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*石化于*年6月改制股份制上市公司（前身是*石油化工總廠），作為中國石化集團公司的子公司經過14年的持續發展，截至到2007年9月底公司總資產從115億元增長到296億元，增長2.5倍之多。截至到*年12月累計實現凈利潤170.19億元，上繳國家稅收218.1億元，向股東派發紅利78.64億元。從*石化還是從中石化集團公司的情況看，國有控股企業，尤其是上市公司的現代企業制度，治理結構得到加強，監督約束機制得到了完善，國有資產得到了增值，企業的發展與貢獻國家、回報股東、奉獻社會、造福職工有機結合起來。但是一個嚴峻的事實擺在我們面前，由于我國正處在政治、經濟、文化建設和體制改革的過程中，諸多社會矛盾相互交織，加入世貿組織后我國的對外開放進一步擴大，在更大范圍和更深程度上參與國際競爭。這些因素的存在，腐敗現象易發多發的土壤和條件尚未根本消除，國有控股企業經濟案件不時發生，有的還是重大經濟案件，導致有的企業國有資產大量流失，企業的經濟效益大面積滑坡。那么，為什么有的實行了公司制的國有控股企業管理和效益沒有象預想的那樣得到改進，相反還不時出現違紀違法案件,而且有的公司一個時期會出現多起案件，顯然不能僅僅歸因于這些人員的個人素質低下，而必須從企業的現行制度追溯其根源。本文就如何加強和完善國有控股企業國有資產監督體系談幾點體會和認識。

一、目前國有控股企業監督體系現狀

一是現代企業制度積極推進。從中石化集團公司改制情況看，將集團一分為二，主業這塊成立股份公司，非主業成立資產經營管理公司。與所有國有控股企業一樣，集團的股份公司按照《公司法》要求，加快推進現代企業制度，建立并完善了以股東大會為最高權力機構，董事會為決策層，經理班子為執行層，監事會為監督層的法人治理結構。為更好發揮治理結構的功能，強化監督，這幾年，*石化在董事會中設立了獨立董事，在監事會中設立了獨立監事，并按各自的職責開展工作。法人治理結構各方“各負其責、協調運轉、有效制衡”，使企業逐步走上法制化、規范化、透明化的軌道。

二是民主管理制度逐步深化。定期召開職工代表大會和職代會聯席會議，堅持企業重大問題提交職代會審議討論。結合推進企業領導干部的廉潔從業，加強和完善職工群眾的民主監督制度，實行領導干部述職、述學和述廉制度。建立了廠務公開制度和職代會民主評議領導干部制度。由職代會選舉職工代表進入公司的監事會，擔任監事的工作得到落實。

三是領導干部的素質、業績考核成效明顯。每年對領導班子進行考核和班子換屆時進行綜合考核。對新提拔的領導干部采用張榜公示的辦法，同時聽取紀檢監察部門的意見。建立領導干部核心能力標準和評價方法，對企業經營者實行年度經營業績考核。依據核心能力和業績考核評價結果，逐步建立領導干部淘汰機制。

二、國有控股企業監督體系存在的問題

就目前企業內部情況看，主要有六個方面的監督不夠到位。

（一）國有股一股獨大，給公司有效治理結構建立造成障礙。

實踐證明，在由國家行政機關行使所有權能的條件下國有股權過分集中，就更容易出現大股東干預日常決策或“內部人控制”這兩種妨礙公司治理結構有效運行，使公司無法形成股東之間、所有者與經營者之間休戚與共、互相制衡、互相監督的機制。因此，為使公司治理結構合理化，就必須調整股權結構，目前，國家在上市公司中進行股改和一部分國有股減持，使股權多元化，其目的就是為了完善治理結構，加強制衡和監督。當然國有控股公司調整股權結構會涉及社會各方面的利益，必須積極而慎重地加以處理。既要反對消極保守，貽誤時機，錯過國有資產流動地機會收益；也要避免草率從事，導致國有資產向少數人流失，造成嚴重的社會分配不公。

（二）財務管理缺乏規范運作。

從這幾年查辦案件的情況看，不少案件發生在企業的財務部門或財務人員身上。一是核算不夠規范，有的企業為了少繳或不繳所得稅，采用不規范的核算手段任意調節收入，截留利潤；二是截留產品銷售收入，收入不進財務大帳，私設小金庫，致使國有資產流失；三是有的企業財務人員和領導串通一氣，互相勾結，挪用單位資金，注冊成立私營企業，企業經營后獲取的滾存利潤被轉到個人頭上，變成個人出資的股份；四是擅自為無關的企業作擔保，結果造成連帶責任，造成了重大經濟損失；五是上級公司對委派的財務主管或會計賦予的監督權力僅停留在形式上，在資金使用的程序上沒有很好發揮財務主管的作用，造成管理上的混亂。

（三）監事會的監督不夠到位。

現代公司制的企業，按《公司法》都建立了監事會或監事，是治理結構中的監督層面。無論是國有控股企業的外派監事還是股份制上市公司的監事會，應該說是國有企業在加強監督方面的重要舉措。由于現代公司從計劃經濟年代老的國企改造而來。因此，監事會工作積累的經驗不多，還在探索之中。從目前來看，監事會在公司治理結構中存在的問題，一是監事會的領導體制不順。大多數股份有限公司的監事會負責人不是控股方委派的，而是在內部產生，一般由企業內部的黨委領導或紀委領導兼任（國有集團公司的監事會負責人由國資管理部門委派），其直接利益在企業，在一定程度上受控于董事長或總經理。因此，雖有監事之職，而監督工作很難到位；二是監督的職責不夠明確。《公司法》僅對監事會或監事行使的職權作了7條規定，但對如何履行7條職權，怎么履行，在法律法規上沒有可操作性的細則或制度加以固定。監事列席董事會會議，由于平時對企業的生產經營以及重大問題和情況了解不多，很難發表出實質性的意見，實際工作是比較難做的；三是監事會或監事的責任不夠突出。監事會可以隨時查閱企業有關資料和要求董事會成員、總經理、財務負責人解釋的權利是賦予了，但是對于企業發生的問題，監事會或監事同樣負有責任的義務，在實際操作中卻得不到體現。由于提不出對企業經營活動和企業高級管理人員的有關意見，監事會或監事的責任不突出，工作落實比較難。

（四）在享有較大自主權的控股企業中，經常發生“內部人控制失控”的現象。

在現代公司中，雖然高層經理人員在授權范圍內享有高度自主權，但是他們的經營活動應當受到股東并通過董事會進行全面的監督，董事會根據他們的經營業績對他們進行考核。但從目前情況看，有些企業的監事會、監察部門的監督工作沒跟上，實際上企業內部支薪的高層經理以“法人代表”的身份掌握著企業的最終控制權。實際上是在沒有內外監督的情況下全權經營這部分國有資產，于是就出現了“內部人控制失控”的問題。從許多企業發生的案件中，可以看出，董事會、監事會的監督如果僅停留在表面，沒有一根完整的互相監督、互相制衡的鏈條，那就不可避免會出問題。例如山東青島中石化控股下的某石油化工合資企業總經理王某就是在董事會、監事會監督失控的情況下，以發展股份制多種經濟為由，鉆企業財務管理上的漏洞，挪用國有資金注冊成立所謂的民營企業，從中貪污巨額公款，為個人聚斂資財，造成國有資產嚴重流失。

（五）企業內部權力機構重疊，領導多頭，監督機構的作用難以有效發揮。

現代企業規模大，經營范圍廣，生產節奏快，內部結構比較復雜，必須建立起在董事會領導和監督下對企業的生產經營系統進行集中統一指揮的管理系統。同時還必須有高效運作的監督機構。但在我國改制后的國有控股企業中，在決策層中存在“老三會”（黨委會、工會、職代會）和“新三會”（股東大會、董事會、監事會、）并存，監督機構重疊，監督職能交叉，監督作用難以有效發揮，監督的效能效率不是很高。應該說這方面的體制如何設置，現在還在探索之中。國有控股企業中還設置黨的紀檢和行政監察部門，那么在公司的治理結構中處于何種地位，互相之間又是什么關系,如何發揮作用，這又是我們認真思考和探索的課題。

（六）對企業經營者還未建立起符合現代公司要求的選拔和激勵機制。

公司治理結構的一項重要內容，是根據股東和出資者的利益，由董事會選拔高層經理人員，并按照他們的業績給予激勵。但在目前的國有企業控股公司中，選拔干部大多數還是上級組織人事部門任免，然后走規定的有關程序。由于經營管理的資產與其沒有資產紐帶關系，也就是說資本無法人格化，因此，有的經營者會受各種利益的驅動，搞短期行為，導致國有資產權力私人化，損害企業的利益。在這種體制下，我們看到有的企業即使出現力不勝任或經營失誤的情況，也往往是“異地做官”，換一個同級的崗位。有些企業的領導干部在職期間利用手中不受約束的控制權采取“在職消費”，“利益輸送”等形式增加自己的收入，一旦不在位，就斷了額外進項的來路。這種“有權不用，過期作廢”的機制，造成了有些干部在臨近換屆或退休時采取種種手段將公司資產轉歸自己的“58現象”或“59現象”，這樣的例子不少。

三、構建國有控股企業監督體系幾點思考

（一）要進一步推進獨立董事制度、機構投資者進董事會。

公司股權結構是公司治理結構地重要基礎，一般說來，有什么樣的股權結構，就會有與之相適應的公司治理結構。由于我國國有控股公司中股東絕大數是國有投資主體或國有企業，而國家作為所有者對其選擇的經營管理者監督存在著不夠，因而，國有投資主體的代表實際上是另一種意義上的內部人，董事會基本上成了大股東的“人”，控股股東與上市公司存在著大量的利益沖突的關聯交易，而對這種內部人的監督和控制，現在引入獨立董事制度是一種好的做法。獨立董事制度在我國實踐已有好幾年，我國的監管機構對借鑒、引進國外公司治理方面的成功經驗也非常重視，把獨立董事制度寫進了規范性的文件。獨立董事制度，主要目的是防止內部人操控董事會，防范違規經營、風險失控，損害中小股東利益。因此，獨董的基本職責應該是：防范風險，阻止違規，促進企業良性經營。近期上市公司監管部門正在著手研究機構投資者進入上市公司董事會，其目的是更好優化上市公司治理結構，規范控股股東和實際控制人的行為。

（二）要建立和推行財務總監制度和財務預算機制。

這幾年*經濟部門一直在努力推進與公司治理結構、管理模式相適應的財務總監委派制度。據了解，至2006年底，*已有130多家國有控股集團公司和國有大中型企業設置了財務總監崗位。中石化集團公司下屬的國有控股公司也應結合實際，建立和推進會計委派和財務總監制度。由控股方派駐財務總監，作為獨立的國有投資主體代表，履行參與經營管理和監督的職權，特別在重大財務收支，投資管理等方面進行有效管理，確保國有資產的保值增值，確保財務信息和經營成果的真實合法，并實現國有資產的最大收益；幫助企業建立健全財務制度，審核企業年度預算和利潤分配方案，促使企業依法、有序、健康運作，保證企業會計信息真實完整。如*石化下屬的對外投資發展公司已對下屬控股子公司實行了財務會計委派制和財會人員定期輪換制，但目前還僅停留在做法上，要真正落實上述財務監管的職能，除了提高上級公司和子公司經理的認識外，還要從程序上強化。許多經營管理者認為，財務預算是企業經營管理的核心。企業預算有經營預算、投資預算、銷售預算、人員預算等等，但是最重要的是財務預算。財務預算的制定和執行既是一種控制手段，也是考核經營管理人員業績的重要依據。抓預算控制主要是抓兩個方面，一是預算的制定；二是預算的實施。預算也是一種權限，從員工到部門經理再到公司的總經理都必須再授權的范圍內執行計劃，任何違反預算計劃，超越授權范圍的財務支出，財務部門都將拒支，使權力受到約束，不至于失控而造成企業的損失。

（三）要強化監事會的監督力度，發揮獨立監事作用，保證監督有效運行。

《公司法》在規定公司法人治理結構時，提出“四板塊”式的組織結構，即股東會、董事會、監事會和總經理層。這種治理結構是從有國有改制企業的實際情況出發，是比較科學的。一是要充分發揮監事會監事以及獨立監事的監督職能，根據中央和*市有關法律法規，設計和加強上市公司監事會以及工作機構的建設，制訂監事會議事規則及有關工作制度。二是無論國有公司還是國有控股股份有限公司，其監事會負責人應由控股方委派，人事關系隸屬于控股公司。要進一步研究在現代企業制度下監事會與紀委、監察、審計部門相互關系，建立必要的工作溝通渠道或會議制度。探索上市公司監事會與內部審計部門的結合，在監督體制上與時俱進，提高監督效率和質量。三是從國外公司法人治理結構的發展趨勢看，職工參與公司治理，既是人的“經濟價值”提高和民主理念向公司內部延伸的結果。職工是企業的重大利害關系人，他們對公司有長期的人力投入，并承擔了相應的風險，應該有自己的代表參與公司的決策。我國是一個人民當家作主的社會主義國家，“全心全益依靠工人階級”是黨的一貫主張，因此，為了充分發揮職工的主人翁意識，應當創造條件讓職工參與公司法人的治理，繼續發揮好職工代表監事的監督作用，同時也要發揮好職工代表董事的作用。

（四）要加強對企業“一把手”監督，確保國有資產保值增值和股東的回報。

一是要進一步加強國有控股企業黨員干部的教育監督，提高拒腐防變的能力。不斷提高領導干部的素質，增強領導干部國有資產保值增值的責任感。特別是加強對“一把手”的監督教育，牢固樹立起正確的世界觀、人生觀和價值觀，增強抵制各種錯誤思想侵蝕能力；二是要進一步推進國有控股企業干部人事制度的改革，要在公司治理結構中推進企業領導干部擇優錄用、競爭上崗機制的步伐。領導干部的選拔一般都應通過競爭上崗的方式產生，黨組織把好預審關、考核關。在重點崗位實行定期交流。在條件許可的企業實行黨政主要干部輪崗，加強對權力的約束；三是要轉變思想觀念，國有企業與行政級別脫鉤，把國有控股企業干部的管理與黨政機關干部的管理分開。

（五）要貫徹十七大精神，繼續深化國有企業改革，不斷消除滋生腐敗現象土壤和條件。

同志在黨的十七大報告指出，要扎實推進懲治和預防腐敗體系建設，在堅決懲治腐敗的同時，要做到“三個更加注重”。一是針對現在市場經濟條件還不完善、不規則、經濟法規相對滯后的情況，作為國有資產管理部門，要采取各種政策措施推進公司治理結構的完善。監督部門要研究公司內部監督體制和機制的完善；二是要進一步建立和完善國有資產管理機制。把好國有資產評估關，堅持“誰投資，誰擁有產權”的原則，維護國有資產的合法權益。把好股權設置關。在國有股權控股的情況下，適當提高其它成分股權的比例，促使股權多元化，強化內部監督的力度；三是要政企分開。隨著社會主義市場經濟的深化，政府職能不斷向規劃、協調、監督、服務的功能轉變。要提高改革政策、措施出臺的周全性，減少執行中的負效應。對一些群眾反映的熱點問題，特別是屢禁不止的問題，除嚴肅執紀外，要用改革的辦法加以解決，這樣更加有利于國有控股企業從源頭上預防和治理腐敗。