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首先，要?jiǎng)澢逯醒肱c地方各自事務(wù)的邊界，上下職能要有區(qū)別和分工。中央政府的事務(wù)：包括行使外交、國(guó)防、安全、貨幣等維護(hù)國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一的職能；制定和運(yùn)用憲法和法律，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)并運(yùn)用法律手段調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治秩序；通過(guò)編制中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策，保持宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和穩(wěn)定運(yùn)行；通過(guò)一般性和特殊的轉(zhuǎn)移支付，特別是實(shí)施地區(qū)振興和開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，國(guó)債專(zhuān)門(mén)支持、特殊的稅收等體制，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，控制地區(qū)之間發(fā)展差距的擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的平衡；通過(guò)養(yǎng)老保障等體系的建立增強(qiáng)人民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感，形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善和統(tǒng)一養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體制。

對(duì)于省以下各級(jí)政府的事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)遵循按照受益范圍、提供公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)、公共產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求、效率最優(yōu)、各層次政權(quán)間協(xié)調(diào)等五大因素，合理地劃分和確定各自的事務(wù)和責(zé)任。

1．省級(jí)政府的事務(wù)應(yīng)當(dāng)包括：（1）貫徹執(zhí)行中央制定的戰(zhàn)略規(guī)劃，并按照國(guó)家統(tǒng)一的法律和政策，制定地區(qū)性政策與法規(guī)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）負(fù)責(zé)本地區(qū)教育、科學(xué)、文化、環(huán)境保護(hù)、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)區(qū)域性的地方社會(huì)治安，承擔(dān)地區(qū)性救災(zāi)工作。（3）負(fù)責(zé)具有全省意義的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項(xiàng)目的建設(shè)。（4）促進(jìn)和規(guī)劃本省內(nèi)市場(chǎng)體系的建設(shè)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，防止和糾正不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。（5）協(xié)調(diào)處理本省內(nèi)的行政事務(wù)，完成中央委托事務(wù)。

2．市（縣）政府的事務(wù)包括：（1）貫徹執(zhí)行中央、省制定的政策法規(guī)，吸引投資，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)教育、科學(xué)、文化、環(huán)境保護(hù)、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)本地方社會(huì)治安，具體組織本地方的救災(zāi)工作。（3）負(fù)責(zé)本地方基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項(xiàng)目的建設(shè)，以及城市規(guī)劃、交通、衛(wèi)生、消防、供排水、供電、供氣、垃圾清運(yùn)等滿(mǎn)足市民生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本需要。（4）協(xié)調(diào)處理本地方的行政事務(wù)，完成中央、省委托的其他事務(wù)。

其次，按照各自事務(wù)的分工，設(shè)計(jì)一個(gè)合理和現(xiàn)代的中央至地方關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō)，厘清上述中央政府和地方各級(jí)政府的事務(wù)和責(zé)任并不困難。難的是由于行政管理體系思路的不清，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，結(jié)果致使各級(jí)政府的事務(wù)和責(zé)任不清。關(guān)鍵的原則和思路是：

1．各級(jí)政府上下異化地設(shè)立機(jī)構(gòu)。轉(zhuǎn)變和改革中央有什么機(jī)構(gòu)，貫徹和落實(shí)中央的精神，地方也得有什么機(jī)構(gòu)這種理念。除了一般的財(cái)政等上下都需要設(shè)置的部門(mén)外，各層政府要按照自己的事務(wù)上下有區(qū)別和有分工地設(shè)置自己的機(jī)構(gòu)。

2．中央與地方部門(mén)間橫向分工，節(jié)約體制成本。中央或者地方的事務(wù)，許多事務(wù)根據(jù)專(zhuān)業(yè)化提高效率及分工間協(xié)作節(jié)約體制成本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原則，應(yīng)當(dāng)橫向分工；而不能每一項(xiàng)都獨(dú)立地縱向分工。否則會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)林立、職能交叉、人員膨脹、執(zhí)政成本越來(lái)越高。比如，社保事務(wù)，可以社保部門(mén)制定政策、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、提供和核實(shí)名單、跟蹤信息、監(jiān)督發(fā)放，稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收征儲(chǔ)，財(cái)政進(jìn)行預(yù)算管理，基金機(jī)構(gòu)增值運(yùn)作，委托銀行和信用社等社會(huì)化發(fā)放，人大審查和監(jiān)督預(yù)算，審計(jì)部門(mén)監(jiān)督其使用和決算；而不能在一個(gè)部門(mén)里面再重復(fù)設(shè)置征收、預(yù)算、基金、管理、使用、發(fā)放、審計(jì)等機(jī)構(gòu)。

3．每一事務(wù)的人財(cái)物和機(jī)構(gòu)不能中央與地方上下交叉供養(yǎng)和管理。界定清楚中央和地方各級(jí)政府的事務(wù)后，中央的事務(wù)，機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)力都由中央政府負(fù)責(zé)；地方的事務(wù)則由地方負(fù)責(zé)；特別不能搞中央項(xiàng)目，地方配套；中央機(jī)構(gòu)，地方共建等等。否則會(huì)導(dǎo)致分工不明、責(zé)任不清、事務(wù)互相推托。

4．中央在各區(qū)的事務(wù)應(yīng)當(dāng)實(shí)行中央派出機(jī)構(gòu)制度。外交、國(guó)防、武裝警察、安全、國(guó)稅、金融監(jiān)管、社保、海關(guān)、邊防等等，一定應(yīng)當(dāng)是中央事務(wù)、中央機(jī)構(gòu)、中央經(jīng)費(fèi)，在地方各區(qū)各層所設(shè)的機(jī)構(gòu)是中央的派出機(jī)構(gòu)；這些關(guān)系到國(guó)家主權(quán)和安全，特別是中央不放心的事務(wù)，不能是地方的機(jī)構(gòu)和編制，不能由地方任命干部，不能由地方供給經(jīng)費(fèi)，也不能搞所謂的中央與地方、軍與民、警與區(qū)共建等等。特別是一些建設(shè)項(xiàng)目和事務(wù)，中央承擔(dān)的，就應(yīng)該中央承擔(dān)；地方承擔(dān)的，就應(yīng)該地方承擔(dān)；地方承擔(dān)不了的，中央可以轉(zhuǎn)移支付。最不應(yīng)該實(shí)行的體制，就是一項(xiàng)事務(wù)，或者建設(shè)項(xiàng)目，中央拿一點(diǎn)，省里拿一點(diǎn)，縣市再拿一點(diǎn)，美其名曰為調(diào)動(dòng)幾個(gè)積極性、各級(jí)財(cái)力配套、集中力量干大事等等，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果往往伴隨著體制成本最高、地方不能配套、套取中央資金、資金漏損嚴(yán)重、鋪張浪費(fèi)很大、工程質(zhì)量低下等等嚴(yán)重問(wèn)題。

5．中央與地方之間可以相互委托一些事務(wù)。比如，一些地區(qū)的征稅，如果國(guó)稅機(jī)構(gòu)人員多，地方稅較少，地方可以委托中央的稅務(wù)機(jī)構(gòu)其征稅，沒(méi)有必要再設(shè)地稅機(jī)構(gòu)，增加體制成本。簡(jiǎn)言之，重要的是，要在中央與地方的治理關(guān)系中，引進(jìn)上下和橫向分工、分工和專(zhuān)業(yè)化提高效率、部門(mén)間分工和協(xié)作、節(jié)約體制成本、事務(wù)與管理一致、形成派出機(jī)制、互相委托等等這樣一些現(xiàn)代的理念和思路，正確地處理中央政府與地方政府間事務(wù)劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置關(guān)系。

再次，在事務(wù)界定分工清楚的前提下，應(yīng)當(dāng)合理劃分和確定中央與地方的財(cái)權(quán)及稅收等財(cái)源。

1．應(yīng)當(dāng)合理確定中央財(cái)政與地方財(cái)政在財(cái)政總收入中的比例。中央與地方各自占55％（包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付部分）和45％為宜，中央財(cái)政集中的收入，不宜超過(guò)55％。

2．調(diào)整中央與地方的稅收結(jié)構(gòu)。逐步改革和取消生產(chǎn)性的增值稅，逐步廢除中央與地方的稅收共享制，劃分中央與地方政府各自的稅種；中央財(cái)政以社保稅、個(gè)人所得稅、關(guān)稅、公司所得稅、燃油稅等等為主；省級(jí)財(cái)政以營(yíng)業(yè)稅為主，稅率可提高到8—10％；實(shí)行三級(jí)政府體制，市縣級(jí)政府以房地產(chǎn)稅、其他財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、排污費(fèi)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅等為主。逐步廢除地方政府的土地批租出售制度和各部門(mén)收費(fèi)罰款、收支兩條線(xiàn)、超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成的經(jīng)費(fèi)體制。形成地方政府穩(wěn)定持續(xù)的稅收來(lái)源。

3．建設(shè)性預(yù)算與經(jīng)常性預(yù)算分開(kāi)，建設(shè)性預(yù)算的支出長(zhǎng)期穩(wěn)定化，由發(fā)債來(lái)解決。允許地方政府通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜笈鷾?zhǔn)，上級(jí)有關(guān)部門(mén)審核，資信機(jī)構(gòu)進(jìn)行債券評(píng)級(jí)后，發(fā)債籌集建設(shè)項(xiàng)目資金。

4．對(duì)各級(jí)政府，特別對(duì)地方政府，需要建設(shè)人民—人大—政府之間制衡的財(cái)政預(yù)算制度。從目前財(cái)政收入中央與地方分配的格局看，雖然預(yù)算內(nèi)中央財(cái)政分配比例過(guò)高，但是沒(méi)有納入預(yù)算管理的大約27000億元預(yù)算外資金的90％在地方政府手中。地方收入占國(guó)家實(shí)際總的財(cái)政收入的63％，地方政府支出了42000億元。這樣多的錢(qián)干了什么？第一，機(jī)構(gòu)和人員膨脹消耗了大量的財(cái)政支出。中央各部門(mén)縱向分工，機(jī)構(gòu)林立，每一個(gè)部門(mén)都要求省、市、縣、鄉(xiāng)比照設(shè)置機(jī)構(gòu)；地方政府為了安排官員和增加各種關(guān)系的公務(wù)和事業(yè)就業(yè)，又在增加地方性的機(jī)構(gòu)和編制，大量的支出消耗在養(yǎng)官和養(yǎng)人（人浮于事的行政公務(wù)和事業(yè)開(kāi)支）方面。第二，公車(chē)、公招和公出每年消費(fèi)掉9000億左右。第三，豪華辦公樓、行政中心、培訓(xùn)中心的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)行每年消耗也在1萬(wàn)億左右。第四，一些運(yùn)動(dòng)式、政績(jī)式的建設(shè)、工程、節(jié)日、慶賀、大會(huì)等活動(dòng)，也消耗大量的財(cái)政資源。這2萬(wàn)億左右的胡花亂支，驚人浪費(fèi)，如果用于人民群眾的教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社保、住宅、低保、創(chuàng)業(yè)就業(yè)減費(fèi)減稅等等，我們的基尼系數(shù)就會(huì)從目前的4．5變?yōu)?．0，社會(huì)收入分配格局會(huì)相當(dāng)公平。這些人民群眾深?lèi)和唇^的浪費(fèi)，我認(rèn)為發(fā)文件、大檢查、上級(jí)審計(jì)、黨紀(jì)處理等等都基本上沒(méi)有用，根本不可能形成管住政府胡花亂支的長(zhǎng)效機(jī)制。最好的辦法就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民認(rèn)真推舉人民代表，各級(jí)人大不辜負(fù)人民的委托，真正負(fù)起監(jiān)督政府的作用，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行經(jīng)常性、長(zhǎng)時(shí)間的質(zhì)詢(xún)、辯論、審查、修改和監(jiān)督；并且，地方政府的預(yù)算在網(wǎng)上公開(kāi)，定為法定地向本地區(qū)全體人民公開(kāi)及公民可以隨時(shí)查閱的文件。我認(rèn)為，只有人民和真正為人民負(fù)責(zé)的人大看緊，才能管住中央和地方政府機(jī)構(gòu)人員膨脹、“三公”（公車(chē)、公招、公出）無(wú)節(jié)制地支出、建設(shè)和享用豪華辦公及培訓(xùn)中心等浪費(fèi)行為，才有可能形成一個(gè)不亂花錢(qián)、清廉和低成本的政府，也才有可能走出中央與地方財(cái)政關(guān)系緊張的困局。