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垃圾處理設施的建設和運營走市場化、產業化，是公用事業傳統管理體制的一項改革創新，這項改革推行10年來，通過社會力量來彌補了政府在這一領域資金、技術和管理投入的不足，初步實現了垃圾處理領域投資主體的多元化、運營主體的企業化、運行管理的市場化，緩解了城市垃圾處理設施跟不上社會經濟發展帶來生活垃圾激增的狀況。近日，國務院批轉中央城鄉建設部等有關16個部門聯合制定的《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》中明確，到2015年全國城市生活垃圾無害化處理率要達到80%以上，直轄市、省會城市和計劃單列市生活垃圾全部實現無害化處理。文中再次提到要“采取有效的支持政策，引入市場機制，充分調動社會資金參與城市生活垃圾處理設施建設和運營的積極性”。

但是，通過審計發現，一些地方垃圾無害化處理能力不高，只能在現有的處理設施增加額外負荷情況下，通過簡易填埋進行垃圾處置，給環境造成污染。產生這種現象的深層次原因在于，國家或部門關于垃圾處理產業化方面的行政法規和規章制度在設施建設和運營過程中，尚未很好地落實，帶來不利于產業化健康發展的嚴重后果。這些問題主要表現在：

一是項目建設未按規定設立項目法人。項目法人制要求投資或經營者按照《公司法》的規定出資登記，成為產權清晰、獨立核算、自主經營的經濟實體，國家保護該實體在經營期內獨家享有經營區域范圍內投資、設計、建設、運營和收取費用的權利，同時承擔維護垃圾處理設施，保證服務數量和質量的責任。法人制就是要用市場機制強化投資或經營者的約束作用。國家為了鼓勵社會資金參與垃圾處理的項目的建設和運營，在明確政府投資權益的前提下給予項目法人于財政支持。有的地方習慣于政府壟斷建設和運營，不愿意或以不便管理為由將這一公用事業項目推向社會，但為了獲取財政補助資金，表面上成立了專業公司，實際上還是政府行政干預下的“內部控制人”；有的投資人雖然設立了項目法人，但在獲取特許經營權后利用政府在管理上的缺陷，以各種理由推遲注冊資金到位，而由政府長期墊資，項目法人形同虛設，造成產權不清，市場機制無法發揮應有的約束作用。

二是未通過市場競爭機制選擇垃圾處理設施投資者或經營者。國家規定，要獲得投資或經營垃圾處理特許權，必須按法定程序公開招標，驗明資質，好中選優，并由公用事業主管部門代表人民政府授權，以體現市場機制的公開性和公平性。但部分地方政府從本地區、本部門利益出發，沒有實行公開的招投標，而是內定企業，也有的地方名義上實行招投標，實際上也是走走過場，沒有讓市場機制發揮作用，給日后建設處理設施的經營埋下隱患。

三是部分工程項目技術論證不充分，可行性研究審查過于簡單，審批過于草率，沒有考慮當地生活垃圾的特殊性和處理技術的可行性，項目建設方案脫離實際，結果有的在項目前期就變更，有的是建設中途不得不改變處理方案，不僅造成不必要的損失，還影響項目的建設進度。

四是項目設施建設未嚴格按基本建設程序實施。部分地方政府認為垃圾處理是民生項目，是公益性項目，在程序操作上可以容忍不依法依規辦事，造成有項目土地手續不全的，工程規劃未辦妥的，設計、施工、設備采購未經招標投標的，有的項目施工雖經招投標，但招標時設計深度不到位，造成施工期間多次變更設計，工程概算無法控制。有的項目建設因未按程序操作，造成項目雖然建成，但無法按時進行工程竣工驗收和環保驗收。某地有垃圾填埋場項目，特許經營已達5至6年，因程序上的缺陷至今不能竣工驗收，垃圾處理一直處于試生產階段，運營中發生問題也無法分清責任。

五是部分項目建設標準不高，垃圾處理資源化程度低下，無害化水平不高。除了目前大部分垃圾處理采用無資源化、無減量化的填埋為主外，還有部分項目過于考慮投資成本，未能按國家垃圾處理設施無害化標準嚴格設計和施工。如部分項目的滲濾液處理設施關鍵技術科技含量不高，處理后的廢水達不到國家規定的排放標準；一些日處理數千噸垃圾的大型填埋場，氣體收集設施只能滿足對外排放，未能充分利用，既達不到利用資源的目的，大量氣體直接向外排放，也污染了填埋場周圍的環境；部分生化處理技術不過關，垃圾處理過程削減量有限，達不到起碼的減量指標，運營期間廠區臭氣等污染物排放指標無法達到設計指標，環保部門多次檢查無法驗收通過。

六是運營監控不力。目前監管垃圾處理主要是承擔的是行政管理職能的市容或環衛部門，由于缺少獨立的監督部門，無法對垃圾處理企業從處理效果和服務質量上實施專業監督。審計過程中發現有的企業處理過程數據登記不全，部分生化廠處理后的腐殖質因營養含量低而無法推銷，有的只能就地處理，造成二次污染，也有部分殘渣委托個人外運去向不明的；某地有垃圾焚燒廠甚至將有毒有害的飛灰未交有資質的危廢處理部門處理，而是混淆在普通垃圾中一起填埋，而市容和環衛部門竟長期未察覺。

針對上述存在的問題，筆者認為要從以下幾個方面予以重視：

一要大力培育市場投資主體。垃圾處理等公用事業走產業化道路在我國僅僅10年的時間，有一定資質滿足國家有關規定能夠從事垃圾處理特許經營的企業還為數不多，政府有關部門要在培育市場主體方面制定更多的鼓勵政策，營造一個有利于市場主體健康發育的環境；要讓一些有志于從事這一領域的企業從政策上予以扶持，鼓勵已經從事這一領域的企業和集團走出本地區本部門，擴大從事的區域，通過培育典型，分類指導，發揮成熟企業的引領、導向和示范作用，提升產業化水平。

二要完善法律法規。實現產業化關鍵要有法制化作保障，才能達到規范化。目前法律法規對產業化過程中出現的新問題、新情況還沒有有針對性的法律法規可用，特別是對不能按照現有法律法規行事的投資者和經營者進行有效的處理處罰，對政府在推行產業化方面存在的問題不能進行有效的問責。因此有必要對已經出臺的圍繞垃圾處理產業化的有關法律法規進行梳理、細化，提高可操作水平。

三要加大科技投入。垃圾處理要按照循環經濟要求，在垃圾處理領域深入開展循環經濟的科學研究，提高垃圾處理中再生能源、廢物利用和資源化水平，使產業化為實現垃圾處理的無害化、減量化和資源化提供科技支撐，國家要從財政政策和措施上鼓勵投資和經營者加大垃圾處理的科學研究投入。

四要加大垃圾處理行業市場監督力度，完善政府監管機制。在繼續深化垃圾處理行業市場化、產業化的同時，要嚴格按照基本建設程序建設處理設施，保證工程“三同時”落實到位；對經營者要實行嚴格的資格審查和項目方案預審，主管部門要嚴格按照建設部關于市政公用事業特許經營管理辦法實施監督和考核，督促企業認真履行法定義務和特許經營協議書的各項條款，對企業的經營計劃實施情況，產品和服務質量，安全生產情況等實施定期檢查，確保垃圾處理設施運行正常。