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一、開展城鄉規劃督察工作的背景

城鄉規劃是保護和管理城鄉空間資源、引導和調控城鄉建設的法定文件，對落實科學發展觀、促進城鄉建設和經濟社會持續健康發展具有重要意義。近年來，我部調整和完善了《城市規劃編制辦法》，明確了城市規劃的基本內容和編制要求。此后，各地投入大量資金和人力進行城鄉規劃編制，我國城鄉規劃體系日趨健全，城鄉規劃審批程序逐漸完善，城鄉規劃覆蓋率迅速提高。然而，城鄉規劃實施情況卻不理想，違反法定城鄉規劃進行建設的現象時有發生，引發了一些不容忽視的問題：

（一）一些城市隨意擴大建設規模，違法用地、違法建設屢禁不止。近年來，隨著全國城鎮化進程加速，城市占地規模迅速擴張。利用衛星遙感監測進行檢查發現，近幾年新增建設用地中有相當一部分用地突破了城市總體規劃劃定的建設用地范圍，城鄉建設呈現出無序蔓延的趨勢。如：有的城市違反法定規劃，擅自批準開工建設；有的城市違反法定程序，隨意調整規劃，違規越權審批；有的城市未經科學論證和履行程序，違規進行重大建設項目的選址，損害公共利益，影響長遠發展。

（二）一些歷史文化名城重開發、輕保護，致使歷史文化遺產遭到破壞。有的歷史文化名城為追求經濟利益，拆真古跡、建假古董；有的歷史文化名城穿城修路，嚴重破壞歷史文化街區，造成不可彌補的損失。

（三）一些城市忽視風景名勝區保護，造成自然生態和景觀資源迅速退化和消失。有的城市在風景名勝區內開山采石、亂搭亂建，嚴重破壞自然景觀；有的城市將風景名勝區管理權、經營權出讓給企業，進行超強度開發，致使景區環境惡化。

（四）一些城市變更規劃、大拆大建，資源能源浪費嚴重。近年來，我國城市建設中的資源能源浪費日益嚴重，因浪費造成的損失逐年上升。一些城市采取變更規劃、拆建房屋的方式來盤活原有土地，城市房屋建筑壽命普遍較短，平均不到30年，僅為設計壽命的一半；個別城市甚至出現了拆除未滿服役年限高層建筑的現象，加劇了資源能源的過度消耗。

上述問題反映出現行城鄉規劃監督機制存在著薄弱環節：一是缺乏層級的監督手段。在派駐督察員以前，各城市政府既是規劃的執行者，又是監督者，等同于依靠城市政府自覺遵守規劃，約束力較弱，給違法違規行為提供了可乘之機。二是缺乏事前事中監督機制。城鄉空間布局一旦定格就很難改變，必須科學規劃并嚴格實施；歷史文化遺產、風景名勝都屬于不可再生資源，一旦破壞就很難復原，必須事先對破壞行為進行制止和糾正。但長期以來，上級對下級城市規劃各個環節的監督以事后查處為主，事前和事中監督相對較為薄弱，待問題曝光并調查處理時，往往已經造成較大損失。

為強化城鄉規劃的綜合調控作用，避免和解決城鎮化過程中將會出現或已經出現的一系列問題，促進城鎮化健康發展，需要進行規劃監督體制機制創新，建立一種快速反應、及時處置的監督機制。基于上述認識，我部在廣泛調研的基礎上，開始了對城鄉規劃督察員制度的探索。

二、城鄉規劃督察工作預警作用分析

（一）城鄉規劃督察員制度是一種從源頭上預防和制止違法違規行為的預警機制。

城鄉規劃督察員制度是一項新的監督制度，其核心內容是通過上級向下級派出城鄉規劃督察員，依據國家有關城鄉規劃的法律、法規、部門規章和相關政策，以及經批準的規劃、國家強制性標準，對城鄉規劃編制、審批、實施管理工作進行事前和事中的監督，及時發現和制止違法違規行為，保證城鄉規劃和有關法律法規的有效實施。城鄉規劃督察員制度具有三個特點：

一是督察員長期駐在被督察城市，通過參加會議、調閱文件、現場踏勘等方式進行旁站式監督，可以實時掌握各地城鄉規劃執行的實際情況，特別是各項強制性指標的落實情況，是對人大監督、政協監督、群眾監督和輿論監督的有益補充。

二是督察員可以不受派駐地行政機構制約，獨立、公正地提出對規劃執行的監督建議和意見。因此，督察員制度是制約違法違規行為的重要手段，強化規劃權威性、嚴肅性的重要力量，是防止規劃主管部門被動違規的有力措施。

三是督察員都是規劃領域的專家，不僅可以及時發現和制止各類違規行為，還可以從專業角度提出建議和意見，從而推動地方規劃管理制度化和規范化，有利于促進城鄉規劃管理工作。

從制度設計方面來看，規劃督察員制度將規劃實施監督關口前移，建立了一種事前預防、事中制止的預警機制，從源頭上防止違法違規行為，有效避免損失和浪費，是推進我國城鄉規劃實施與管理的重要抓手。

（二）實踐證明城鄉規劃督察工作能夠發揮防患于未然的預警作用。

20世紀初，西方在工業化和城鎮化過程中，出現過城市無序蔓延、資源浪費嚴重等問題。法國、英國、德國、意大利、西班牙等國家都有國家規劃師或國家規劃督察員對城市的規劃進行技術把關，將事前的監督和事中的監督結合起來，有效保護古建筑、歷史街區、風景名勝資源這些不可再生的脆弱資源。近年來，我國四川等省市派出城鄉規劃督察員制度的試點工作也取得了明顯成效。

在借鑒國內外經驗的基礎上，我部從*年開展規劃督察員試點工作，目前已向34個城市派出了50名城鄉規劃督察員。兩年來，部派城鄉規劃督察員試點工作運作良好，已經與地方現行規劃管理體制順利對接，實現了對城鄉規劃實施的嚴格監督，對違法違規行為的有效制約，對地方規劃管理工作的有力推進。主要包括：

一是遏制違法違規苗頭。督察員通過多種渠道獲取信息，及時發現并制止違法違規行為。自*年9月以來，城鄉規劃督察員約談地方領導上百次，發出督察建議書和意見書幾十份，對發現的問題苗頭及時警示和提醒。督察員發現的問題大部分已經引起高度重視，許多問題開始被重新研究；多數違規行為被制止于萌芽狀態，有效控制了重大違規案件的發生。如：督察員發現并糾正了某建設項目設計超過國家級風景區控制限高的問題，由此控制了另外多起超高建筑的建設，保護了風景名勝景觀；督察員發現某房地產開發項目違反規劃控制條件，占壓用地紅線外的山體和綠化帶進行違規建設。督察員對此及時進行制止，避免了重大損失。督察員發現某建設項目設計嚴重突破沿江控高規定，一旦建成，將對沿江風光帶等風景名勝資源造成較大損害，立即與分管市長協商暫停建設，促使該項目重新論證。

二是增強地方政府對規劃嚴肅性權威性的認識。通過督察員的努力，地方政府主要領導普遍對執行好城市總體規劃的重要性有了更深刻的認識，表示一定要自覺樹立規劃的權威，做到“動土必有規劃”、“一張藍圖管到底，一屆接著一屆干”；他們高度重視督察員提出的意見和建議，多次主動約見督察員，虛心征求意見、認真制訂整改措施。

三是提高地方規劃管理部門的執行力。通過兩年的實踐，地方規劃主管部門認識到督察員制度能夠進一步促進規劃部門依法行政，維護規劃的嚴肅性和權威性。一些城市在督察員的幫助下，統一了市級規劃管理權、收回了規劃執法權，理順了規劃管理體制。一些城市虛心接受督察員的建議，加強內部監督機制建設，加快編制規劃管理條例；一些城市強化“四線”和規劃強制性條款的嚴格實施，落實對不可再生資源的保護。

實踐證明，城鄉規劃督察員制度符合我國現階段快速城鎮化的國情，可以對違法違規行為從源頭上進行預防和制止，對建設活動各方主體從思想意識上進行提醒和警示，對規劃主管部門從工作效能上進行提高和強化，能夠發揮防患于未然的預警作用，是城鄉建設科學發展的重要保障。

三、進一步發揮城鄉規劃督察工作預警作用

在調研過程中，我們也發現了一些需要研究與改進的問題：一是規劃督察員制度是個新生事物，個別城市對規劃督察工作還不夠重視，從側面反映出規劃督察工作還缺乏權威，督察員地位還需要進一步提高；二是督察員隊伍建設亟待加強。隨著派駐城市不斷增多、督察員隊伍不斷壯大，加上督察員分散在各地工作，人員管理工作難度增大，規劃督察員管理力度需要進一步加強。

下一步，我們將按照中央深入學習實踐科學發展觀的要求，在總結前一階段工作經驗基礎上，進一步強化規劃督察工作的預警作用，重視當前影響和制約規劃督察工作預警作用發揮的突出問題，從以下兩方面完善城鄉規劃督察員制度：一是進一步明確城鄉規劃督察員定位。在廣泛調查研究的基礎上，提出完善城鄉規劃督察員制度的指導性意見。二是加強規劃督察員隊伍建設。定期組織召開規劃督察員工作會議，強化對督察員的業務指導和培訓；加快制訂督察員廉政規定，加強督察員內部監督機制建設。