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各位領導、同志們：

在“十五”就要結束、“*”即將開始的時候，在一年一度的農田水利基本建設就要全面展開的金秋時節，我們在廣西南寧召開全國農田水利基本建設工作會議，主要任務是總結“十五”期間農田水利基本建設的成就與經驗，研究“*”期間農田水利基本建設的總體思路和工作重點，部署今冬明春工作。回良玉副總理對這次會議非常重視，專門做出批示：“推進現代農業和社會主義新農村建設，改善廣大農村的生產生活條件和整體面貌，實現糧食穩定增產和農民持續增收，都要求我們必須堅持不懈地加強農田水利基本建設。我們要積極探索新形勢下農田水利基本建設的新機制、新辦法，不斷加大投入力度，完善相關政策，創新管理體制，扎扎實實地推進今冬明春農田水利基本建設。”對回副總理的批示精神，我們一定要認真學習、貫徹和落實。

出席今天會議的有：各省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團分管農田水利基本建設的副廳長，各省、自治區、直轄市、計劃單列市、新疆生產建設兵團水利廳（局）的農水處長、農建辦主任，水利部有關司局和直屬單位的負責同志。會議還專門邀請了國家發改委、財政部、農業部、國務院稅改辦和山西省長治市政府的領導到會指導，同時邀請了新華社、人民日報社、中央電視臺、經濟日報社、中國日報社、農民日報社、中國水利報社、中國農村水利水電雜志社和廣西自治區有關新聞單位的同志。在此，我謹代表水利部和汪恕誠部長，對各位代表的光臨表示熱烈的歡迎！借此機會，向多年來關心和支持農田水利基本建設的各級領導、各位專家和新聞界的同志們表示衷心的感謝！向辛勤工作在農田水利基本建設第一線的廣大干部職工表示親切的問候！

近幾年來，廣西壯族自治區十分重視農田水利基本建設，積極探索新形勢下開展農田水利基本建設的新路子，特別是在用水戶參與灌溉管理、小型農田水利工程產權制度改革等方面，取得了明顯成效。廣西壯族自治區黨委、政府對這次會議十分重視，張文學副主席親臨會議，并作重要講話。讓我們以熱烈的掌聲，向他們表示衷心的感謝！

下面，我講四個問題。

一、“十五”農田水利基本建設的成就與經驗

世紀之交，農田水利基本建設的形勢發生了一系列變化，變化之大是多年來少有的：農業比較效益明顯下降；農村稅費改革政策出臺；治水思路有了重大調整；等等。這些變化對農田水利基本建設而言，既有挑戰，也有機遇。從挑戰來說，面上工程、小型農田水利工程，特別是需要農民自己投入的水利工程，建設與維護都受到不同程度的影響；從機遇來說，國家加大了財政支持力度，加上各級水利部門主動適應客觀環境和條件的變化，轉變觀念，深化改革，加強管理，扎實工作，因而農田水利基本建設仍然取得了較好的成績。

(一)農村人飲解困取得歷史性成就，工作進入了一個新的發展階段。

雖然新中國成立以后我國農村供水事業取得了較大的成績，但到上世紀末，全國仍有不少群眾生活用水困難，主要分布在山區、牧區、少數民族地區和嚴重干旱區。從*0年開始，國家安排專項資金，重點幫助中西部地區解決農村飲水困難問題。五年間，中央共安排國債資金103億元，加上地方政府和群眾自籌資金，總投入約*億元，建成各類農村飲水工程80多萬處，使6000多萬農村人口告別了飲水難。到*4年底，列入全國“十五”規劃、符合現行標準的農村飲水困難問題基本得到解決，飲水解困取得了歷史性成就，并由此使農村飲水工作提前一年進入了一個新的發展階段，即工作重點從解決飲水困難問題轉向解決飲水安全問題。*5年，全國計劃解決1100萬農村人口的飲水安全問題，其中氟砷超標區550萬人，苦咸水區120萬人，血吸蟲病區100萬人，其他地區330萬人。

(二)大型灌區節水改造項目取得顯著成效，提高了農業綜合生產能力并降低了灌溉用水量。

從1998年開始，國家安排專項資金對大型灌區進行續建配套與節水改造。至*4年底，已累計投入136億元，其中國債資金75億元，地方配套61億元，對全國402個大型灌區中的255個進行配套與改造。共襯砌干支渠道1萬多公里，配套改造建筑物4萬多座。*5年組織的項目評估表明：實施改造的灌區，嚴重病險和“卡脖子”問題基本解決，效益十分顯著。一是改善了項目區灌排條件，提高了農田的綜合生產能力，新增、恢復和改善灌溉面積5800萬畝，新增糧食生產能力58億公斤；二是減少了水的損失和浪費，灌溉水利用系數從0.42提高到0.48，由此新增節水能力70億立方米。同期，投入國債資金16億元，帶動地方投入20億元，建設地市級節水灌溉示范項目270多處，新增節水灌溉面積近500萬畝。以發展節水灌溉飼草地為主要內容的牧區水利建設試點取得初步成果，四年來累計建設節水灌溉飼草地46萬畝，可為180多萬頭牲畜提供補飼，使1800多萬畝天然草場實行輪牧、休牧和禁牧，為發揮大自然的自我修復能力提供基礎條件。*5年，新開工灌區節水改造項目33個，其中32個在糧食主產省區。

(三)水土流失防治工作取得重大進展，治理區內生活生產和生態條件明顯改善。

“十五”期間，黨中央、國務院高度重視水土保持生態建設工作，在繼續實施長江和黃河上中游水土保持重點防治工程的同時，又相繼實施了黃土高原地區水土保持淤地壩試點、東北黑土區和珠江上游南北盤江石灰巖地區水土流失綜合治理試點等一批水土保持重點工程。同時，地方各級政府和水土流失地區廣大干部群眾發揚自力更生精神，積極治山治水，水土流失防治工作取得了重大進展。*1-*4年，全國累計治理水土流失面積約20萬平方公里，實施封育保護30多萬平方公里，建設基本農田3500萬畝，建成淤地壩7300余座，營造水土保持林草1.8億畝，建設小型水利水保工程753萬處（座）。經過重點治理的區域，植被覆蓋率增加，水土流失得到有效控制，生態狀況明顯好轉，農民生產生活條件明顯改善，為鞏固退耕還林成果，實現水土資源的可持續利用，加快治理區全面建設小康社會步伐發揮了重要作用。

(四)病險水庫除險加固項目總體進展順利，綜合效益明顯。

“十五”期間，國家開展了建國以來最大規模的病險水庫除險加固建設。至*4年底，中央累計投資198.8億元，共安排各類病險水庫除險加固項目1571座，其中安排規劃一期中央補助項目1204座，占一期規劃總數的90％。規劃一期項目完成后，可恢復防洪庫容60億立方米，恢復興利庫容75億立方米；恢復年供水能力50億立方米，恢復灌溉面積1949萬畝；恢復年發電量10.5億度；保護1.44億畝耕地和保障1.59億人口的防洪安全，綜合效益明顯。目前，規劃一期項目已接近完成，總體進展順利，規劃二期項目已經啟動。

(五)農村水電發展迅速，小水電代燃料試點成果喜人。

至*4年底，全國農村水電裝機3865萬千瓦，其中*1--*4年新增1064萬千瓦，是“九五”前四年的1.43倍。400個水電農村電氣化縣建設任務全面完成，大大提高了農村電氣化水平。水利系統農網改造任務已經完成，農村電價大幅下降，每年可減輕農民負擔40多億元。*3年，小水電代燃料試點項目在5省區的26個縣啟動，目前已經取得了重大成果。國家投資1.3億元，帶動地方和社會投資2.4億元；新建和擴建小型生態電站27座，新增代燃料裝機5.8萬千瓦；20多萬農民實現了小水電代燃料，鞏固退耕還林面積30萬畝，保護森林面積160萬畝。

(六)防汛抗旱能力顯著增強，有效減少了災害損失。

*1年以來，我國洪澇災害較為嚴重。淮河發生了新中國成立以來僅次于1954年的流域性大洪水，珠江流域西江發生了超過百年一遇特大洪水，黃河支流渭河、長江支流漢江嘉陵江出現了罕見的秋汛。另外，一些中小河流洪水頻繁發生，局部山洪、泥石流、滑坡等災害較重。東南沿海地區也多次遭受臺風襲擊。在黨中央、國務院的領導下，由于各大江河防洪工程體系進一步完善，整體防洪能力明顯提高，地方各級政府和防汛指揮部門堅持以人為本、人水和諧的理念，精心組織，科學調度，加強管理，有效地減少了人員傷亡和財產損失，基本保障了災區群眾正常的生活生產秩序。據統計，*1～*4年，全國水利工程防洪減災效益4311億元，年平均減災效益1078億元；因洪澇災害年平均死亡1564人，遠遠低于20世紀90年代的平均水平。

“十五”期間，我國干旱影響范圍大，持續時間長，城市缺水問題日益突出。*1年發生了新中國?重的冬春連旱和秋冬連旱，江南地區連續兩年發生伏旱，*4年珠江三角洲地區發生了建國以來最為嚴重的赤潮現象。面對嚴峻的抗旱形勢，黨中央、國務院高度重視，各有關部門密切配合，各級防汛抗旱指揮部門制定抗旱預案，加大投入，廣辟水源，統一管理，合理調度，有效減輕了旱災損失。國家防總、水利部先后4次組織實施引黃濟津應急調水，緩解了天津市的供水緊張局面；通過組織實施引察濟向、引岳濟淀、向扎龍濕地補水、黑河分水和塔里木河輸水等調水工程，有效地改善了這些地區的生態環境。為緩解珠江三角洲地區的用水緊張局面，首次實施了“壓咸補淡”，效果良好。據統計，*1年～*4年，平均每年因抗旱減少糧食損失500億公斤，減少經濟作物損失400多億元，臨時解決了2700萬城鄉人口、1900萬頭大牲畜的飲水困難，取得了巨大的社會、經濟和生態效益。

(七)農村水利現代化探索取得初步成果，現代化建設開始起步。

*0年，水利部首次正式提出農村水利現代化問題，并在蘇州召開了部分省市農村水利現代化研討會。*1年，水利部印發了《關于加快經濟發達地區農村水利現代化工作的指導意見》。經過幾年的探索，已經初步完成《農村水利現代化指標體系》《農村水利園田化建設標準》的編制工作。廣東、*、山東、福建、浙江、上海等省市結合當地實際，提出了本省（市）的水利包括農村水利現代化發展綱要。北京市專門編制了郊區水利現代化發展規劃。這些發展綱要和發展規劃都已在一定范圍內開始實施。北京市以改善人們的生產生活條件為目標，以恢復和改善生態環境為重點，實行分區分層次治理。在遠山地區，實行封山育林，依靠大自然的力量進行生態修復；在近山人類主要活動區，加強水土流失治理和生態保護；在河道范圍內，全面清除垃圾并集中處理生活污水，取得了自然生態得到較快修復、水源地得到有效保護、農村生活環境得到明顯改善的良好效果。上海市針對大城市、小郊區的特點，以郊區環境水利、生態水利、現代農業園區建設為重點，實現了城鄉水務一體化、農田水利標準化。*省針對蘇南地區“經濟上去了，水環境惡化了”的現狀，以河道清淤、截污、改水為重點，整治農村水系，建設“碧水工程”，農村水環境有了很大改善。浙江省以建設萬里清水河道和千萬畝良田為重點，突出搞好河道清淤清障，搞好高標準農田水利建設，推進農業向“三高”方向發展。廣東、山東、天津、福建、遼寧等省市，都有一批推進農村水利現代化建設，促進農業和農村發展的好典型。即使是一些中西部省區，如湖北、四川、重慶、陜西、新疆生產建設兵團等，也都在具備條件的地區，因地制宜地開始了農村水利現代化建設的試點和推廣工作。

(八)全面推進農村水利改革，農田水利基本建設管理工作得到加強。

“十五”期間，水利部全面開展農村水利改革，制定出臺了《水利工程管理體制改革實施意見》《水利工程供水價格管理辦法》《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》《關于加強村鎮供水工程管理的意見》《水土保持重點工程農民投勞管理暫行規定》《村鎮供水工程技術規范》等一系列政策、制度和標準，對加強和規范農田水利基本建設管理發揮了重要作用。

為了保障重點項目前期工作質量和實施效果，*2—*5年，水利部先后組織了5次大規模的農村水利項目檢查評估活動，包括農村飲水解困項目評估、大型灌區節水改造項目評估、病險水庫除險加固項目評估、農村飲水安全現狀調查復核評估等。這些活動，對全面掌握第一手資料，深化農村水利改革，加強和改進工作起到了很好的促進作用。

作為《水利工程管理體制改革實施意見》的重要配套文件，《水利工程管理單位定崗標準（試點）》和《水利工程維修養護定額標準（試點）》，已于*4年7月由水利部、財政部聯合印發，為水管單位定崗定員和核定各項財政補助經費提供了依據。全國已有29個省（區、市）相繼出臺了水利工程管理體制改革實施方案。目前，按照“試點先行、以點帶面、全面推進”的要求，各級各類試點正在按計劃有序進行。

以產權制度改革為核心，以用水戶參與管理為主要內容的小型農村水利工程管理體制改革正在循序推進。目前，全國已有26個省（區、市）出臺了小型農村水利工程產權制度改革實施辦法；有700多萬處小型工程通過承包、租賃、股份合作等改革形式，實現了產權流轉。用水戶協會是實現用水戶參與管理、協調供用水關系的有效組織形式。“十五”期間，由于政府的重視、水利部門的推動、有關部門的支持、群眾的積極參與，用水戶協會得到較快發展。目前已有6個省區出臺了鼓勵、扶持和規范協會發展的相關辦法，有7000多個農民用水戶協會相繼成立，協會實行民主協商、自主管理，取得了良好的成效。一是充分體現了農民的民主權利，調動了農民管理維護工程的積極性；二是用水管理大為改善，促進了節約用水；三是協會的自我管理和有效協調，減少了政府事務，實現了農戶、水管單位和政府“三贏”的目標。

水價改革已經完成由傳統計劃經濟體制下無償或福利型向有償或商品型的歷史性轉變。*3年，國家發改委、水利部聯合了《水利工程供水價格管理辦法》，從制度上徹底完成了由“水費”到“水價”的轉變。有的省區采取下放價格審批權限、分地區分工程定價、試行政府指導價和民主定價等辦法，使定價方式更加靈活。一些灌區實行“一價到戶、一票收費”的終端水價制和公示制，減少了收費環節，增加了收費工作透明度，避免了搭車收費和截留挪用現象。

上述成績是在農田水利基本建設的環境和條件發生了很大變化，工作面臨很多困難的情況下取得的。這是各級黨委、政府正確領導的結果，是有關部門和社會各界關心支持的結果，也是水利行業干部職工辛勤工作和廣大群眾積極參與的結果。其間，我們也積累了一些有益的經驗和啟示：

第一，必須堅持政府主導的原則，把搞好農田水利基本建設始終作為各級政府的重要責任，并不斷加大財政投入。“十五”期間，正是我國深化改革、加快建立和完善社會主義市場經濟體制的關鍵時期。在此期間，政府的職能在向“宏觀調控、經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的方向轉變，而可以通過市場配置資源的事項，政府則逐步退出和淡化。從長遠來看，這種轉變對農田水利基本建設是有利的。但在短期內，在新的體制和機制尚未建立或還很不完善的情況下，農田水利基本建設卻面臨著很大的挑戰。為此，水利部在加強調查研究的基礎上，進一步提出了農田水利基本建設具有很強的公益性，必須強化政府責任，并將其納入公共財政框架的意見，得到黨中央、國務院的重視和有關部門的支持。“十五”期間，國家安排了農村人飲解困、灌區節水改造、病險水庫除險加固等專項資金。同時，各級地方政府也充分發揮主導作用，加強領導，增加投入，保證了農田水利基本建設在“兩工”逐步取消的情況下，仍然取得了較好的成績。事實證明，堅持政府主導是保證社會公益事業包括農田水利基本建設健康發展的前提和關鍵。

第二，必須充分調動受益農戶的積極性，引導其為改善自身的生活生產條件投資投勞。我國一直有依靠農民群眾大搞農田水利基本建設的優良傳統，上世紀九十年代又出臺了利用勞動積累工和義務工開展農田水利基本建設的“兩工”制度。為了減輕農民負擔，尊重農民的民主權利，本世紀初，黨中央、國務院在農村稅費改革試點文件中作出了逐步取消“兩工”的規定。面對這一新的形勢，許多地方加強調查研究，從國家的大局出發，從農民的自身利益考慮，用民主的方法替代行政命令，采取政策引導、資金扶持、“一事一議”等多種措施，調動受益農戶投入農田水利基本建設的積極性，從總體上保證了農田水利基本建設沒有出現大的滑坡。相反，有的地方把取消“兩工”與發動群眾開展農田水利基本建設對立起來，不注意調動農民的積極性，投入大幅度下滑，農田水利基本建設受到明顯影響，有的甚至處于停滯狀態。正反兩個方面的經驗表明，只有充分調動受益農戶的積極性，把開展農田水利基本建設作為農民自己的生產經營行為，不斷增加投入，才能保證農田水利基本建設深入持久地開展。

第三，必須深化改革，不斷探索開展農田水利基本建設的新途徑。“十五”期間，農田水利基本建設面臨的主要問題是管理體制不適應、運行機制不靈活、投入主體缺失。為此，我們積極推進農田水利基本建設管理體制與運行機制改革，不斷探索新的思路和途徑。在投入機制上，除增加財政投入外，積極引導受益農戶投資投勞，鼓勵發展民營水利；對有專管機構的較大工程和灌區骨干工程，認真貫徹落實《水利工程管理體制改革實施意見》，實行定崗定員、管養分離，并出臺了《水利工程供水價格管理辦法》，加快水價改革；對面廣量大的小型農田水利工程，積極推進產權制度改革，實行承包、租賃、轉讓，發展農民用水戶協會，推動用水戶參與管理、民主管理和自主管理。以上改革，有力促進了農田水利基本建設的深入開展，許多地方、許多方面呈現出新的良好的發展勢頭。

二、當前農田水利基本建設面臨的形勢和任務

最近，胡錦??的指導思想和主要任務，首先要準確認識國際國內的發展環境，準確認識我國發展的階段性特征，準確認識我國經濟社會發展面臨的主要問題，準確認識實現我國經濟社會又快又好發展的基本要求，在指導思想上形成共識，在實際工作中形成合力，更好地動員組織廣大黨員和人民群眾為實現我們黨提出的宏偉目標而奮斗。我們要按照總書記的要求，把確定“*”農田水利基本建設的總體思路和工作重點，建立在準確把握形勢，認真分析存在問題的基礎之上。當前，農田水利基本建設面臨的形勢，歸納起來主要有以下幾個方面。

(一)農村飲水安全形勢十分嚴峻。

保障飲水安全是保障人的基本生存權利的體現，是維護人的健康生命的必要條件，因而也是建設小康社會的一項重要指標。近幾年，我們加大了農村飲水解困工作力度，從總體上說，飲水困難問題已基本解決，但新的問題即飲水安全問題又擺在我們面前，而且任務更重，要求更高。根據*5年上半年組織的農村飲水現狀調查，全國農村有3.2億人飲水不安全，其中各類飲水水質不安全人數2.26億。飲水不安全，不僅直接損害人們的身心健康，而且成為小康社會與和諧社會建設的嚴重制約因素。

(二)提高農業綜合生產能力與農田水利設施薄弱的矛盾非常突出。

糧食問題始終是關系我國經濟社會發展全局的重大問題；調整農業結構，促進農民增收也是“三農”工作的重點。保障糧食安全和促進農民增收，最根本的是要提高農業綜合生產能力。而搞好農田水利基本建設，恢復和改善農田水利條件，正是實現這些重要目標的基礎。20世紀90年代后期，我國的糧食和主要農產品供給從過去的長期不足變成了總量供大于求，最高年產量超過10000億斤，但近幾年又出現了連續下滑。*3年，全國糧食總產只有8600億斤，產需缺口超過1000億斤。由于糧食連年減產，糧食庫存不斷減少，已降至安全庫存的底線。出現上述問題，除了種糧比較效益低使農民種糧積極性下降外，主要原因是糧食綜合生產能力下降，而綜合生產能力下降的主要原因又是農田水利基本建設下滑，農田灌排設施的保障能力下降。雖然去年糧食產量出現恢復性增長，但那是各種有利因素同向作用的結果，農業綜合生產能力并沒有實質性提高，糧食生產面臨的形勢依然嚴峻。

(三)農村生態環境惡化的趨勢尚未得到有效遏制。

生態環境是人類生存的自然基礎。生態環境的破壞，最終會導致人類生活生產環境的惡化。由于自然變化和人類活動的影響，我國農村的生態環境問題十分嚴重，有的還在進一步惡化。一是水土流失尚未得到有效控制，邊治理邊破壞的現象依然存在；二是由于工業廢水的不達標排放和農藥的過量使用，農村水環境不斷惡化；三是由于過度放牧，草原退化甚至沙化嚴重；四是一些地方砍伐林草的現象仍在發生，直接威脅天然林保護和退耕還林成果；五是過量開采地下水導致區域性的地下水位大幅下降。這些問題，如果得不到有效解決，最終都會導致人類生活環境的惡化，與建設環境友好型社會的目標和要求越來越遠。

(四)水資源供需矛盾日益尖銳。

我國是一個水資源短缺的國家，水資源的時空分布不均、水資源利用效率低及水污染等又加劇了水資源短缺。目前我國城市、工業年缺水近60億立方米，農業年缺水300億立方米。北京已出現新中國成立以來最嚴峻的供水形勢，直接威脅首都生態環境、工農業生產和人民生活。隨著人口的不斷增長和經濟的快速發展，水的供需矛盾將更加尖銳。因此，采取有效措施，建設節水型社會，通過水資源的可持續利用保障經濟社會的可持續發展，比以往任何時候都更加重要、更加緊迫、更加刻不容緩。

通過以上對形勢的分析可以看出，盡管我國農田水利基本建設取得了較大的成績，但仍然不能適應經濟社會發展的要求，今后的任務還很繁重。

第一，保障農村飲水安全，維護人的健康生命，是農村水利工作的第一要務。按照聯合國千年發展目標和我國建設小康社會的要求，今后15年我國農村約需解決3億人的飲水安全問題，尚不包括以后因條件變化新出現的飲水不安全人口和因標準改變需要提高解決標準的人口，任務十分繁重。必須采取綜合措施，包括加大飲用水源保護力度、加快供水和凈水設施建設、加強工程和供水管理等，把解決人飲安全作為水利工作的第一要務，把解決農村人飲安全作為農村水利工作的第一要務。

第二，開展以節水為中心的灌排設施改造，保護和提高農業綜合生產能力，是農村水利工作的長期任務。我國農田水利骨干工程（包括大中型水庫）大多建于20世紀60年代前后，相當一部分已達到使用年限，加之管理維護不力等原因，老化失修嚴重，急需更新改造。小型農田水利工程本來就設計不完善，建設標準低，又缺乏正常的管理維護，損壞失修更嚴重，欠帳更多。同時，為了在我國人口不斷增長的情況下，保障國家糧食安全，還要適度發展新的灌溉面積。因此，改善農田灌排條件，提高農業綜合生產能力，將是一項長期任務。

考慮我國水資源短缺的矛盾日益尖銳，灌溉用水占整個用水的比重大，節水潛力也大，因而必須把節水灌溉作為一項革命性措施來抓，即通過灌溉管理制度的變革，以經濟手段為主，綜合運用法律、行政、工程、經濟、科技等多種措施，建立長效的節水機制，以保證在改善灌排條件，提高抗御自然災害能力的同時，為建設節水型社會做出貢獻。

第三，實施水土保持、牧區水利、小水電代燃料等生態工程，保護和改善生態環境，是農村水利工作的重大使命。根據水利工程在改善生態環境和加強農業基礎設施建設中的作用，必須加大水土保持和水污染防治力度，直接為改善生態環境服務。同時要加快牧區灌溉飼草地和山區小水電代燃料等工程建設，為實施退耕還林、退牧還草等生態保護工程創造有利條件。除上述對保護和改善生態環境具有直接或間接作用的水利工程外，其他工程建設也要十分重視生態環境問題，在強調工程滿足人類經濟社會發展需求的同時，盡可能把對環境的不利影響減到最小。

與上述繁重任務形成鮮明對比的是，我國農田水利基本建設政策不完善、投入不足、管理體制不順、運行機制不活等問題十分突出，特別是工程建設投入長期欠賬，近年來總體又有明顯的下滑。骨干工程建設雖有政府的專項資金支持，但投入規模遠不能滿足要求；小型農田水利建設，由于農村稅費改革取消“兩工”后，政府和民間投資增加不多，農民投工大幅度減少，投入下滑更為明顯，農田水利基本建設總體狀況有進一步惡化的趨勢。據各地上報的數字，*4—*5年度全國農田水利基本建設農民投工，比1998—1999年度下降近70%，完成的土方量下降59%，改造中低產田面積下降38%，新增恢復改善灌溉面積減少35%。出現這一問題的深層次原因是，在農業比較效益發生變化、農民市場主體地位已經確立和農民民主意識不斷增強的新形勢下，開展農田水利基本建設單純依靠行政手段行不通了，新的機制又未建立起來。因此，盡快建立農田水利基本建設新機制、新辦法，是適應當前形勢變化的客觀要求，是保障完成上述繁重任務的前提條件，也是當前各級政府特別是水利行業加強農田水利基本建設的一項重大而緊迫的任務。

三、“*”農田水利基本建設的總體思路與工作重點

根據當前農田水利基本建設面臨的形勢、任務和存在的主要問題，“*”期間我國農田水利基本建設必須探索和建立新機制、新辦法。總體思路是：適應我國經濟社會發展和農村稅費改革的新形勢，按照以人為本，全面、協調、可持續發展觀的要求，以水資源的高效利用為核心，以保障農民飲水安全、提高農業綜合生產能力和改善農村生態環境為目標，以農村飲水工程建設、發展節水灌溉和水土環境綜合整治為重點，深化農村水利改革，充分發揮各級政府、受益農戶和其他社會力量多元積極性，努力引導和促進農田水利基本建設深入、持續、健康發展。

工作重點是：

(一)搞好規劃。

編制好規劃是科學有效地開展農田水利基本建設的前提和基礎。過去一些地方搞農田水利基本建設，確實存在盲目建設、片面追求政績等不講效益、勞民傷財的現象，不僅造成投入的浪費，而且嚴重挫傷了農民的積極性。還有的地方缺乏統一規劃，投資分散或重復投資等問題突出，資金使用效益差。因此，今后農田水利基本建設要堅持規劃先行的原則，把規劃作為開展農田水利基本建設和安排國家補助投資的前提條件和重要依據。

這里講的農田水利基本建設規劃包括各項專業規劃和縣級綜合規劃。關于專項規劃，水利部規劃計劃司和有關司局已有安排，這里只強調幾點。一是要貫徹新的治水思路，體現以人為本的思想，體現節約資源的觀念，??括經濟社會發展總體規劃和其他相關專項規劃相銜接。三是要充分考慮需要與可能，提出的目標既要積極，又要通過努力可以實現。四是制定措施要從實際出發，因地制宜，因時制宜，具有可操作性。

關于縣級綜合規劃。縣級農田水利基本建設綜合規劃，是組織開展縣域農田水利基本建設的政策性指導文件。通過規劃，不僅要達到摸清情況、明確任務、指導和規范工作的目的，還要起到協調有關部門、整合投資、提高資金使用效率的作用。做好縣級農田水利基本建設綜合規劃，需要特別注意以下三點：一是要充分考慮水資源的承載能力，按照“先生活后生產、先地表后地下、先節水后開源”的原則，搞好水資源的統一管理和開發、利用、節約、配置與保護，以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展。二是要因地制宜，突出重點。根據當地的實際情況和國家的政策，把農村和農民最急需解決的問題擺在最優先的位置。三是要增強規劃的權威性，確保其在實際工作中得到實施。為此，規劃要在縣政府的統一領導下由水行政主管部門組織編制，編制過程中要廣泛征求各方面意見，規劃編制完成后要按程序審批。經過批準的規劃，就是全縣統一的農田水利基本建設規劃，而不是哪一個部門或哪一個單位的規劃，所有相關部門和單位都要嚴格執行，不能隨意變更或中止。

(二)建立穩定的投入保障機制。

盡快建立穩定的投入保障機制，是搞好農田水利基本建設的關鍵。根據農田水利基本建設的性質和我國的國情，解決農田水利基本建設的投入問題，應當而且必須采取政府投入與市場機制相結合的方式，建立以政府為主導、農戶自愿投入為基礎、其他經濟組織參與的多元化投入機制。簡單地說，就是通過政府投入，引導、帶動受益農戶和其他經濟組織投入農田水利基本建設。

1、切實增加政府投入。“三農”問題是我國的基本問題，農村是相對落后區域，農業是弱質產業，農民是弱勢群體。在農村經濟發展上，必須構筑起政府主導的新格局，給農村予以更多的關心。特別是建立公共財政框架后，政府對農村的關心和支持要更多地從財政投入上體現。目前，我國總體上已經開始進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段，隨著綜合國力的增強和財力的不斷增加，國家和地方政府應當加大對農田水利基本建設的投入力度。雖然政府的投資仍屬補助性質，但與過去相比，補助比例必須有一個較大幅度的增長。

當前，要在穩定增加大中型灌區骨干工程、水土保持、小水電代燃料等工程建設投入的同時，著力加大對小型農田水利建設的投入力度。中央要進一步調整財政支出結構，從新增財政支農資金和新增固定資產投資中，較大幅度地增加農田水利建設投入。地方各級政府也應切實擔起農田水利建設的責任，把農田水利建設納入預算，逐年擴大投資規模，并形成制度。資金來源可通過新增預算內財政收入、用于農業土地開發的國有土地出讓金、逐步提高水資源費征收標準等渠道解決。

2、充分調動受益農戶投入的積極性。我國農田水利建設量大面廣，投資需求巨大，完全依靠政府來負擔是不現實的，至少在短期內難以做到，這是一方面。另一方面，現階段農村中還存在大量富余勞動力，充分發揮農村勞動力資源豐富的優勢，繼續利用農閑季節，組織和引導農民盡可能多地搞勞動積累，是在我國資金資源稀缺的情況下加快農田水利基本建設的有效途徑。還應該看到，由于開展農田水利基本建設，可以改善農民自身的生產生活條件，農民可以從中受益，只要引導得好，農民是有積極性的。因此，在新的形勢下，仍然應該把引導農民投資投勞作為建立農田水利基本建設投入保障機制的一個重要方面。

要正確認識減輕農民負擔與加強農田水利基本建設的關系，嚴格區分農民自愿投資投勞與加重農民負擔的界限。要通過政策引導、資金支持、民主議事、組織協調和技術服務等方式，充分調動農民投資投勞的積極性。要在農民自愿和充分考慮農民承受能力的前提下，把政府補助與農民自籌掛鉤，多籌多補，先干后補，以鼓勵農民更多地投入農田水利基本建設。

3、積極鼓勵社會資金投入。農田水利基本建設范圍廣、內容多，既有公益性，也有經營性。水電、兼有二三產業用戶的供水等項目具有較強的經營性，可在一定程度上通過市場機制解決投入問題。即使是農業灌溉等準公益性項目，如果能夠通過穩定可靠的機制，對公益性資產損耗進行補償和政策性經營虧損進行補貼，也能吸引一部分社會資金的投入。因此，要把利用社會資金作為解決農田水利基本建設投入的有益補充，制定有效的政策和措施，鼓勵和吸引社會資金投入農田水利基本建設。投入的主體可以是個體，也可以是其他經濟組織。投入的工程可以是經營性工程，也可以是非經營性工程，只要符合有關法律法規和農田水利規劃，不改變工程的性質和用途，不降低服務標準和質量，就應該為其創造良好的投資環境。

(三)探索新的組織方式。

長期以來，我國農田水利基本建設的一個主要特點是政府決策和組織，農民被動服從和參與。不論是解放初期、時期的“一平二調”，還是上世紀90年代的“兩工”制度，都帶有一定的行政強制色彩，雖然推進了全國農田水利基本建設，但客觀上也加重了農民負擔，由于決策的不民主、不科學，還造成了一定程度的浪費。為了減輕農民負擔，促進農村勞動力的合理流動，*0年中央決定取消統一規定的“兩工”，村內集體生產公益事業所需勞務實行“一事一議”，由村民大會民主討論決定。這是中央主動適應農業發展新階段的要求，對農民多予少取的重要步驟，是堅持以人為本，充分尊重農民物質利益和民主權利的具體體現。針對不少地方反映“一事一議”很難議、甚至議了也辦不成事的情況，總理在今年全國農村稅費改革試點工作會議上指出，“干部群眾還都需要適應這種新機制。尤其是干部，過去習慣于少數人拍板定事，現在必須學會與群眾商量，按民主決策的程序辦事。當然，也要教育和引導群眾懂得正確行使自己的民主權力，懂得依靠自己的辛勤勞動來改善自己的生產生活條件。”總理強調，“‘一事一議’制度是個新事物，還應當在實踐中不斷加以完善。但重要的是必須認識到，這是完善農村基層民主制度所必須邁過的一道‘坎’。”我們一定要轉變觀念，主動適應新的形勢和要求，積極探索和不斷完善新的組織方式，從以下兩個層次做好工作。

第一，用民主管理替代行政命令。要充分尊重農民的市場主體地位，尊重農民的物質利益和民主權利，轉變組織方式。農民自己能夠興辦的工程，政府要放手讓農民去做，實行“民辦公助”；需要政府組織、農民參與的工程，也要與農民協商，尊重他們的意愿，體現農民的利益，征得他們的同意，變“要我干”為“我要干”，徹底改變過去“一平二調”、行政命令等強制性做法。

第二，完善“一事一議”政策。要按照總理的要求，抓好“一事一議”的三個環節：一是所“議”之事要確實符合大多數村民的意愿；二是“議”就要真“議”，是充分發揚民主而不是搞形式；三是“議”完之后的實施過程和結果要接受群眾監督，真正做到村務公開。考慮到農田水利基本建設的實際需要，總結各地的實踐經驗，可將“一事一議”的范圍由僅限于村內工程擴大到跨村的斗渠、小型水庫、圩垸等農田水利水土保持工程。跨村工程建設需要向農民籌資籌勞的，應按照“鄉鎮協調、分村議事、聯合申報、統一施工”的程序和辦法實施。無論是村內工程“一事一議”，還是跨村工程“分村議事”，都要嚴格遵守“自愿互利、注重實效、控制標準、嚴格規范”的原則。“一事一議”籌資籌勞的上限標準，各地可根據實際情況，因地制宜地確定。

(四)深化工程管理體制與運行機制改革。

從一定意義上說，體制改革與機制創新比投入更為重要。沒有一個好的體制與機制，有了錢也用不好，建了工程也管不好。我國的農田水利工程大多建于上世紀60年代前后，工程管理體制和運行機制也是根據當時的情況形成的，雖然在許多方面已經或正在進行改革，但總的來說還很不夠。一方面由于有些改革進展不大，沒有從根本上改變計劃經濟時期形成的管理模式；另一方面客觀環境和條件在不斷變化，特別是近幾年來變化很大，現行的管理體制和運行機制仍然難以適應新的形勢和要求，有的問題還很突出。因此，繼續深化改革十分必要。

由于各地的情況不盡相同，既有共性問題，也有個性問題，需要結合當地實際，加強調查研究，提出可行或完善已有的改革方案，包括改革的目標、原則、內容、重點和實施步驟。從全國來看，需要抓好以下幾項工作。

1、積極推進小型農田水利設施產權制度改革。小型農田水利工程管理體制與運行機制改革已進行多年，在通過承包、租賃、拍賣、股份合作等方式促進產權流轉，落實管護責任等方面積累了一些經驗。下一步的重點，一是要加強基礎工作，完善規章制度，規范運作程序。二是要積極探索非經營性工程的產權制度改革辦法。三是要加強難點問題的研究，用以指導改革實踐。例如：如何確定各類工程的產權??“對稱組合”；如何保證產權主體有效行使權力、履行責任、實現利益，等等。

2、全面推進水利工程管理單位體制改革。要加大貫徹落實《水利工程管理體制改革實施意見》的力度，根據《水利工程管理單位定崗標準（試點）》和《水利工程維修養護定額標準（試點）》，在認真總結試點工作的基礎上，加快推進改革的速度。要加強基礎工作，保證有關數據的準確可靠；要加強對政府和有關部門的宣傳、匯報、溝通和協調，爭取理解和支持；要提高認識，轉變觀念，改革方案既不能“貪大求全”，也不能只“向錢看”，而要通過改革切實解決一些問題，通過改革促進管理工作的全面加強；要妥善安排分流人員，保障他們的合法權益。

3、大力推進水價改革。要按照國務院辦公廳《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》精神，加大對《水利工程供水價格管理辦法》的執行力度。重點是合理確定供水價格，包括骨干工程水價和田間工程水價；積極創造條件，實行按方收費，推行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價；采取有效的水費收取方式，減少收費環節，提高水費收取率；建立水價、水量、水費公示制度。當前，既要全面整頓農業供水水價秩序，避免水費計收中的“搭車”及截留挪用現象，切實減輕農民負擔，又要狠抓水價到位率和水費收取率，以促進農田水利工程的良性運行，促進節約用水。

4、加快推進用水戶參與管理。用水戶參與灌溉管理，是我國工程管理體制改革的重要方面，在實踐中顯示出許多優越性，但目前發展很不平衡。中西部發展較快，東部地區發展較慢；北方地區發展較快，南方地區發展較慢；缺水地區發展較快，水資源相對豐富地區發展較慢；實施灌區改造的地方發展較快，尚未實施灌區改造的地方發展較慢。同時，一些用水戶參與灌溉管理的組織結構不完善，運行機制不健全。為此，在“*”期間，要將這一工作作為農田水利基本建設管理體制改革的重點切實抓好。要加大宣傳力度，爭取多方支持，特別是要爭取政府出臺鼓勵、培育、扶持用水合作組織的政策措施，為其發展提供良好的宏觀環境。各級水利部門要加大對用水合作組織的培育和推廣力度，在典型示范和總結經驗的基礎上，制定和完善管理辦法，既要積極引導和扶持，又要加強指導和管理，促進用水戶協會等合作組織健康發展和規范運行，不斷提高管理水平和服務質量。同時，要幫助用水戶協會搞好規劃和工程建設，為工程運行管理打下良好基礎。總之，要爭取通過幾年的努力，使農民用水戶協會等合作組織在我國農村有一個較快、較大的發展。

5、穩步推進鄉鎮水利站改革。鄉鎮水利站在了解和掌握基層水利情況、貫徹涉水法律法規和方針政策、協助編制農田水利基本建設規劃、組織發動群眾開展農田水利基本建設、提供工程建設與管理技術服務以及組織防汛抗旱等方面發揮了重要作用。由于各種原因，不僅原有的問題沒有完全解決，在新一輪的鄉鎮機構改革中又面臨被合并、被撤消等新的問題。對此，各級水利部門要給予高度重視，加強調查研究，主動與有關部門溝通和協調，提出切實可行的改革方案和建議。

推進鄉鎮水利站改革，要重點把握以下四點。一是要充分認識水利站在農田水利基本建設中的重要作用，進一步明確保留和設立水利站的必要性。防汛抗旱任務重的地區，可以鄉鎮為單元保留水利站，其他地區可對現有鄉鎮水利站進行調整，設置區域或流域水利站。二是要理順水利站的隸屬關系，盡可能實行“條塊結合，以條為主”的管理體制。這樣，既有利于調動鄉鎮的積極性，又有利于水資源的統一管理。三是要切實解決水利站的經費問題。水利站提供的主要是公益性服務，其人員和工作經費的主要部分要納入財政預算。同時要按照精簡、效能的原則，合理定崗定編。四是要堅持以人為本的原則，正確處理改革與穩定的關系，妥善解決分流人員的工作和生活問題。

四、關于今冬明春的農田水利基本建設

今年是近幾年來農田水利基本建設形勢最好的一年，中央專門就提高農業綜合生產能力出臺了1號文件，國務院辦公廳轉發了五部委《關于建立農田水利建設新機制的意見》，大型灌區節水改造項目投資增加，大型泵站改造試點和小型農田水利“民辦公助”試點同時啟動。做好今冬明春農田水利基本建設的各項工作，不僅有利于明年的農業和農村工作，而且對搞好今后的農田水利基本建設具有長遠意義。

(一)進一步落實中央1號文件精神，抓緊研究出臺相關政策措施。

今年中央1號文件主題鮮明，內涵豐富，對加強農田水利基本建設提出了一系列明確要求，是新時期農田水利基本建設的綱領性文件。各級水利部門要進一步貫徹落實文件精神，按照新時期農田水利基本建設的總體思路和工作重點，結合當地實際，從搞好規劃、增加投入、改進組織方式、深化體制改革等方面，抓緊出臺加強農田水利基本建設的政策措施。有條件的省（自治區、直轄市）還應提出更高的目標，研究制定和適時出臺政策法規，把成熟的經驗、有效的政策措施等，通過法律法規的形式固定下來，為農田水利基本建設的持續開展提供法律保障。

(二)充分利用農閑季節，搞好各項農田水利工程建設。

一是抓緊修復水毀工程。*5年，珠江、淮河、遼河和渭河、漢江等一些河流發生了較為嚴重的洪水，6個臺風在我國沿海登陸。受此影響，一些地區水毀工程較多，損失較大。要把修復水毀工程作為今冬明春農田水利基本建設的一項重要任務，優先安排，盡早完成。修復水毀工程不能只是簡單地重復建設，要利用重建的機會，在工程的規劃、設計中貫徹新的治水思路，體現新的防洪理念，實現人水相親，人水和諧。

二是抓好重點項目建設。包括農村飲水安全項目、大江大河防洪工程建設、灌區節水改造項目、病險水庫除險加固項目、水土保持項目、農村水電項目、泵站改造項目及牧區水利試點項目等。目前，中央補助資金已經下達，按照水利建設跨年度的特點，秋冬春也是多數地區開展重點項目建設的黃金季節。要充分利用這一時期，按照各類項目管理辦法的要求，在確保工程質量和資金安全的前提下，加快工程建設進度。

三是加強對面上農田水利基本建設的組織和引導。由于農田水利基本建設新的投入機制尚未完全建立起來，目前只有少數項目能夠列入國家扶持的重點，許多面上工程的建設與維護，包括大中型灌區的田間工程、小型灌區、山丘區抗旱水源工程等，仍然主要依靠地方和受益農民。這些工程是農田水利基礎設施的重要組成部分，對提高農業綜合生產能力，保障糧食安全，促進農民增收具有更為直接的作用。因此，要高度重視面上的農田水利基本建設，加強組織和引導。要根據國家的有關政策，結合當地實際創造性地開展工作，采取“一事一議”、以獎代補、項目帶動、市場運作等方式，調動受益農戶和其他社會各界參與工程建設和管理的積極性，確保這一部分在國家統一規定的“兩工”基本取消，財政扶持政策尚不完善的情況下，不致出現大的滑坡。山西省長治市把推動“一事一議”作為農村基層黨建工作的重要內容，抓黨建促農建的做法，值得各地借鑒。

(三)抓緊完成水利管理單位體制改革試點和小型農田水利“民辦公助”試點工作。

*3年6月，水利部確定了山西省晉中市等7個市（縣）、遼寧省柴河水庫管理局等24個水利工程管理單位為全國水利工程管理體制改革試點聯系市（縣）和聯系單位。經過兩年多的努力，這項工作已基本完成，正處在驗收階段。各地要按照《全國水利工程管理體制改革試點聯系市（縣）和聯系單位試點驗收指導意見》的要求，抓緊有關工作。省級驗收要在聯系市（縣）和聯系單位自驗的基礎上，于今年底前完成，水利部將于明年組織抽驗。

小型農田水利工程建設“民辦公助”試點，是財政部、水利部于今年開始組織實施的。目的是為了進一步落實今年中央1號文件精神，加大財政對小型農田水利建設投入力度積累經驗，包括項目管理、資金管理經驗，不同地區不同類型工程的單位投入指標、投資與投勞比例、政府與農民投入比例、中央與地方投入比例以及各項效益指標等。目前，試點項目計劃已經下達。各地要抓緊組織實施，及時總結經驗，為明年和以后更大規模地開展小型農田水利建設做好準備。

(四)盡快開展縣級農田水利基本建設綜合規劃試點。

今年中央1號文件提出，要繼續加大國家農業資金投入的整合力度，鼓勵以縣為單位，通過規劃引導、統籌安排、明確職責、項目帶動等方式整合投資，提高資金使用效率。國務院辦公廳轉發的五部委意見要求，編制農田水利基本建設規劃，采取以縣為單位，自下而上的方式進行。各地要根據上述精神，選擇若干縣市，開展編制縣級農田水利基本建設綜合規劃試點工作，取得經驗后推廣。

(五)加強調查研究，及時發現問題，提出對策措施。

根據中央農村稅費改革方案中分步取消“兩工”的規定和各地的時間安排，明年“兩工”將全部取消，這也意味著曾經作為農田水利基本建設投入的主要保障、歷時15年的“兩工”政策徹底廢止。各地要加強調查研究，跟蹤了解“兩工”全部取消后，農田水利基本建設的情況，了解今年中央1號文件的進一步貫徹落實情況，了解五部委《關于建立農田水利建設新機制的意見》的實施情況，及時發現問題，研究提出解決問題的措施和建議。

同志們，我國農田水利基本建設的政策體系、投入方式、管理制度正處在一個重要的轉型期。堅持以人為本，構建和諧社會，對農田水利基本建設提出了新的更高的要求，同時也為我們做好工作提供了更多有利條件。我們一定要抓住當前的有利時機，在黨中央、國務院領導下，主動適應新形勢，盡快建立新機制，努力開創新時期農田水利基本建設的新局面，為改善農民生活、農業生產和農村生態環境做出新的更大的貢獻。

謝謝大家！