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按照會議安排，我在此對今天的會議做個小結，同時，也對行政許可工作強調幾點意見。

《行政許可法》實施一年多以來，市司法局制定了行政許可工作流程和公示內容等規范性文件，各個區縣司法局對這項工作給予了大力支持。今年10月1日，這兩個規范性文件就要正式實施，今后司法行政系統的行政許可工作就要按照這兩個文件來運作。今天會議的目的，就是要統一思想，提高認識，共同做好行政許可工作。上午，桂曉民、史秋波、劉忠定三位局長結合自己的分管工作，分別做了比較詳細和透徹的講話。下午，我們進行了分組討論，討論得很熱烈，同志們談了很多好的建議和想法。對于在討論中提出的問題，接下來我會盡量予以明確和解答。下面我主要講兩個方面的問題：

一、充分認識做好行政許可工作的重要意義

實施《行政許可法》的重要意義有很多，我主要談三個方面：

（一）做好行政許可工作，是踐行依法治國方略的重要舉措，是依法行政得以實施和推進的關鍵。

法治的本質和內涵，就是要求國家權力要按照法律來運行，受法律的監督和制約。行使權力要受到法律的監督和制約，這是法治的要求。《行政許可法》就是一部要求行政機關按照法律來行使權力的極為重要的法律。

（二）做好行政許可工作，是推動司法行政事業發展的需要。

實施《行政許可法》，對我們司法行政各項業務的發展有極大的推動作用。司法行政的諸多業務和職能如何得到充分、有效的行使？行使這些職能，管理這些業務的一個很基本的要求就是要規范、有序。在我們對律師、公證、基層法律服務、司法鑒定、監獄、勞教等各項工作的推進過程中，有一個共同的、規律性的東西，就是要努力促使工作健康有序地發展，規范有序地運作。

今年是律師事務所規范建設年，公證行業正在開展教育規范樹形象活動，全國人大常委會也對司法鑒定管理工作做出了決定，可以看到，各項工作的推進，各類活動的開展，都需要規范和有序。另外，司法行政的職能發揮得如何，工作的質量如何，也都是要看規范有序到什么程度，而現在我們實施《行政許可法》，就是要促進我們各項業務的規范有序發展。這種規范有序的發展，是科學的發展，健康的發展。

（三）做好行政許可工作，實施行政許可法有利于提高司法行政工作人員的行政管理能力。

司法行政的各項工作靠司法行政系統的工作人員來做，司法行政各項工作能否取得發展、提高質量，取決于我們司法行政系統工作人員的能力和水平。實施《行政許可法》，表面上看是一個關于行政許可的問題，實際上對我們每一個從事司法行政業務的工作人員來說，是一次能力的檢驗和考驗，是一種習慣的改變和觀念的提高。這項工作的專業性非常強，是我們能不能承擔司法行政工作的一個標準和尺度。通過實施《行政許可法》，可以促使我們司法行政系統的工作人員成為真正的專業人員。因為司法行政業務的行政許可工作不是誰都可以承擔的，它是一門科學，是一門專業，是一門重要的技能。我們要通過實施《行政許可法》，來提高我們的技能，提高我們的業務能力和水平。所以上午我說過，今天開這個會要討論的問題，實際上是我們司法行政業務能不能實施和做好的一個關鍵，是我們從事司法行政工作的主業，也是我們從事司法行政事業的基本功。

二、認真貫徹《行政許可法》，做好本系統的行政許可工作

上海市司法局的行政許可事項共有18項，由于司法行政業務的特殊性，這18項行政許可事項的對象，并非針對全社會，而主要是針對社會中的一個特定組成部分。按照有關法律規定，這18項行政許可事項的許可權在市司法局，但是我們的行政許可的業務又跟每個區縣有直接的聯系，在這個問題上，我們既要按照行政許可的規定統一審批，統一許可，又要考慮到區縣司法局的實際，也就是事實上是由區縣司法局在進行具體的管理，具體地承受這項業務。為了調動區縣司法局的積極性，我們采取了在各個區縣設立行政許可受理處這樣一種方式。各區縣司法局的行政許可受理處，不是區縣司法局的受理處，而是上海市司法局的行政許可受理處，但是這項工作是由各個區縣司法局來具體承擔。從市司法局和區縣司法局的內部來講，實際上是把市司法局的一部分行政許可權限移交到了區縣司法局。

按照目前所設計的行政許可流程的規定，申請人向在區縣的行政許可受理處提出申請的，就由在區縣的行政許可受理處來決定是否受理。行政許可最關鍵的一步就是受理，受理決定著許可。一般講來，受理就意味著許可，不受理就意味著不許可。因此，受理處的責任重大，讓區縣司法局承擔這個責任，有利于區縣司法局對律師、公證等業務的管理，可以提高區縣司法局的工作力度，也可以提高區縣司法局的權威性。今天上午史秋波局長專門就怎樣使區縣司法局在整個行政許可工作當中更好地發揮作用談了看法，我再提幾點要求：

（一）要加強學習和培訓，熟練和正確把握行政許可的法律規定。

不了解具體的規則，就無法開展工作，因此首先要加強學習，深入領會《行政許可法》，熟練掌握關于行政許可的規定和規則。

剛才在小組討論時，有同志提出，要盡快對各區縣行政許可受理處的工作人員集中進行培訓，我贊同這個意見。我們應該對具體承擔行政許可受理的工作人員、操作人員組織一次專門的業務培訓。

對于學習和培訓，以及熟練正確地把握《行政許可法》、了解各方面的程序和規定，我要強調一點，那就是我們要保持一種積極的態度。實事求是地說，《行政許可法》剛剛開始實施，是一項新的工作，我們制定的兩個規范性文件，不能說很完善，事實上也不可能完善，進一步的完善需要有一個實踐、探索的過程。在討論的時候，有的同志感到這個流程太復雜了，有的同志則感到還不夠具體，應當再詳細一點。如何對待這些問題？我們首先要有積極的態度。工作中肯定會有矛盾和磨擦，肯定會有一些由于規定的不完善而產生的各種疑難問題，不能因為碰到一點矛盾就埋怨，就不去辦理，或者就推卸責任。我覺得大家要有所準備，我們都是在實踐中探索。今后還要不斷地完善和改進行政許可的流程和有關規定，而完善和改進的基礎就是我們的實踐，因此我們要積極地實踐。今后在工作中要加強溝通，碰到問題就提出來共同研究，我們要保持這種積極的態度。

（二）要加強責任心和事業心。

大家可能都有體會，無論工作有多困難、多復雜，只要有責任心、事業心，問題都會比較好地得以解決。因此，我們一定要把這項工作當作一項事業來做，這是做好工作的重要前提。現在行政許可有三個方面的問題，尤其需要具備責任心和事業心：

第一，要具備“時效”觀念。因為有了《行政許可法》，行政許可過程中有了時效的規定，必須在時限內辦理，做出決定，不能拖，不能漏，更不能忘。

第二，要保管好行政許可的相關依據和材料。行政許可所依據的材料，必須保存完好。這是工作的記錄，是所做出的行政許可決定是否正確的證明，絕對不能批了就算，象熊瞎子掰苞米那樣，掰了一個扔一個，而是要有完整的記錄、完整的材料保存。最近我們有一個公證機構當了被告，起因是這個公證機構根據一家精神病醫院出具的精神病證明，做了一個證明復印件跟原件相符合的公證書。這個公證書很簡單，但它產生的影響卻很大，因為它證明這個病人喪失了權利能力，無法決定財產的繼承問題，偏偏他在國外有一筆很大的財產。所幸公證部門在出具這份公證書之前，專門到精神病醫院收集了所有原始材料，包括這個病人每一期的病歷卡。這說明做出公證是有依據的，如果打官司，因為有證明材料，依據就比較充分。如果當時出具公證書時，僅靠精神病醫院出具的精神病證明，沒有其他材料的復印件，將是一起后果非常嚴重的行政訴訟。舉這個例子是為了說明，我們今后搞行政許可，必須將材料、依據保存好。

第三，交接、簽收記錄明確。

工作要高標準，嚴要求，實際上都體現在這些具體工作上。為什么這么說呢？因為今后的行政許可流程，一環套一環，每一個環節的簽收、交接都關系到責任的承擔和職責的履行，因此，詳細的記錄非常關鍵。如果記錄不完整，就是工作不負責，沒有責任心。具體的事情都不能負責地完成，就無法達到工作上的高標準、嚴要求。

（三）要牢固樹立依法行政的意識。

依法行政，簡而言之，就是不能濫用權力，不能為所欲為，就是權力不能不受制約和監督。打個比方，就好比要戴一個“鐐銬”跳舞。不戴這個“鐐銬”跳舞，跳得再好，都是橫行霸道。依法行政就是行使權力要受約束，要做到法有授權必須辦，法無授權不能辦，規定的程序必須做，不能減。具體地講，依法行政就是要做到三點：

一是權力法定。就是規定你有這個權力，你就可以行使這個權力，這是依法行政的基礎。延伸到我們司法行政工作中，就是每個人都有每個人的權限，做事情不能超過權限規定的范圍，要定好自己的位置，在權限內你必須認真地行使，認真地履行。

二是程序法定。幾乎所有的機關或企業，都非常重視程序。程序，是一個最高智慧的集中。世界紛繁復雜，瞬息萬變，如何將復雜的世界運作平穩？依靠的就是程序。只有建立比較健全的程序，才有比較好的工作質量和比較高的工作效率。有時候看起來一些程序似乎比較麻煩，其實，就某一件事情來講可能影響了工作效率，但對全局工作而言，按規定的程序辦事，恰恰是提高了工作效率。我們每個人都要樹立堅定的程序觀念。規定的程序決不能省。在我們的日常工作中，有一些當事人要來“跑關系”，其中有的是希望將不合理的變成合理的，有的是希望能夠快一點，希望能簡化程序，最好是“立等可取”，今后不能再這樣了！今后各種行政許可事項，都必須按照程序辦，由受理中心直接受理，或由受理處受理再交到受理中心，由受理中心分送各審查部門，這是一個必經的程序。如果哪個部門悄悄地幫申請人辦了，不按照程序行事，那就是違反程序，就是違規。

三是公開公正。現在正在講規范執法、推進執法公正等等，事實上，我們的行政許可也是執法，是行政執法。既然是執法，就必須公正、公開。

（四）要明確責任。

今后我們要對此更加重視。現在行政許可所涉及的機構之間的關系要較過去復雜。以前，當事人與職能部門打個電話，然后將材料送過來，很快就辦好了，現在可是復雜多了。因為不復雜不行，如果不復雜，工作水平就上不去，就不是依法行政，就是專制和獨裁。

那么，復雜的情況下怎么辦？就需要明確責任。現在各方面的關系很多，例如19個受理處和受理中心的關系，機關各個負責實質審批的處室和受理中心的關系，以及處室和區縣司法局的關系等等，因此，必須要明確責任。

剛才小組討論時，很多同志提出，受理處應當放在區縣司法局的哪一個部門？有的說放在公律科，有的說放在法制科，有的說放在辦公室。還有的區縣司法局沒有法制科，只有公律科。這項工作涉及到公律科，又涉及到基層科，將來可能還有司法鑒定，放在哪個科更好？我認為放在律公科比較好，主要是出于這么幾點考慮：首先，從整體上來看，區縣受理處受理的行政許可事項中，所涉及的工作內容大多數與律師和公證業務有關。其次，從在區縣司法局內部建立監督和制約機制來講，法制科可以是區司法局的執法監督部門，可以承擔一些行政監督的職能。再次，受理處每天都要有人，這就要求受理工作必須與正常工作結合起來，統一將受理處放在律公科，大量的行政審批工作實質上就是原來公律科的工作，可以與公律科的正常工作結合起來，從而有利于區縣司法局人力資源調配。

再強調一下責任問題。責任必須要明確。行政許可受理中心與受理處在10月1日正式啟動后，受理中心與受理處的行為就要受《行政許可法》約束。因為在行政許可行為中的差錯有可能會引起行政訴訟，如果提起行政訴訟，就有可能遭到敗訴。同志們，現在行政許可動輒就可能引起訴訟，引起訴訟就意味著我們要當被告，當被告就可能敗訴，因此我們絕對要分清責任。

受理處做出受理的決定，如果不符合行政許可法的規定，造成敗訴，由于受理處是市司法局的受理處，所在的區縣司法局不承擔法律責任，不用承擔敗訴的后果，法律責任由市司法局承擔。但是，市司法局要追究區縣司法局的工作責任，具體而言，要從兩個方面予以追究：

一方面，由于受理環節和審查環節出現差錯，造成市司法局敗訴的，必須追究相應環節的責任。如果受理處對應當受理的不受理，或者不應當受理的卻受理了，應當承擔責任。如果一個受理處發生兩次敗訴，我們將撤銷這個受理處。市司法局的職能處室在審查過程中發生差錯造成敗訴，也要追究責任。

另一方面，每個環節都要提高警惕。如果是受理處受理了不該受理的事項，移送到受理中心后，受理中心同樣負有受理責任。如果受理中心應該審查出受理處的差錯卻沒有審查出來，那么受理處將不再承擔責任，其責任轉移到受理中心，后果由受理中心承擔。如果審查出來，受理中心要記錄在案，將來作為考核受理處工作質量的一個重要依據。

市司法局現在要為當被告做準備。我們要請一批高素質的律師作為市司法局的法律顧問，行政訴訟的事情就委托律師。如果出現行政敗訴，要請律師出具法律意見書，說明敗訴的原因究竟在哪里，是哪一個環節出了問題，是哪個方面的錯誤。我們根據這個法律意見書再決定追究相應部門的工作責任。

目前，《行政許可法》的很多規定比較籠統，有些方面還有歧義。但既然《行政許可法》已經實施，不管是籠統還是有歧義，我們都要依法辦事，這是首要原則。

另外，關于行政許可受理的條件，我們一定要分清是法定條件，還是附加條件。行政許可受理時，重點審查的就是法定條件和必須條件。法定條件和必須條件符合的，受理部門就必須受理。為了管理的需要，還可以有一些附加條件或要求條件，也就是法定條件以外的條件，這些條件不是法定的，即使申請人不提供，也不能以此作為不受理的理由。

（五）要加強溝通和協調。

行政許可是一項新的工作，很多地方還不完善，同我們過去的工作習慣、工作方法相比有很大的轉變，可能我們一下子難以適應，因此我們的受理中心和區縣的受理處，以及我們的職能處室之間，要多溝通協調，事先多商量。僅靠組織兩天培訓，并不能解決所有問題，因為實際情況不斷變化，非常復雜，所以必須要加強溝通。

針對我們現在稱之為“規范辦理，統一送達”的提法，有同志在剛才的討論中提出，對于由區縣受理的行政許可申請，送到市受理中心歸口辦理后，能否由中心將行政許可決定書再發送給原先受理這一申請的受理處，由受理處送達給當事人。我也贊成這樣的提法，但在實際運作中很難做到。首先，受理的申請事項沒有轄區劃分。19個受理處都是上海市司法局受理處，也就是說，受理點可以受理本轄區的申請事項，也可以受理非本轄區的申請事項，不能因為不是本轄區的就不受理，當然，受理處可以勸說或建議申請人到相應轄區申請，但不能強求申請人。第二，市司法局受理中心也能直接受理。也就是說，到區縣司法局申請不再是一個法定必經程序。鑒于這兩個原因，我們采取了所有行政許可決定均由受理中心負責送達，且必須同時送達給申請人所在的區縣司法局受理處備份的方法，以解決這一矛盾，讓我們區縣司法局了解行政許可的情況。這是加強溝通和協調的一個方面，也就是通告、告知。

（六）要加快行政許可的信息化進程。

上午史局長也曾講過，現在要把行政許可的信息化建設作為一件非常重要、緊迫的工作來抓，要盡快啟動這一項工作。我們司法行政系統的行政許可什么時候能夠真正做到規范化，什么時候能夠真正達標，就是看何時實現信息化。我們現在所有的流程和規定都是圍繞信息化建設進行的，通過信息化建設把全市的司法行政業務的行政許可網絡化，程序自動化，這樣才能真正提高效率，才是真正的規范，這項工作很重要，我們要抓緊做。