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現(xiàn)將調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題和解決這些問題的對策建議綜述如下：

一、服務行業(yè)中侵害消費者權益問題日趨突出

近年來，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，服務業(yè)也出現(xiàn)了大幅度增長，在gdp中所占比重不斷上升。與此同時，伴隨著服務業(yè)的加速發(fā)展，服務行業(yè)中侵害消費者權益問題也日趨突出。

（一）服務行業(yè)中侵害消費者權益問題已經(jīng)成為消費者申訴、投訴、舉報的重點問題

許多地方工商行政管理機關反映，近年來，在消費者向工商行政管理機關申訴、投訴、舉報案件中，服務行業(yè)所占的比重呈上升趨勢，原先消費者申訴、投訴、舉報以商品問題為主的格局已經(jīng)發(fā)生了重大變化，服務行業(yè)中侵害消費者權益問題已成為消費者申訴、投訴、舉報的重點問題。從上海市工商局12315舉報中心統(tǒng)計的情況看，2003年至2005年三年受理消費者對服務業(yè)申(投)訴件數(shù)的增幅均在30%以上，在消費者總申(投)訴量中所占的比重也呈逐年增長趨勢，2005年共受理申(投)訴30446件，占總申(投)訴量的43.08%；受理消費者對服務業(yè)舉報增長顯著，2005年受理消費者對服務業(yè)的舉報7402件，比上年增長79.53%，在總舉報量中所占的比重首次突破50%，達到51.29%。根據(jù)蘇州市消費者協(xié)會統(tǒng)計，2005年服務行業(yè)消費者投訴量排名前5位的行業(yè)比上年增長的幅度均在15%以上，其中增幅最大的達到了25%。根據(jù)南京市12315消費者投訴舉報中心統(tǒng)計，2005年1月至2006年5月10日，全市共受理消費者對服務行業(yè)的申訴4674件，占總申訴量的31.5%；受理消費者對服務行業(yè)的舉報1398件，占總舉報量的60%。服務行業(yè)中侵害消費者權益問題已成為一個不容忽視的重要問題。

（二）服務行業(yè)侵害消費者權益案件大多與人民群眾生活密切相關

從江蘇、浙江和上海工商行政管理機關受理案件的情況看，服務行業(yè)侵害消費者權益案件主要集中在電信、居民服務、中介服務、文化娛樂、維修服務、公共設施服務、洗染、飲食、美容美發(fā)等與廣大人民群眾生活密切相關的行業(yè)，直接關系到廣大人民群眾的衣食住行和身體健康。有些案件雖涉案金額不大，但對消費者造成的傷害程度和對社會的影響程度都非常大。如有的美容美發(fā)企業(yè)使用不合格產(chǎn)品，坑害消費者，造成嚴重事故，給消費者帶來重大傷害。有的從事家電售后維修服務的商家不能按承諾及時上門維修，甚至用一些低劣的手段欺騙消費者。有的家裝企業(yè)用劣質建材，以次充好，欺騙消費者。這些都嚴重影響了社會的和諧與穩(wěn)定，破壞了安全的消費環(huán)境。

（三）一些新興的服務消費熱點、消費方式正在逐漸成為消費者申訴、投訴、舉報的熱點

在服務業(yè)快速發(fā)展過程中，新興的服務消費熱點、消費方式不斷出現(xiàn)，而其中的一部分正在逐漸成為消費者申訴、投訴、舉報的熱點。在這些熱點中，電信服務業(yè)問題比較突出，從江蘇省工商局和杭州市工商局12315中心受理的消費者申訴情況看，位居服務類申訴排位之首的均為電信服務業(yè)。2005年江蘇省工商局共受理電信服務類申訴2681件，比上年增長22%，占服務類申訴總量的21%；2005年1月1日至2006年4月30日，杭州市12315中心共受理電信服務類申訴2114件，占服務類申訴總量的19.03%。電信服務業(yè)申訴中對短信息費用的申訴占有較大比重，一些短信服務商與媒體相互配合，采用互動、有獎競猜、贏取紀念品等方式，誘使消費者上當，令許多消費者防不勝防。此外，上海、杭州兩市工商行政管理機關還提出，近年來出現(xiàn)的儲值消費（也稱為預付款消費）存在著很大的隱患。

二、產(chǎn)生上述問題的主要原因

通過對江蘇、浙江和上海等地情況的調(diào)查分析，產(chǎn)生上述服務行業(yè)侵害消費者權益問題的主要原因有：

（一）法律法規(guī)缺位、滯后，存在無法可依或操作困難的現(xiàn)象

由于長期以來在行政監(jiān)管過程中，監(jiān)管部門側重于對有形商品和有形市場的監(jiān)管，因此現(xiàn)行法律、法規(guī)中存在著重有形商品規(guī)范，輕無形服務規(guī)范的問題?，F(xiàn)行《消費者權益保護法》只是從總體上對消費者權益保護提出了規(guī)范，重點是對有形產(chǎn)品消費的規(guī)定，對無形的服務類產(chǎn)品，只是簡單規(guī)定了“參照執(zhí)行”。再加上當前服務業(yè)發(fā)展迅速，門類眾多，進一步導致法律法規(guī)的缺位、滯后。在實際工作中執(zhí)法依據(jù)不足、法規(guī)操作性不強的問題，已嚴重制約了服務業(yè)消費者權益保護工作的開展。

（二）行業(yè)標準、行業(yè)規(guī)范缺失、不透明，增加了服務業(yè)消費者權益保護的難度

由于服務業(yè)種類繁多，各行業(yè)的行業(yè)標準、行業(yè)規(guī)范一般都是由各行業(yè)協(xié)會或其主管部門自行制定，往往造成行業(yè)標準和行業(yè)規(guī)范有失公平、公正，或不健全、不透明，使消費者處于弱勢地位或與經(jīng)營者信息不對稱，這種情況下經(jīng)營者在經(jīng)營過程中就可以有機會濫用權利，或利用消費者的不知情來侵害消費者權益。同時，由于服務產(chǎn)品的質量通常與人們的主觀判斷有關，即服務標準具有很強的主觀性，例如美容、洗染、文化娛樂、旅游等行業(yè)都具有這種特點，并且由于服務產(chǎn)品具有生產(chǎn)與消費不可分割的特殊性，即經(jīng)營者提供的服務與消費者的消費過程往往是同步進行的，因而無法固定和量化。由這兩個特點所決定，一些侵害消費者權益案件發(fā)生時往往是“公說公有理，婆說婆有理”，難以判明是非，由于缺乏相應的行業(yè)標準和行為規(guī)范，因此很難對服務業(yè)侵害消費者權益的行為進行認定和處罰。

（三）非法壟斷行為的泛濫，造成了大量侵害消費者權益問題

鐵路、民航、電信等公用事業(yè)本屬自然壟斷行業(yè)，其壟斷地位本身是合法的。但企業(yè)不得濫用其優(yōu)勢地位，實施非法壟斷行為，如制定壟斷價格，限制消費者的知情權和選擇權等，直接侵害消費者的權益。在我國反壟斷法尚未出臺的情況下，僅依靠《消費者權益保護法》中的簡單規(guī)定，政府行政執(zhí)法機關很難對此類行為進行有效管理，導致此類事件層出不窮，禁而不止，影響極為惡劣。如電信部門出售的充值卡規(guī)定了使用有效期限，過期就停機處理，如再不充值，到一定時間就取消該號碼，消費者認為極不合理但又沒有其他選擇。

（四）企業(yè)失信現(xiàn)象大量存在，直接導致消費者權益受到侵害

服務業(yè)企業(yè)的服務水平良莠不齊，某些企業(yè)在經(jīng)營過程中缺乏誠信，以不正當?shù)氖侄纹垓_、誤導消費者。如上海、杭州兩市銷售儲值性“貴賓優(yōu)惠卡”的美容美發(fā)企業(yè)中，有的在策劃這個項目時就是一個騙局，因此在收取了大量預付款后便想方設法倒閉企業(yè)，攜款潛逃。還有一些企業(yè)在制定格式合同時，利用一些不公平條款擴大經(jīng)營者的權利，限制消費者的權利，加重消費者的義務，并且不向消費者明示。如一些地方的消費者購買記次健身卡后，在未被告之的情況下，過了使用期限而無法繼續(xù)使用，導致自身遭受損失。

（五）政出多門，各自為政，沒有形成監(jiān)管合力

服務行業(yè)門類眾多，其管理涉及到多個行政主管部門和監(jiān)管部門，沒有一個部門能夠對服務業(yè)消費者權益的保護進行一站式管理，而是要靠各級政府、司法機關、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會、新聞媒體等部門以及消費者個人的協(xié)調(diào)配合才能完成。但目前的情況是各部門各行其是，各自為政，分頭管理，沒有形成服務領域消費者權益保護的社會聯(lián)動機制，導致執(zhí)法責任不清，效果不明顯，甚至有時還會出現(xiàn)執(zhí)法沖突，維護消費者權益難以做到及時、有效。

（六）行業(yè)協(xié)會發(fā)展不規(guī)范、不健全，難以進行真正意義上的行業(yè)管理

目前各服務行業(yè)協(xié)會依然與各自的政府主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，具有很濃的官方色彩，其自身的建立和發(fā)展就很不規(guī)范，體制改革尚不到位，各項制度也沒有建立健全，還不是完全意義上的行業(yè)自律組織，難以進行真正意義上的行業(yè)管理。部門或行業(yè)利益的驅使，也使得行業(yè)協(xié)會很難站在公平、公正的立場上制定行業(yè)標準和行業(yè)規(guī)范以及處理消費者投訴的問題。例如南京市工商局在制定電動車“三包”規(guī)定中，就沒有得到電動車行業(yè)協(xié)會的積極支持，經(jīng)過反復協(xié)調(diào)，才使得這一規(guī)定正式出臺。

三、加強服務行業(yè)消費者權益保護工作的對策建議

面對如此復雜多樣的服務行業(yè)消費者權益保護問題，工商行政管理部門應積極采取有效措施，打擊侵權行為，維護消費者合法權益。為此，建議應從以下幾個方面努力，推進服務行業(yè)消費者權益保護工作的開展：

（一）政府要把服務行業(yè)消費者權益保護工作擺上重要的議事日程

政府要從堅持“三個代表”重要思想，全面落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會的高度，深刻認識服務行業(yè)保護消費者權益工作的重要意義，真正把這項工作擺上重要的議事日程。對服務業(yè)消保維權中的一些焦點、熱點、難點問題，必須高度重視，切實妥善解決，充分發(fā)揮好政府的主導作用。當前，由于服務業(yè)的消保維權工作仍處于起步階段，各項工作機制尚未建立健全，因此更需要政府的重視與扶持，加大對服務業(yè)消保維權工作的投入，確保各項工作的正常運轉。

（二）工商行政管理部門要加強對服務行業(yè)保護消費者權益工作的研究和探索

服務業(yè)保護消費者權益工作是工商行政管理部門的一項重要職責，也是整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的一個重要內(nèi)容。目前工商行政管理部門在開展這一工作中還存在著職能定位不清、監(jiān)管范圍模糊、執(zhí)法依據(jù)不足等問題。因此要切實加強對服務業(yè)保護消費者權益工作的研究和探索，明確服務業(yè)保護消費者權益工作的近期目標和中長期目標，選準工作的切入點和突破口，科學合理地界定工商行政管理部門監(jiān)管服務業(yè)的范圍和對象，把服務業(yè)消費者權益保護工作不斷引向深入。

（三）加快服務領域消費者權益保護法律、法規(guī)建設，努力構建較為完善的法律、制度體系

1993年頒布實施的《消費者權益保護法》制定于我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的初期，已明顯不適應當前消費者權益保護的要求，必須要盡快修訂，增加和細化服務領域消費者權益保護的規(guī)定，如明確界定“消費者”、“商品”、“服務”、“經(jīng)營者”的概念、設置舉證責任倒置原則等。同時各地、各部門的立法、立規(guī)工作也要同步進行，在《消費者權益保護法》尚未修訂出臺的情況下，可以采取制定部門規(guī)章或局令等形式對服務領域消費者權益保護進行規(guī)定，先行彌補法律滯后的不足。

（四）加強服務業(yè)行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標準的建設工作

工商行政管理部門應積極與服務業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會溝通協(xié)商，積極推動服務業(yè)行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標準的建設工作，以約束企業(yè)的經(jīng)營行為。在這一工作中，應將保護消費者權益放在追求行業(yè)利益之上，反對以維護行業(yè)利益為理由損害消費者權益，特別要反對推行某些直接損害消費者權益的所謂“行業(yè)慣例”，積極促進整個行業(yè)消費者權益保護水平的提高。浙江、江蘇兩省工商行政管理部門在制定服務行業(yè)標準、規(guī)范服務行業(yè)行為方面進行了有益的嘗試，會同行業(yè)協(xié)會等有關部門制定了《洗染服務業(yè)經(jīng)營規(guī)范及消費爭議處理暫行辦法》、《關于照相行業(yè)服務質量管理辦法》、《餐飲業(yè)消費規(guī)范》等行業(yè)規(guī)范，有效地規(guī)范了一些行業(yè)的經(jīng)營行為，切實維護了消費者的利益。

（五）加快推進服務業(yè)行業(yè)協(xié)會的改革，盡快培育符合市場經(jīng)濟要求的行業(yè)自律組織

通過明確、科學的事權劃分，使政府職能歸位，使行業(yè)協(xié)會褪去官方色彩真正成為行業(yè)自律組織，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自我管理、自我服務、自我發(fā)展的職能，為規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，促進行業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮其應有的作用。

（六）要建立全社會服務業(yè)消費維權網(wǎng)絡和聯(lián)動機制

一方面，工商行政管理部門可以以12315執(zhí)法網(wǎng)絡為基礎，整合工商行政管理部門內(nèi)部力量，建立起綜合行政執(zhí)法體系，不斷加強對服務業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)管。另一方面，要以信息網(wǎng)絡為平臺，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技的作用，搭建全國性的消費者維權門戶網(wǎng)站，與各行業(yè)、各部門鏈接，形成全社會的維權網(wǎng)絡，建立起服務業(yè)消費維權的聯(lián)動機制，形成服務業(yè)消費維權的整體合力。如江蘇省蘇州市就是在市政府領導下，以建設消費放心城市為契機，通過整合政府規(guī)范管理市場經(jīng)濟秩序資源，調(diào)動全市行政管理部門、行業(yè)協(xié)會、公用事業(yè)單位、消費者協(xié)會、新聞媒體和廣大消費者等6種力量，相互協(xié)調(diào)配合，提高了消費者權益保護工作的效率，取得了良好的社會效果。

（七）根據(jù)服務業(yè)消費者權益保護工作的特點，不斷探索新的監(jiān)管方式

企業(yè)信用分類監(jiān)管、格式合同點評等都是實踐中總結出來的行之有效的監(jiān)管方式。江蘇、浙江、上海等地工商部門在人力物力有限的情況下，采用企業(yè)信用分類監(jiān)管的方法，對重點企業(yè)實施重點監(jiān)管，在有效地提高工作效率的同時，也妥善解決了消費者與經(jīng)營者之間的消費糾紛，維護了消費者的權益。南京市工商局以加強合同監(jiān)管為抓手，大力推進服務領域消費合同的制定、規(guī)范工作，近年來先后對保險業(yè)、航空業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)開展了格式合同的點評，產(chǎn)生了強烈的社會反響，被點評的行業(yè)也積極給予了回應，自覺對一些“霸王條款”進行了取消和修改，受到了人民群眾的熱烈歡迎。今后還要積極探索建立不公平消費格式合同行政監(jiān)督糾正機制、政府消費者保護政策協(xié)調(diào)機制和消費者援助制度等重要制度，不斷提升消費者權益保護的水平。