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實行法治的根本目標是建設社會主義現代化法治國家，這是一項偉大的社會系統工程。作為這一工程重要構成，具有中國特色的普法依法治理工作，無疑是富于挑戰性的。

一、普法依法治理工作在法制建設中的法律地位

普法依法治理工作的由來和內涵的不斷豐富。我國追求法治走過了一條漫長而艱辛的道路。從古代儒家的“禮治”與法家的“法治”之爭，到儒法合流，體現出了封建時代法制的基本特點是維護封建等級制度，公開規定不平等。晚清時代，我國開始有了憲法。至近代孫中山倡導民主共和，提出“民主、民生、民權”，是追求現代民主法治的初步探索。

我黨對中國民主法制建設道路的探索，始于奪取全國政權之前。建國后，法制建設在相當長的一段時間內是一個很薄弱的環節，探索和實踐民主和法制的過程，遇到的最大阻力就是缺乏民主和法制的意識和習慣。黨的十一屆三中全會召開后，中國進入了改革開放的新時期，民主法制建設揭開了新的歷史篇章。

1985年11月，中共中央、國務院批轉了、司法部《關于向全體公民基本普及法律常識的五年規劃》，“一五”普法正式啟動，開始了全民的法制啟蒙教育。

從1991年到1995年開展的“二五”普法，其顯著特色是專業法的普及。憲法和兩百多部基本法、專業法的普及，使得“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的社會主義法制觀念逐漸深入人心。

1997年，黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法制國家”的治國方略，這是普法依法治理工作的一次歷史性升華和飛躍，更是我黨領導方式、執政方式和治國方略的重大進步。“三五”普法的一個重要突破就是向依法治理的延伸。

“四五”普法提出了“兩個轉變、兩個提高”的工作目標，即努力實現提高全民法律意識向提高全民法律素質的轉變，全面提高全體公民特別是各級領導干部的法律素質，實現由注重依靠行政手段管理向注重依靠運用法律手段管理的轉變，提高全社會法治化水平。這個目標的提出是全民普法工作持續、健康發展的客觀需要，也是基于對法治規律的深刻認識。

四個五年普法，總的趨勢是普法逐漸向縱深發展，向依法治理延伸，其內涵不斷豐富，層次逐漸提高，領域不斷拓展，影響更加深遠，推進法治成為治國安邦的主要手段。雖然我們在理論上弄清了什么是法治，什么是法治國家，以及如何建設這樣一個國家，但在實踐中普及、提高與探索的道路仍會是曲折的。

如何理解普法依法治理工作的現實必要性和長期性呢？

《法治的淵源》一書中說：“法律的目的不是取消或限制自由，而是維護和擴大自由。這是因為在所有能夠接受法律支配的人類的狀態中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由。”自由只有獲得法律的有力保障才能真正實現，實行法治是現代化國家的重要特征。法治的過程是一個包含了人類的法律思想、行為乃其實踐各個領域的多方面進程，實現法治的核心是人的現代化，人的法律觀念的現代化，這是一個國家法制現代化的必不可少的重要因素，它決不是實現法治過程結束后的副產品，而是實現法治并使現代化法治長期發展的基本的先決條件。法律現代化的基本價值取向，就是要培養公民信任法律、尊重法律的思想意識，確立法律至上的現代法治觀念。

中共中央將依法治國，寫入黨章，寫入憲法，明確提出：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”中國人真正開始法治的進程是短暫的，沒有中國民眾法治觀念的增強，法律信仰的樹立，依法治國是不可能實現的。的確，法律不是可以普及的東西，但不應作為不需要普法的塞責。普法并不要求把老百姓都培養成法律人，而僅僅是讓其具備基本的法律常識。在現實社會中，許多人連基本的法律常識都不具備，自己權利被侵犯時渾然不知，違法時當頭一棒，這樣讓他們知法的成本太高。大力普法，提高民眾法律意識，仍是我們不容忽視的歷史任務，尤其要提高憲法觀念，讓民眾都了解自己的基本權利和義務。當人們都習慣于拿起法律武器保護自己的時候，法治的實現才是可期望的。

當前，執法的嚴肅性、司法的公正性，距離法律規范的客觀要求還有不小的差距，基層有法不依、執法不嚴的事例還經常有，包括一些領導干部。在市場經濟條件下，維護法制基礎上的社會公正成為化解現實社會矛盾和危機的重要手段。行政機關能否依法行政、司法機關能否公正司法，直接影響到黨和政府在人民群眾中的形象，反映出法治文明水平的高低，關系到執政黨的執政權威，決定著民族的生死存亡。社會法治化水平如何在一定程度上取決于人的法制觀念和法律素質。因此，普法的現實必要性是無庸置疑的。

普法依法治理工作是一項長期性的任務，主要的理由有：第一，中國有很長的封建社會歷史，缺少法治的人文傳統。兩千多年封建專制歷史和文化的積淀，使得專制觀念在人們的心底根深蒂固，人治的習慣勢力很大，改變這種傳統需要一個較長的歷史過程。第二，實現法治是一個過程，目標不是固定的、靜止的，而是動態的，發展的。社會生活繁復萬變，法律隨之調整，需要經常不斷的廢止修改；況且現代社會法律數量繁多，社會管理者和企業經營者要依法管理經營好，只有不斷學習，才能掌握并熟練運用。第三，經濟全球化的趨勢帶來了更多的發展機會，也意味著更大的競爭風險。如果我們不充分學習和運用法律武器參與到國際貿易的激烈競爭中去，國家的利益就會受到很大損害。

普法依法治理工作在法律制度中處于重要的法律地位。美國斯坦福大學法學院弗里德曼認為法律制度由三塊構成，一是法律結構，是指法律中的硬件環境，比如一個國家的憲政架構，法院的設置，法官的數量等等。第二個構成要素是法律實體。實體內容是立法規范和司法判決，即直接影響當事人以及更廣泛的民眾權利和利益的那些規范。第三便是法律文化，即影響法律機制動作的各種因素，例如人們對法律的信仰和態度，對法院和其他法律機構的評價，對糾紛解決模式的選擇傾向等等。應該說法制宣傳教育在我國法律制度中承擔著法律文化建設的職能。

我們常說依法治理工作有六個環節，即立法、普法、執法、司法、法律服務和法律監督。立法是基礎，普法是前導，執法、司法是關鍵，法律服務是重要環節，法律監督是保障。被視為前導的普法，其重要性不言而喻。多年來，政府主導、全社會參與普法這一具有中國特色的做法取得了很大成效，但問題也很突出。至今全國各地普法依法治理機構的設置不規范，立法滯后。這就需要從法理的基礎上對普法和依法治理工作明確定位，將其放到法制建設和國家體制改革特別是司法改革的總體格局中來研究。

二、普法依法治理工作法制化進程中的幾個突出問題

當前，普法依法治理工作要發展，法制化、規范化是首要的難題，立法和實踐中都有這個根本性的問題擺在前面，是許多現實困難的根源，需要我們去作更多的研究。

法制宣傳教育工作的執法主體和機構設置。這是法制宣傳教育工作立法要解決的首要問題。主要有以下幾種意見：一是認為機構都應設在黨委部門，黨委宣傳部門在這方面應發揮主導作用，作為黨委宣傳部門的一項重要工作，認為只有黨委部門，才能統率起這項涉及全社會、各部門的工作。二是認為機構應設在政府部門，作為司法行政機關的一項職能。持這種意見的認為，黨委不是行政執法部門，黨委對法制宣傳教育工作的領導應體現在宏觀方面，具體辦事機構還是設在政府部門，賦予司法行政機關法制宣傳教育工作執法主體的地位，行使法制宣傳教育工作部署、指導、協調、檢查和考核的職能。政府作為執法主體，要把法制宣傳教育作為一項重要工作任務，納入當地國民經濟發展規劃，實行目標責任制，進行考核獎懲。三是將法制宣傳教育工作機構設在人大。目前大多數地方實行黨委領導、人大監督、政府實施的工作機制。

法制宣傳教育與依法治理的關系也是理論上要解決的問題。要正確地認識兩者關系，必然要涉及到依法治理的定義；而要定義依法治理，就必然要涉及到依法治理與法治的聯系與區別。法治，是一個復雜的法律概念，它主要有三種含義：第一種，它是指一種治國的思想體系，它強調“依法治國”，“法律主治”。第二種，它是指一套治國的方式、原則和制度。第三種，它是指通過這種治國的方式、原則和制度的實現而產生的一種社會狀態。西方學者認為法治國家應具有五要素：一是法律至上；二是保護人權和公民權；三是政府必須依法行政并接受法律的制約；四是司法獨立；五是公民的權利受到侵犯應當得到公正的司法救濟。中國實行依法治國，建設社會主義法治國家，有自己的特點。一般說來，應該具備以下基本條件：一是完備的社會主義法律體系—前提條件；二是健全的民主制度和監督制度—根本保證條件；三是嚴格的行政執法和公正的司法制度—關鍵性條件；四是堅強的靠得住的執法隊伍—組織條件；五是全民的崇高的法律意識—社會條件。

明確社會各部門在普法依法治理工作中的職責，對于推動工作至關重要。法制宣傳教育是一項涉及社會各方面的工作，只有全社會各方的參與，才能真正做好。

普法依法治理工作的制度化正在不斷取得進展。首先領導干部帶頭學法，提高了法律在國家生活中的地位和作用，推動了全社會的學法。其次公職人員學法和考試考核制度，有力地促進了依法行政。三是干部提拔任用前的法律考試考核制度，保證和促進了領導干部學法用法的積極性和自覺性。四是推進各部門單位的工作目標責任制管理中，納入了依法行政、依法辦事的內容。五是普法依法治理工作聯席會議制度的建立和不斷健全。將涉及面很寬的普法依法治理工作，推上了一個嶄新的臺階。

三、新時期普法依法治理工作形勢的試分析

受眾構成分析：追求最大化的宣傳效益。改革開放后，經濟大流動帶來人口大流動：一方面，城市居民自愿或不自愿地擺脫了對單位的依附，由“單位人”轉變為“社會人”；另一方面，民工潮形成了一個職業和空間流動性很大的龐大群體，人口大流動帶來的普法對象的新變化表現在：農村實際人口減少，城鎮流動人口大量增加，是普法的難點和死角；勞動力適齡人口增加，就業壓力巨大，勞動力流動性大，社會的組織化程度降低，統一、有組織的普法十分困難；農民、產業工人是人口主體，恰恰對這部分人的普法是薄弱環節。

媒體傳播分析：追求全位性的宣傳效果。在當今信息社會，根據青少年接受媒體的興趣的變化，應當及時調整法制宣傳的途徑和手段：更多地運用電視媒體開展普法宣傳；對農民最有效的普法手段是，將普法內容滲透進農民最感興趣的信息中，結合農民的生產和娛樂需求來宣傳法律；運用多樣化的宣傳手段，可以擴大覆蓋面，提高宣傳效果；改被動式灌輸為個性化、交互式法律服務，12348法律咨詢電話和網絡法律咨詢是最好的交互式服務方式；建設運用現代宣傳媒體的基礎設施，提高法制宣傳人員的素質。

法治實踐分析：追求現實性的社會效果。開展普法依法治理工作，提高社會法治化程度，其總體目標應至少包括兩方面：一是促進經濟發展；二是維護社會公正。經濟發展了不等于實現了社會公正，但社會公正一般會提高勞動者積極性，這是由生產力三要素包括勞動資料、勞動對象和勞動力的理論決定的。公正的社會競爭環境形成了，可以激發勞動者的生產熱情，從而促進經濟發展。所以，我們在以經濟建設為中心的同時，還應該把努力實現社會公正作為工作目標，兩者應該是統一的，以保證按勞分配效益優先、兼顧公平分配原則的實現。在依法治理實踐中，我們應當注意促進經濟發展和保護公民權益的統一；注重社會弱勢群體的生活狀況和法律地位，向他們提供應有的法律保障；法治至上的原則。依法治理不僅是依法統治，更要體現法治的原則，更多地保護普通公民的合法權益，更嚴厲地治“官”治“吏”。近些年，我們看到有的大學生不服學校勒令退學的處分，將學校告上法庭，最終重新取得了學籍；政府不作為，老百姓拿起法律武器與之對簿公堂等等。象這樣的“民告官”案件每年都有大幅度增長。對一些行使社會管理的權威部門，老百姓開始敢說“不”字，從以往的不敢告、不愿告到現在的勇敢地告，說明了通過多年法治實踐和普法，公民的法律意識和法治觀念在不斷增強。千百萬人民參與法治實踐，正有力地推動著現代化法治的進程。

四、普法依法治理工作展望

中國走向法治的進程已經不可逆轉，原因在于內部的壓力和外部的挑戰。在內部，品嘗到民主和法治帶來實惠的人民對進一步實現法治的期望值很高，市場經濟也只有在法治的環境中才能獲得可持續發展；在外部，舊的過于統制的經濟模式經不起走向法治的世界潮流的沖擊，國際環境的激烈競爭鞭策我們必須通過推進法治來激發經濟發展活力，以早日實現強國之夢。普法依法治理工作擔負著傳播現代法治文化、促進現代化法治國家建設的重任，在建設法治國家的進程中占有重要的地位，必將得到進一步的強化和發展。

加快普法依法治理工作的立法進程。盡快實現普法依法治理工作有法可依，有法必依，是推動這項工作繼續發展的極其重要的基礎。經過多年實踐，全國各地在開展普法依法治理工作方面積累了豐富的經驗，有的已經上升到法律高度，全國已有多個省市制定了法制宣傳教育條例，司法部也有推進法制宣傳教育工作立法的設想。可以預期，法制宣傳教育工作的法制化進程將會加快。

依法構建普法依法治理工作的新格局。法制宣傳教育工作一旦實現國家立法，地方立法也就一片坦途。多年來我們期望的工作機構實體化、工作內容法定化、工作程序規范化、工作制度完備化的目標有望實現。在國家法制建設總體格局中獲得應有地位的法制宣傳教育工作，將會建立起健康的運行機制，創新的管理機制，可靠的保障機制，有力的監督機制。司法行政機關將在組織開展普法依法治理工作中，進一步健全網絡，強化職能，擴大影響，通過推進普法依法治理工作，在建設法治國家的進程中扮演更加重要的角色。

拓展宣傳范圍，改革宣傳方式，建設嶄新的現代法治文化。經濟和社會的發展呼喚著法制宣傳教育工作的革新。向公民的生產生活提供個性化、交互性、全方位的法制宣傳和法律服務，為各種經濟實體提供多樣化、專業化、高層次的法制宣傳和法律服務，是新時期法制宣傳教育工作努力的方向。法制宣傳教育工作要開創新的局面，必須做到：資源要整合，受眾要廣泛，內容要拓展，形式要創新，層次要提高。當前在法制宣傳實踐中，一是要關注弱勢群體，維護社會正義，促進社會穩定和經濟發展；二是要創新宣傳形式，通過新的媒體渠道，努力為公民提供個性化、交互性、全方位的法制宣傳和法律服務（電視、書報刊、網絡已經成為影響力最廣泛的三個宣傳渠道），參與法制實踐對領導干部而言也是一種有效的普法方式；三是要面向現代化，面向世界，面向未來，提高法制宣傳教育的層次，把提高公民的法律素質、建設現代法治文化作為我們的長期任務。

推進各行各業的依法治理，提高全社會的法治化水平。依法治理正在迅速地滲透到各部門、單位的管理和工作實踐中，成為各行各業發揮職能、加強管理、推進工作的重要方式。專業法宣傳正在受到各部門的高度重視，通過培訓考試考核取得執法上崗資格證制度是實現依法行政的重要手段，這是法治觀念深入人心、融進我們的日常生活的突出表現。

中國走向現代化法治社會的進程依然漫長，這決定了普法依法治理工作的任務依然很艱巨。在現實社會中，有法不依、執法不嚴、違法行政、司法不公的事件還多有發生。推進依法治理，在立法、普法、執法、司法、法律服務和法律監督等各個環節厲行法治；在法治的原則下，更廣泛地開展法制宣傳教育，深化各行各業的依法治理，最廣泛地動員和組織人民群眾參與依法管理國家和社會事務,管理經濟和文化事業,維護和實現人民群眾的根本利益，在實現社會公平公正的基礎上，保障經濟發展，實現民富國強，正是我們的希望所在，也是普法依法治理工作者艱巨而光榮的歷史使命。