戰。切實保障農村貧困居民的基本生活權利，樹立我國良好的國際形象，迫切需要建立農村低保制度。

(四)農村低保是促進農村乃至整體經濟發展的需要。

1.建立農村低保制度是市場經濟發展的客觀要求，也是促進農村經濟發展的需要。首先，市場經濟是風險經濟，國家需要有一定的制度安排化解市場風險。其次，在建立與完善社會主義市場經濟的過程中，由于體制轉軌和社會轉型，不可避免地會出現一些新的社會矛盾和社會問題，建立農村居民低保，克服市場經濟的負面影響，縮小收入差異，緩解社會矛盾，實現社會公平，促進順利轉軌。再次，我國正在由傳統農業向現代農業轉變，適應土地向集中經營轉變、農村剩余勞動力流動、農村城鎮化建設等需要，也要求社會給農民生活以“兜底”的措施，解除農民的后顧之憂，促進農村經濟持續、快速、健康發展。

2.建立農村低保制度是落實國民待遇，實現城鄉居民公平待遇的基本要求。解決城市貧困人口基本生活問題，我國政府明確提出“兩個確保”，基本實現“應保盡保”。但我國農村尚有相當數量人口生活在貧困線以下，其基本生活需要沒有得到保障，這顯然是不公平的。

3.建立農村低保制度是避免農村產生兩極分化的有效途徑。改革開放20多年來，在“效率”原則下，在農村經濟及生活水平得到了大幅提高，徹底改變了過去“共同貧窮”的局面。與此同時，農村居民間的貧富分化開始出現，貧富差距也越來越大。任憑貧富分化現象自發地持續下去，那結果只能是兩極分化，這與社會主義的價值追求和最終目標是背道而馳的。農村貧困群體就難以解決溫飽問題，更談不上奔小康和走向富裕。為此，在調節收入的同時，迫切需要建立低保制度，通過再分配或轉移支付的機制為農村貧困者的基本生活提供保障，幫助他們擺脫貧困，逐步走向富裕。

(五)建立農村低保制度是健全我國社會保障體系的需要。

農村低保就是解決農民“生有所靠”的問題，它是農村社會保障體系中最低層次的保障，是一種保底措施。中國經濟二元化特征明顯的情況下，城鎮地區經濟發展水平較高，現代社會(工業社會)的特征鮮明，總體上比較適合建立以社會保險為核心和重點的社會保障體系；農村地區經濟發展水平較低，傳統社會(農業社會)的特點明顯，社會保障體系的建設剛處在研究探索階段。農村低保實踐表明，當前農村社會保障體系建設的重中之重是低保。正如原民政部部長多吉才讓所說：“社會保障體系中可以暫時沒有社會福利，甚至也可以暫時沒有社會保險，但不能沒有社會救助，古今中外概莫如此。”農村居民低保是農村社會救助制度的主體，是農村社會保障體系的“基石”，健全和完善農村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。

同時，建立農村低保制度，也是對傳統的社會救濟制度的改革和完善。傳統的社會救濟制度對我國農村的社會主義改造和建設作出過積極貢獻，發揮了多方面的社會功能。但是，自農村實行家庭聯產承包責任制以及到轉向市場經濟以來軌道，農民面臨更多的經濟風險和社會風險，傳統的社會救濟制度固有的缺陷和弊端(范圍過窄、標準過低、工作隨意性大等)日益顯現，亟須制度創新。建立規范化、科學化和法制化的農村低保制度來豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。

二、當前我國農村低保的現狀與問題

隨著中國經濟二元化結構日益影響到我國經濟的協調發展，我國農村社會保障特別是農村最低生活保障的建設開始提上議事日程，各地不同層次的農村低保試點普遍展開。試點中農村低保工作取得了可喜的成績，但也突顯出不少問題。

(一)當前我國農村低保制度的現狀。

自*年*省*縣率先開展農村低保工作以來，全國大部分省市陸續出臺相關政策，開展了農村低保試點工作，并在試點工作的基礎上初步建立起符合各地區自身實際的農村低保制度。截至*年底，全國共有1534個縣(市、區)建立了農村低保制度，覆蓋面達776.5萬人。當前我國農村低保制度的現狀，各地水平參差不齊，辦法也有異同，下面從低保對象、保障標準、資金來源以及管理辦法幾方面作分析。

1.低保對象。在農村低保對象范圍確定上，各省市一般規定凡常年居住在當地、且具有當地戶口，上年度家庭年收入低于戶籍所在縣(市、區)當年農村最低生活保障標準的農村居民，均納入當地農村最低生活保障范圍。在具體實施中，地方也相應出臺了一些導向性限制條件，例如江蘇省就規定了四類人暫不納入低保范圍：具有正常勞動能力，無正當理由拒絕勞動的；依法具有贍(撫、扶)養關系，而贍(撫、扶)養人有能力，但未履行贍(撫、扶)養義務的；家庭生活水平明顯高于當地最低生活保障標準的；有賭博、吸毒、等違法行為之一的；其他省市政策則大致相同，只是在家庭生活水平與低保標準比較上規定得更為詳細些。

關于農村“五保戶”是否納入農村低保范圍，各地做法各異，有的地區(如北京、大連、青島、長沙等)已經將“五保戶”納入農村低保范圍，實行全額保障；而有些地方正逐步的將“五保戶”納入低保范圍(如甘肅)；也有省市實行“五保戶”與農村低保相分離的政策，已實行“五保戶”納入低保范圍的地方也有一些出現“五保戶”退出低保范圍的現象，原因是農村低保對象與五保供養對象有政策上的區別，農村低保對象的保障標準要比五保對象供養標準低一些。

2.低保標準。農村居民最低生活保障標準一般由各區縣政府自行確定，各區縣本著既與本地區社會經濟發展水平相適應，又考慮當地財政的承受能力；既保障低收入農村居民的基本生活，又有利于克服依賴思想、調動勞動生產積極性的原則，按照維持當地農村居民衣、食、住等基本生活需要，并適當考慮水電、燃煤(柴)以及未成年人義務教育等因素，合理確定保障標準。各區縣民政部門會同當地財政、農業、統計、物價等部門提出保障標準方案，經區縣政府批準后向社會公布，并隨著當地社會經濟發展、人民生活水平和物價指數的變化情況，適時進行調整，一般每年度調整一次。從整體上看，目前各地的保障標準是本著“低標準起步”、“既要能保障基本生活，又要有利于克服依賴思想”的原則制定的。

3.資金來源。農村低保制度目前主要是各地根據自身的實際情況主動建立的，其低保資金也主要由各省及省以下各級財政共同負擔，中央財政并未安排任何低保資金補助。

在農村低保試點工作開展初期，各地一般由縣(市)、鄉鎮、村根據一定比例(*年**市的分配比例為60：20：20)來分擔低保資金支出，隨著農村稅費改革的實施以及農業稅取消政策的出臺，基層財力被大大的削弱，除了村集體經濟較好的地方外，大部分地區的村一級低保資金支出負擔得到豁免，低保資金支出主要由縣市、鄉鎮財政來承擔(80：20)，后來省一級政府根據實際情況對困難縣予以相應的資金補助，鄉鎮一級負擔得到進一步減輕(比例調整為85：15)，縣一級財政承擔了大部分的資金支出職責。目前從全國范圍來看，大部分地區低保資金負擔主要是由基層財政尤其是縣一級財政來承擔的，省一級政府安排相應的資金補助。

除了要求省以下各級財政共同負擔保障資金外，一些地方還致力于探索多元化的籌資渠道，改善低保對象的生活。如北京市規定應廣泛動員社會和民間組織以及個人為農村低保工作提供捐贈、資助，逐步建立多元化投入機制，增強保障實力。

4.資金管理。我國農村低保工作實行動態管理，由村委會或者鄉鎮人民政府對享受農村低保待遇家庭人口和收入狀況進行審核，并根據具體情況每年復審一次。

已經建立農村低保制度的地區，一般都要求將保障資金納入社會救濟專項資金支出科目，實行專賬管理，專款專用，縣和鄉鎮財政都要建立農村低保資金專戶，有的地方還要求村一級也應建立農村低保資金往來專賬，嚴格財務管理制度。

5.資金發放。低保資金的社會化發放有利于確保低保資金的安全發放，提高發放的工作效率，同時也方便享受低保的農民群眾。目前，福建省龍巖市以及*省的25個縣市區均已實現低保資金的社會化發放。但是全國大部分地區還是采取現金發放的形式，由鄉鎮委托村委會按月發放或按季度發放，例如北京市規定：對享受農村低保待遇的家庭，由鄉鎮人民政府委托村委會，以貨幣形式每月發放一次；交通不便地區也可每季度發放一次。

(二)當前我國農村低保制度存在的問題。

1.農村低保的總體發展水平不夠。

(1)覆蓋面低。根據民政部門的相關統計，*年全國共有1534個縣(市)建立了農村低保制度，大約只占應建縣(市)的60%；共有776.5萬名農村居民得到了最低生活保障，大約只占農村貧困人口的27.38%左右，還有相當一部分農村困難群眾未能納入農村最低生活保障范圍，應此，從全國范圍來看，還沒有實現“應保盡保”。

(2)部分地區保障水平低而難以充分發揮保障作用。各地區農村低保標準一般是參照當地經濟發展狀況和財政承受能力來制定的，由于區域經濟發展不平衡，各地農村低保標準差異較大，經濟發達省市地區由于其經濟實力及政府財力狀況良好，低保到位比較好。而廣大中西部地區尤其是欠發達地區，由于財力的約束以及當地的實際情況，低保標準相對較低，有些地方甚至因為資金的匱乏而至今無法進行農村低保工作。四川省約有90個左右經濟基礎較差的縣因為缺乏資金來源和保障至今尚未開展農村低保，這其中就有36個國家級貧困縣。低保的標準根據當地經濟發展情況和農民生活水平適時調整就更難做到。

2.低保制度不完善。

(1)低保對象確定有待進一步明確。在農村低保制度對象確定上，各省市一般都有明確的規定即凡常年居住在當地、且具有當地戶口，上年度家庭年收入低于戶籍所在縣(市、區)當年農村最低生活保障標準的農村居民，均可以納入當地農村最低生活保障范圍，但是在具體的實施過程中還存在著許多難題：例如在農村家庭年收入的計算上，什么收入應納入計算范圍，什么收入可以不予計算，目前還缺乏統一規定，各省市在具體規定上也存在著差異。

對一些特殊限制條件，如因計劃生育被罰款而造成家庭生活困難的人，是否將其列入保障范圍目前還缺乏法律依據，各地出臺的政策有別，除廣東外，其他省市未予以明確規定。

“五保戶”與低保戶范圍的界定或政策不明確。農村低保資金主要由各省及省以下財政負擔，國家并未安排任何補助；而在五保戶資金來源上，五保供養由政府主導，供養資金在地方人民政府預算中安排，中央財政對財政困難地區的農村五保供養給予補助，實行專款專用政策。農村“五保戶”和特困戶是否納入農村低保范圍，全國還未有統一的政策，各地做法上的不一致也給農村低保工作進一步推廣造成了一定的困難。

(2)低保標準確定問題。

①低保標準制定的非科學性。盡管很多地區就農村低保標準制定的依據和程序作出了相關規定，但是，在實際工作中，還是存在著一些地方的標準制定上的非科學性，甚至隨意性的。有些地方基本上是在原先特困戶救濟標準的基礎上，參照當地生活水平和財政負擔能力制定的，由于當地財政困難，“以錢定人”的情況還是比較普遍，這樣容易導致某些地方農村低保標準偏低。

②防止“養懶漢”的力度不夠，部分省市出現保障過度現象。隨著農村低保工作的進一步開展，低保覆蓋面的擴大，部分省市出現了養懶漢、過于依賴政府低保的現象，特別是在經濟發達地區，由于其農村低保標準相對較高而且可以享受各項配套福利措施，部分貧困人口對低保產生依賴心理，寧愿領取低保資金而不愿意依靠自身勞動來擺脫貧困，無疑這與政府最初的設想是矛盾的，這些人群的存在不僅會加大政府財政負擔，也會造成因為低保對象有限名額的占用導致那些真正需要低保資金的人被排斥在低保保障范圍之外。經過調研和考察，*省的一些地區就出現了類似的情況。如何實現低保對象“應保盡保”的同時，避免上述現象的發生成為各地今后低保工作需要重視的問題之一。

(3)農村低保資金來源缺乏保障。

①基層政府財力薄弱阻礙了農村低保的推廣。目前的農村低保制度主要是各地根據自身的實際情況主動建立的，低保資金也主要由各省及省以下財政負擔。對于那些經濟不發達地區來說，資金供給保障上顯得捉襟見肘。許多已經開展低保工作的縣，資金無法得到有效的落實而導致低保工作進展緩慢甚至是停滯，更有甚者拿救濟款去補貼農村低保。安徽省某縣*年底，出臺“農村低保工作意見”，*年初步兌現了低保金。*年，由于縣級財政收入嚴重不足，加之農村稅費改革。當年只兌現了22個鄉鎮(南部及中部)的低保金。從*年起，全縣所有鄉鎮農村低保金都未完全兌現，該縣農村低保工作幾乎陷于停滯狀態。

②農村低保缺乏中央財力支持。農村低保與城市低保資金投入來源的差異性重要體現就是有無中央財力補助。對動用一般收入用于低保來說，對農村居民和城市居民的對待是不公正的，*年以來，中央財政和地方各級財政都空前地加大了城市低保資金的投入。同時，在地方政府城市“低保”支出方面的不足有一部分是通過中央財政和國有資產的變現收入來補充的。而目前的農村低保資金來源主要由省及省以下財政來負擔，農村低保工作被完全的劃入地方事權范圍，中央并未承擔任何的支出職責，不利于我國農村低保工作的健康有序發展。

3.農村低保的管理有待提高。

(1)低保對象識別措施不規范。為了正確識別低保對象，一些地方增加了對申請者實際生活狀況的考察，“發明”了一些方便的辦法，例如“進村上門看房子，進屋看被子(谷子)，吃飯看盤子，穿著看身子(家庭用品)，銀行看折子”等，同時很多地方還明確制定了一些排除性條件。分析各地在確定保障對象時的一些做法，可以發現這些做法或者表現出隨意性，或者缺乏必要的法律依據，有的甚至帶有一種政策性、價值性歧視，這與我國低保的初衷是相悖的。

(2)收入核查困難。一是核算有勞動能力的保障對象的隱形收入上存在著困難；二是由于目前農村外出務工人員較多，因此在計算困難農戶外出務工人員收入或臨時性收入方面難度加大；三是由于目前我國實行的是戶籍管理制度，戶籍發生變動，但法律規定的贍養關系不一定隨之發生相應的變動，因此確定農戶具有法定贍養、撫養關系并且在一起共同生活的全體人員收入存在著困難。

(3)農村低保具體操作尚需進一步規范。首先，許多從事農村低保工作的基層人員是從傳統救濟工作轉化過來的人員，思想觀念和工作能力尚未發生相應的轉變，加上基層工作經費欠缺和工作人員的不足，導致低保工作程序的粗放，同時工作程序規定上的不細致、基層工作監督機制不健全以及農村低保工作監督客觀的難度，又助長了基層工作的粗放化，由此導致了申請資格審查、確定保障對象、執行保障標準、發放保障資金、進行動態管理、保存工作文件和落實優惠政策等各個環節的隨意性，甚至導致一些違規事件的出現，例如低保資金的截流等。其次，在對低保對象資格的年審核以及低保對象人數的動態管理上，大部分地區仍依賴低保對象自身主動、及時的反映情況，這其中也就涉及到一個主動了解情況與被動了解情況，從而就反映情況來看，其真實性也就大打折扣。

(4)農村低保需要完善的法規制度。長期以來我國實行的是城鄉有別的社會保障制度，大量的社會保障資金投入城市而農村卻被長期忽視，全國僅有*省在*年實施《*省最低生活保障辦法》，以法規形式把農民納入社會保障的保護范圍。在社會保障的法律制度建設方面，農村遠落后于城市，隨著*年9月《城市居民最低生活保障條例》的出臺，城市居民的最低生活保障權利以立法的形式得到保障；而從*年*省開始農村低保試點工作至今，尚未出臺專門規范農村低保工作的全國性文件，僅有*年民政部印發的《關于加快農村社會保障體系建設的意見》。雖然一些經濟較發達的地區農民的最低生活保障正在逐步納入規范化、制度化的軌道，但整體上看我國尚未從立法上來保障廣大農民作為國家公民所應享有的受保障權利，同時各省市農村低保工作大多是依據自身制定的有關政策開展的。由于缺乏有效的統一指導，各地做法形式多樣，加上操作的不規范性，難以形成整體性的積極效應。

(5)社會化發放有待進一步推廣。在低保資金發放的具體措施上，由于缺乏統一的規定，各地所采取的方式存在著差異，目前全國大部分地區還是采取現金發放的形式，由鄉鎮委托村委會按月發放或按季度發放，少數省市開始探索實行社會化發放形式。采取現金發放形式，容易出現欠發、少發、漏發現象，也容易導致挪用、侵占、貪污低保資金的違規違紀行為的發生。而采取社會化發放方式則可避免上述現象的發生，有利于確保低保資金的安全發放，提高發放的工作效率，同時也可以方便享受低保的農民群眾。目前，只有部分縣(市)實現了低保資金的社會化發放，其他省市還在探索當中，積極為社會化發放創造條件。

4.農村低保制度與相關制度的配套銜接問題。

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關配套的救助措施和優惠政策，保障對象是很難擺脫貧困的，即使暫時的擺脫貧困，也會因為多方面原因而重返貧困。如在生產、就業，、就學、就醫、住房、減免義務工、從事個體經營等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費(稅)以及對患大病的農村“五保戶”和貧困農民家庭實施醫療救助等，有的地方沒有考慮，有的地方考慮不夠。

有制度銜接考慮的地區規定農村低保戶享有其他一系列諸如醫療、教育等各方面的優惠措施，以避免“因病返貧”，“因教育返貧”，但對那些處于低保線之上而未納入低保范圍的相對貧困人口而言，無法享受到這些優惠措施，導致低保戶總體福利待遇高于低保范圍外貧困人口，造成新的相對貧困。這種現象在經濟發達地區尤為普遍，在某些地方甚至出現以高價購買低保資格證的現象，以北京市某地區為例，一張城市低保證一年值*0元左右。如何解決低保線上與線下因為總體福利待遇差異所導致的新的相對貧困，成為今后低保工作須著力解決的迫切問題。

三、我國農村低保制度建設的建議

低保是保證社會穩定協調發展的重要制度保證。中共中央在關于“*”規劃的建議中明確提出：“有條件的地方要積極探索建立農村低保”。農村低保則是農村經濟社會穩定和經濟協調發展的重要措施。實踐中各地進行了不同層次的試點探索，是完善制度建設邁出的重要一步，對于農村經濟社會的發展具有重要意義。但實踐中制度和管理的不完善嚴重制約了農村低保制度作用的發揮。為了進一步發揮農村低保制度的作用，則需要堅持正確的原則，建立適合我國國情的農村低保制度框架，統籌安排，由易到難，逐步推進。

(一)農村低保制度的基本要素與理念把握。

最低生活保障應是一個歷史的范疇，是隨經濟、社會發展到一定階段而出現的，是與一定的經濟發展水平密切聯系的，最低生活保障水平過低則難以發揮應有的作用，過高則難以持續、長久；低保的基本要素應包括保障對象、保障標準和資金來源，這成為設計低保制度的重要內容；在理念把握上，低保對確無勞動能力的人群進行救助基本沒有疑義，關鍵是對有勞動能力的對象，救助的理念上曾引起過不少爭議，從不同的角度分析有不同的觀點，但是如何做到制度有實效又能防止養懶漢，是低保制度設計和管理上的重要內容。

(二)建立健全我國農村低保制度和加強其管理的建議。

1.建立健全我國農村低保制度。

(1)明確界定農村低保制度保障對象，逐步擴大農村低保的覆蓋面。進一步明確標準，擴大覆蓋面。理論上說，所有符合條件的人都有權享受，即農村低保對象應包括所有農業戶口、人均年收入低于地區標準的人口。低保制度的設計上應明確全面覆蓋的原則，對符合條件的居民一律納入低保按相應辦法管理，在現有60%的水平的基礎上，進一步擴大覆蓋面，并將已有的基礎要進一步鞏固落實。

這里還要注意兩點，一是建立制度前就在享受國家保障待遇的農戶或農民，如烈軍屬、原民政部門管理的20世紀60年代初精簡退職的老職工、國民黨起義投誠、寬赦及特赦人員等，如果他們原有的保障待遇高于現在的全額標準，則需統籌考慮安排納入；二是低保作為國家的一項政策，應該體現導向性政策意圖，對于有勞動能力卻不參加勞動或違反國家政策、法律的人員，應在低保制度中加以導向性限制。另外，有的地方只是停留在原來社會救濟的層面上，這也需要在下一階段加大力度需推進，努力做到符合條件的人群全面覆蓋。

(2)我國農村低保制度保障標準。低保要發揮應有功能，關鍵在于正確制定最低保障標準。最低保障標準一般是指在社會發展的某一時期，由政府制定的，與社會經濟發展相適應的，在衣、食、住、行等方面保障維持一個人生存的最低限度的基本生活標準。理論上講，確定低保標準的依據，可以是資產，也可以是收入。當然，憑借資產為依據，更具公平合理性，比如可以解決有巨額房產或豪華汽車等的居民而享受低保的問題，但實踐中比較復雜，管理成本高、難度大，不宜在制度的探索階段采用。而收入標準雖只能做到相對公平合理，但簡便宜行，便于管理，所以在確定低保標準時，通常以收入為基準來確定，同時附之資產情況為參考來判斷。

另外，具體實物或價值形式而言，按收入(價值)標準簡單易行，但一切都表現為資金來解決，以及收入的核實上也有困難，所以補貼資金一般會比較高，而且還存在這樣的風險，低保戶拿到低保金后作他用，仍然貧困不好解決；按實物(熱量)算保障費用，能在一定程度上消除上述問題，但計算管理比較復雜，成本比較高。在我國目前的情況下，探索設計農村低保，應該區別對待，對發達地區，低保標準可以考慮按收入(價值)來確定，實際上是一種收入保障；但對于欠發達地區，則應考慮以實物為主、價值為附來確定，實際上是一種基本生存能力的保障。另外，還應該考慮保障對象對衣、住等方面的需要，也應考慮不同保障對象住房、子女教育等需求差異的情況。

(3)我國農村低保制度的資金保障。資金問題是建立農村低保的核心問題。一般而言，地方政府負責地方經濟發展，掌握信息，便于管理，低保資金應該努力發揮地方政府的積極性，要以地方政府為主，但是，在和諧社會和社會主義新農村的大背景下，城市低保有中央一般收入的補助，而農村地區卻沒有中央財政的補助，這顯然是不合理的。所以中央財政應該對農村低保，特別是欠發達地區的農村低保負有責任。在此基礎上，完善我國農村低保制度的資金保障機制。

一是建立以市縣為主的資金保障與管理機制。為了確保最低生活保障對象都能享受或領取到足額的保障金，最低生活保障資金應改變縣、鄉、村共同負擔的做法，改由市縣財政負擔。因為一個市縣轄區內的經濟發展水平差距不會太大，易于在最低保障標準上達成統一；另外，市縣一級政府與省、中央級政府相比，具有信息優勢，便于發揮管理職能。

二是整合救濟資源，加大轉移支付力度。在現有對農村居民實施救助與保障的基礎上，將中央各種專項救助資金納入農村低保范疇，加大轉移支付力度，更加突出中央政府的責任，建立覆蓋面更廣的農村低保制度，有助于形成合力，充分利用資源，提高農村低保資金的保障度，防止一些地方因財力困難而出現農村低保中的“以錢定人”的不規范做法。

三是進一步擴大其他輔助來源，如定期組織向社會募捐、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等，也是農村低保的有益補充。’

2.加強和完善我國農村低保管理。良好的制度與有效的管理從來就是有機統一的，要做好農村低保的制度設計，必須與有效的管理有機結合，做好銜接。

(1)加強低保對象的管理。堅持全面覆蓋、分類施保、動態管理這一原則，在實現“應保盡保”的同時，最大限度地防止“養懶漢”現象的出現。低保對象的管理是一項既具體又復雜的工作，全面覆蓋是體現民生權利的一項制度保障，但同時難以找到一個放之各類對象“皆準”的管理方法，需要分類施保、突出重點，考慮到低保對象的主客觀條件的不斷變化，要做到低保公平及有效地管理節約資金，需要(特別是對有勞動能力的居民或家庭)動態管理。對于具體的保障對象，可以大致分為以下幾類：

一是確無勞動能力的三無人員如孤老殘幼及因疾病喪失勞動能力的人員，這些人員相對固定，管理側重人員基本標準與存亡信息管理。各地也相應出臺政策來了解低保人數的動態變化，例如*省通過檢查當地殯儀館的記錄來核實低保人數因死亡而引起的下降情況，福建、甘肅、廣西也采取這種類似措施來減少工作中所出現的偏差。

二是有勞動能力但受客觀條件制約如經濟環境、資源制約、突發災害或因病致貧、因子女上學致貧、因經營不善陷入生活困境等造成的個人平均收入水平低于當地最低貧困標準的居民。對于這一類低保對象的管理，既要注意平時的信息管理，同時還要加強動態的收入情況管理(MEAN—TEST)。因為他們這種收入的不足常常是臨時性或季節性的，會隨著環境的變化而改善，這應是對這類人員對象管理過程中需要特別注意的地方。特別是打黑工、或“不公開”務工人員的收入管理，是動態管理中的重點內容。

三是制度設計中提到的其他、特殊的保障對象。主要有烈軍屬、原民政部門管理的20世紀60年代初精簡退職的老職工、國民黨起義投誠、寬赦及特赦人員等。這些原社會優撫(恤)對象，在具體政策確立上，與低保制度具有一定的共性，但也有特殊性，管理上應注意政策的特殊性。

(2)綜合考慮農村低保標準的確立。一是要與經濟發展水平相適應。標準不能定得過高，否則就會留下缺口，使得農村低保聽起來比較理想但卻落實不了，或采用不規范的手段落實而留下隱患；標準也不能定得過低，既然要做，就要有實效，要么不做，否則就是無關痛癢，有它不多，無它不少，使農村低保留于形式。同時由于各地情況不同，各地的標準也不應強求一致。每個地方根據實際的生活水準，由當地政府作出測算，不是統一規定多少。發達地區可以高一些，貧困地區可以低些。低保標準公布以后，隨著時間的變化還要有所調整。

二是以標準衡量(MEAN—TEST)代替樸素的辦法，提高低保對象確定的科學性，從觀察外在的表現轉向注重內在的客觀的收入水平。

總之，農村低保標準的確立要易于理解，便于操作，適應面廣，既要保證低保對象基本生活的需要，又要克服完全依靠低保的依賴思想；既要考慮地區間標準大體一致，又要考慮地區間的發展差距，在綜合考慮各類農民基本生活需要、當地經濟發展狀況及地方財政承受能力等多種因素的基礎上，確定一個科學、可行的標準。

(3)我國農村低保制度實施主體權責的確定。保障資金能否及時發放到位，是目前各地在建設低保過程中普遍存在的問題，特別在一些貧困地區尤其如此。針對這一情況，我們認為應當明確劃分農村低保制度實施中各相關主體的權責，完善低保資金管理與監督機制。

一是實行“政府領導、民政主管、部門配合、基層落實”的工作機制。各級民政部門要主動協調擬定各項農村低保資金管理政策、監督制度，建立監督管理網絡，依法對低保規章、政策、制度執行情況進行監督。財政、農業、扶貧、統計和物價等部門積極支持、密切配合。農村鄉鎮、村委做好農村低保對象的申請受理和評議、審核以及資金發放等工作。

二是加強資金專戶管理，確保專款專用。在資金發放上盡早采取由財政部門按指定賬號劃撥資金，由銀行統一發放的形式，確保資金及時足額的發放。

三是堅持公開、公正、公平的原則，實行三級審批的程序。首先由個人向村民委員會提出申請，經核實后提交村民委員會討論通過，再交鄉鎮人民政府審定，最后報縣級民政局批準并予以公示。

四是加強對農村低保資金的審計監督與社會監督。審計監督主要包括：農村低保資金預算執行與決算的真實性、合法性；管理部門及其經辦機構是否依法及時、足額支付農村低保資金；農村低保資金的管理與運營是否合規有效；管理部門及其經辦機構內部控制制度的健全性、有效性等。除此之外，還要設立社會監督機制，由村委會及其村民代表、老人協會、低保人員以及新聞媒體，監督資金管理的運營狀況。

最后需要說明的是，農村低保制度是平衡農村弱勢群體公平分配問題的重要手段，其主要功能在于建立對低保對象的“輸血機制”。若要更好地發揮農村低保的應有功能，還需要協調好與具有“造血功能”的其他農村社會保障制度之間的關系，比如，在實行低保制度的同時，對農村低保人員的小本經營實行稅費減免政策，對他們的醫療、教育等有關費用實行減免，以及通過大力發展農村經濟為他們提供更多就業機會等，從而建立一套完整、協調配套的農村保障體系。

(4)做好農村低保家庭的收入統計工作，完善收入核查機制。如何確定農村困難家庭外出務工人員的收入，如何確定困難家庭成員的臨時收入和隱性收入，如何確定農戶具有法定贍養、撫養關系并且在一起共同生活的全體人員收入等，在實際操作中都是比較困難的。加之農業生產的評估缺乏科學合理的標準，農村低保基層工作人員少且技術水平不高等因素，進一步加大了收入計算的難度。解決這些問題的基本思路是，在基層民政部門管理與領導下，充分發揮群眾評議在應保對象調查、統計和財產、收入評估以及檔案資料管理等方面的作用，形成政府管理與群眾自治相結合的工作機制，有助于全面掌握應保對象的動態變化情況。有的地方充分發揮信息公示與群眾舉報相結合的監督管理制度，在實踐中發揮了良好的作用。

(5)建立健全低保退出機制，發揮低保制度激勵與約束作用。農村低保目的在于為低保對象提供最低生活需求的資金或實物以維持最低生活水平。任何“福利依賴”或“非常進入”都將破壞這一制度的公正性，引發新的社會不公。建立健全低保退出機制，是有效發揮低保制度激勵、約束作用的重要保障。健全低保退出機制，需從兩個方面入手：一是客觀、科學、及時地監測農村貧困人群家庭收入的變化情況，一旦受助家庭人均收入超過低保線，則自動取消其享受低保的資格；二是對于那些有勞動能力的低保對象進行必要的知識援助與精神援助，幫助與鼓勵他們自謀職業，實現勞動自救，讓他們意識到進入低保不受歧視，退出低保光榮，推動他們早日告別低保制度。

(6)建立農村低保信息化管理體系，提高低保服務效率，強化監督控制。農村低保工作涉及的地域面積大，低保對象居住分散，管理人手緊缺，尤其是隨著城鄉低保“應保盡保”、“擴面、升級”等工作的不斷深入，低保工作量還將越來越大，網絡信息化管理是提高低保服務效率的必要手段。建立農村低保信息化管理體系，需要在各級政府確保低保經費的同時，還應劃撥足以保障城鄉低保信息化的網絡設施和人員配備經費，在地方政府建立起低保信息網絡，實現資源共享，強化監督控制，解決低保對象申請審批遲緩、資金發放不及時等問題。

3.加強法制建設。加快農村社會保障的立法進程，盡快出臺相關法律法規，對農村低保制度實施主體的權責作出明確規定與說明，使之走上法制化軌道。如盡快出臺農村低保條例，以法規的形式將農村低保納入社會保障的保護范圍，并及時促使各地出臺相應的具體實施辦法，上升到法律的層次，通過相關的制度辦法來加大農村低保建設的促進力度，規范農村低保的操作，保障農村居民的合法權益。

4.相關制度的銜接。

(1)理清家庭保障、土地保障及社會保障三者之間的關系。現代意義上的社會保障，法理上不應該把家庭保障當做法定義務，要體現人的基本生存權利，從一定意義上說，家庭保障是一種自愿行為，不帶有強制性，而社會保障發展成一種制度，應是一種法定行為。否則，難以擺正最低生活保障中的公正公平問題。本著節約資金的原則，可以強調發揮家庭保障的作用，但它既不符合現代“社會”保障的社會性的本原含義，也不利于建立真正的現代意義上的社會保障制度。如何考慮出嫁的女兒收入狀況及其贍養親生父母的能力，是否將其貧困中的父母納入低保對象，法理上就不言而喻了。

土地保障與社會保障并不矛盾，在我國社會保障建設發展的過程中，一直以來就因為農村有土地保障而沒有納入社會保障的日程。從一定意義上講這是有道理的，但是又不盡合理，土地保障的程度差別巨大，而且明顯低于非土地形式的收入水平，而用“土地保障”一詞始終把農村拒于社會保障門檻之外是不合理的。可以考慮的辦法是把土地的產出轉化為貨幣計量的收入，并入總收入來統一考慮保障問題。

(2)農村低保與農村醫療、教育等制度的配套銜接。農村低保制度要與農村醫療、教育等制度做好銜接。低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關配套的救助措施和優惠政策，保障對象是很難擺脫貧困的，即使暫時的擺脫貧困，也會因為多方面原因而重返貧困。鑒此，在農村低保工作中，大部分地區規定對低保對象在生產、就業、就學、就醫、住房、減免義務工、從事個體經營等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費(稅)，根據當地實際情況相應開展了教育、就業等各項優惠措施。這在試點中已經不同層次的涉及，差別比較大，需進一步落實。同時，低保制度還要注意線上與線下的福利待遇對接問題