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截至*年年底，全國累計設立外商投資企業59萬多家，實際使用外資金額超過7000億美元。然而，由于過分地強調利用外資也帶來了諸如外資投向不合理質量不高、破壞市場公平競爭等負面效應。為此，近年來，中國對利用外資政策進行了調整。總理在政府工作報告中指出，要做好利用外資工作。注重提高引進外資質量和優化結構，更多地引進先進技術、管理經驗和高素質人才。商務部部長也在今年兩會期間回答記者提問時說，希望外資并購能夠做得規范，能夠符合公平競爭的原則，符合市場發展的規律。這些講話釋放出中國利用外資政策調整的明顯信號，受到國內外的廣泛關注。

如何理解和對待中國利用外資政策的調整，是國際資本和跨國公司能否繼續贏在中國的關鍵。

外資政策調整的動因分析

自20世紀80年代中后期開始，中國就開始采取激勵政策，加大對外資的吸引力度，在這段并不算長的利用外資進程中，中國體驗到了利用外資的喜與憂，正是這種喜與憂的情緒交織，孕育著中國新一輪利用外資政策的大調整。

1．中國經濟增長方式的轉變需要外資政策進行相應的調整

從中國經濟增長方式轉向可持續發展這個全局目標來看，中國政府對若干外資政策的調整是必要的。目前已經出臺或將要出臺的涉及外資的政策并非限制外資在中國的發展，而是限制不利于經濟社會可持續發展的外資。這些政策的變化反映了中國政府限制技術含量低、資源消耗高、污染排放大的外資項目的政策導向，也反映了中國政府鼓勵高新技術、資源節約和環境保護型項目的政策導向。可以預期的是，過去以吸引外來資本為主的政策目標，今后將逐步轉向改善國內資源配置效率，并基于資源、環境、安全等要素考量的外資政策。

2．利用外資中不計成本的引資現象需要調整外資政策來糾正

為了吸引外資不斷進入，土地要素成本被嚴重低估，不少地方政府將大量寶貴的土地資源廉價出售或批租給外商，而外資拿到這些不斷升值的土地本身就是拿到了“聚寶盆”。“外資利潤流走，留下生態失衡”的現象較為普遍。在中國贏得世界工廠美譽的同時，中國的環境破壞、能源消耗率、自然資源消耗率都已經達到令人難以忍受的地步。一方面人們看到大量的內資企業在地方政府的縱容下排放污染物，另一方面一些執行“國際標準”的外資企業也加入到違規排污的大軍。

3．外商投資結構的不太合理需要引導

目前外資在中國的產業結構、區域結構和企業結構上都存在著不平衡。一是外資產業結構的失衡。近年來，我國實際利用外資金額中制造業一般占70%左右；農業和服務業的比重不高。二是外資區域結構的失衡，主要表現在：東部地區過重，中西部地區過輕。從外商直接投資來看，85%都集中在東部地區，中西部地區只有15%。三是外商投資方式的不合理，主要表現在：外資企業中獨資企業過重，合資企業過輕。近年來，基于跨國公司技術壟斷和技術保密等因素，企業獨資的趨勢越來越強。

4．內外資企業待遇的不平等需要規范

出于引進外資的需要，中國出臺了許多吸引外資的優惠政策，這在改革開放初期對于吸引外資起到了很好的推動作用。然而，中國在加入WTO后，如果繼續維持對外資企業的優惠政策，將進一步擴大民族產業與外資企業之間的差距，加劇資源配置的不平衡性。中國給予外資企業的“超國民待遇”，最主要的表現為稅制差異，外資企業的稅收負擔明顯低于國內民族企業。過度稅收優惠容易造成國家財政收入流失，削弱政府調控資源配置的能力。根據世界銀行測算，假設稅收優惠能使中國因此多吸收10%的外資，則大約每多吸收30億美元，需付出50億美元的代價。因此，取消外資“超國民待遇”的呼聲非常強烈。

5．難得的市場資源被外資企業大量分割值得關注

企業生存的前提是產品要有銷售市場。在資金、技術、原料等諸個發展要素中，市場資源名列榜首。在開放的過程中，發展中國家的最大損失還不是國外的訂單，而是自己的市場資源。5%的市場流失對國家發展就構成傷害，超過10%就構成實質性傷害，超過30%就可以造成無法彌補的傷害。大量市場的失去，將使發展中國家喪失賴以發展本國企業的土壤，失去提升競爭力和利潤空間的機會。如果我國在部分出讓市場、股權、品牌的過程中，最大程度地獲取了外資的技術，那么這種交易還算是公平的。但在實踐中，外資在中國并沒有明顯的技術溢出效應。以“市場換技術”難如人愿。從總體情況看，跨國公司投入或轉讓的大多是針對中國國內市場的所謂“適用技術”，這些技術，在國際上僅僅是二三流、已經過時的技術，真正的高新技術、上游環節技術、產品開發技術卻很少在我國轉讓或投入。另一方面，國內合資方企業過于依賴跨國公司母公司開發的現成技術，自主開發動力不足，對促進技術進步也未能發揮太大的作用。另外，隨著眾多國內龍頭企業被外資收購和兼并，這些企業原有的科研基礎也消失。科技研發的平臺都不存在了，科技創新無從談起。

6．被外資蠶食的國內產業和品牌需要保護

國務院發展研究中心發表的一份研究報告指出，在中國已開放的產業中，每個產業排名前5位的企業幾乎都由外資控制：中國28個主要產業中，外資在21個產業中擁有多數資產控制權。與此同時，我國民族品牌受到跨國公司品牌的打壓。近些年跨國公司通過合資、兼并或收購，蠶食了我國眾多知名品牌，市場和品牌代表著利潤。同時，市場和品牌的丟失，將使我國損失巨大的利益和發展前景，損害了我國的產業安全。

引進外資只是手段，而不是目的。最終目的應是能否促進綜合國力的提高，國內企業和民族產業是否得到更好的發展。因為后者才是一個國家能最終立于不敗之地的根本。在引資的目的和手段混淆不清的情況下，國家有必要調整或出臺新的政策廓清此類誤區。

外資政策調整的思路

近兩年來，中國在利用外資的政策上已經作出了一些調整，并且還要作出調整，歸納起來，這些政策調整的思路主要體現在“四個轉變”上。

1．引資機制的轉變：從行政引資到市場引資

由于有的地方把引進外資任務作為考核地方政府官員的重要指標，中國出現了一些地方政府熱衷于引進外資的怪現象。這顯然把引進外資的市場行為演變成了行政行為，是引進外資政策的扭曲與異化。在這種情況下，導致引資質量不高、結構不合理當然是可以想象了。近年來，中國已經意識到這個問題的嚴重性，一些糾正政策已經實施。相當多的地方已不再把引進外資的數量目標作為政府官員重要的考核指標，更重要的是引入了市場引資的機制，一些地方成立了專門的招商局，進行市場化運作，按照市場經濟規律來引資。這種機制的變化意味著地方引資政策的變化，沒有了引進外資的政績沖動，地方政府就會在國家引進外資政策的總體框架下規范運作，就不會擅自出臺一些明顯優于國家政策甚至違法違規的招商引資政策了。

2．引資質量的轉變：從“招商引資”到“招商選資”

中國利用外資正在致力于從“來者不拒”到“擇善而從”、從追求數量與規模到講求質量與結構優化的重要轉變。這從近年來中國利用外資政策的變化中可窺見跡象。去年11月份，國家發展和改革委員會對外的《中國利用外資“十一五”規劃》稱，中國將進一步推動利用外資從“量”到“質”的根本轉變，使利用外資的重點從彌補資金、外匯不足切實轉到引進先進技術、管理經驗和高素質人才上來，更加注重生態建設、環境保護、資源能源節約與綜合利用。此前，中國還先后出臺了一系列規范外資在華行為的政策法規。這顯然是針對利用外資中加工貿易業務的質量不高、結構不合理現象而作出的，能夠促進加工貿易的轉型升級。

3．引資待遇的轉變：從外資“超國民待遇”到國民待遇

稅制差異是超國民待遇政策中最為顯著的內容。除了稅收法規優惠，外資還可以享受土地優惠等各項優惠政策。如外商直接投資項目的建設用地可以向政府主管部門申請一定期限的土地使用權，政府采取土地批租的形式向外商投資企業出讓土地使用權。這種“超國民待遇”受到市場的極大非議，需要改變。去年10月的《商務發展第十一個五年規劃綱要》讓人們看到了取消“超國民待遇”的最終期限：“十一五”期間，將逐步形成內外資企業政策一致、公平競爭的市場經濟環境。《企業所得稅法》則最終實現了內外資企業所得稅稅率的統一。

4．引資地區結構的轉變：從外資相對集中于東部沿海地區到中西部地區

中國利用外資相對集中于東部沿海地區，而中西部地區相對較少，這種區域結構的不均衡不利于統籌區域發展，是中國利用外資揮之不去的心病。國家在實施西部大開發戰略以及中部崛起戰略過程中，均對中西部地區吸引外資給予特別優惠的政策，中西部省份的引進外資政策將會明顯優于東部沿海地區。在*年年底召開的中央經濟工作會議上，中央再次強調，要改善外商投資區域分布，促進區域經濟協調發展。正如《中國利用外資“十一五”規劃》中所分析的一樣，隨著東部地區生產要素成本的上升，中西部地區將迎來利用外資的良好機遇。

理性對待外資政策的調整

針對中國的外匯儲備、人民幣儲蓄很寬裕以及利用外資中出現的一些問題，自去年以來，國內出現了這樣的疑問，認為在這種情況下，還需要繼續鼓勵外商投資嗎？針對近期外資政策的一系列調整，國外有說法認為，這意味著中國利用外資政策正在發生逆轉。這兩種看法其實均是對中國外資政策調整的曲解與偏見。

1．積極有效地利用外資是中國始終不變的國策

在召開的中央經濟工作會議強調指出，繼續堅持積極有效利用外資方針，積極穩妥推進涉及外商投資多項政策調整的同時，保持利用外資政策的連續性和穩定性。這明白無誤地表明了中國利用外資的政策并沒有變。其實作為中國長期堅持的基本國策之一的對外開放利用外資政策也不會變，這是由中國的國情和利用外資的正效應決定的。中國并不存在吸收外資過多的問題。中國每年人均吸收外商投資不到50美元，遠低于發達國家人均534美元和世界人均107美元的水平。更進一步地講，中國經濟的持續發展無不得益于對外開放和利用外資。改革開放近30年的經驗表明，吸收外商投資給中國經濟社會發展帶來了巨大的好處。在新的歷史時期，中國要成功調整經濟結構，實現經濟增長方式的根本性改變，仍需要進一步擴大對外開放，更加積極有效地利用外資。

2．中國利用外資政策的調整是一種提升性調整，并非逆轉性改變

應該看到，中國此次利用外資政策的調整，是在對外開放戰略不變之下的一種引資戰術變化。中國經濟已開始向工業化深入階段過渡，在加工貿易的低端投資正接近飽和、外商投資于低端制造業開始“退潮”的情況下，中國適時引導外商投資的方向和領域既是順應國際資本流動趨勢的明智之舉，也是促進國內經濟結構優化和升級的有力舉措。

3．外商積極應對中國外資政策的調整

針對中國政府引資政策的提升性調整，國際資本和跨國企業也必然進入一個調整期，而只有在不斷調整自己市場戰略的基礎上，國際資本才能在中國水土皆服。外商投資中國在堅定信心的同時，關鍵是要積極謀劃應對策略，沿著中國利用外資政策調整的方向尋找商機、規避風險。事實上，在中國利用外資政策調整過程中，對于利用外資并非只在限制上做文章，而且還提出了非常具體的積極鼓勵外資進入的領域和區域。如果外商能夠理性對待并采取適當策略應對中國利用外資政策的調整，相信外資在中國依然會得到應有的升值和回報！