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改革開放以來，我國旅游業的增長速度遠遠高于同期GDP和同期第三產業，2006年達GDP的4.27%，已接近占GDP的5%，這一國際通行的支柱產業標準。有學者提出，在我國旅游業現有的增長中，有很大一部分是由豐富的旅游資源賦存和強勁的旅游需求驅動的，而旅游業本身發展模式粗放、產業體系粗糙、產品質量不高等一系列深層結構問題并未改觀，不利于我國旅游業的長期增長。如何規避發展陷阱，最大限度地建設和發揮旅游業的支柱產業作用，如何抓住因旅游消費大眾化而產生的戰略機遇期，保持和進一步提升發展速度我們認為，以下六個問題是需要認真研究并加以解決的。

一、景區的組織類型設計與企業改制

現階段，我國旅游業發展中一個最重要的問題是，景區的組織類型究竟應該如何設計。我們認為，我國景區應該設計為有限責任公司和經營性非營利企業兩大類。除少數國家機構，如人民大會堂的參觀部門可以繼續保持非企業性質外，其他景區均應改制為公司制企業。其中，重要的文博單位、風景名勝區、自然和文化遺產部門應該將旅游經營權與資源管理權分離，成立獨立的經營性非營利企業經營旅游業。這些經營性非營利企業的利潤必須建立制度，嚴格管理，全部用于資源的保護。其他景區則應設計為有限責任公司，有條件的成立股份有限公司。

我國景區的企業改制應該是漸進式的，應該在各方面條件逐步具備的情況下輕推漸進，不排除在改制過程中采用各種過渡形態。這一切取決于旅游資源產權制度和旅游資源資產化核算技術等的發展進程而定。但無論如何，景區的治理結構、運營模式和運營機制將會隨著企業改制而發生根本性的變革，并對我國旅游業的整體發展產生積極的推動效應。

需要注意的是，景區企業改制過程中，要防止前一段時間景區企業熱衷于上市圈錢而忽視業務整合，熱衷于業務擴張而忽視治理結構建設，熱衷于門票漲價而忽視獲利模式升級等不良傾向。與此同時，還要積極改革多頭管理的景區政府管理模式，打破行政壁壘，為景區企業改制創造良好的市場條件。

二、旅游集團的組建及其結構安排

組建旅游集團是現階段國有旅游企業整合的最佳辦法。但旅游集團的組建應該建立在加盟企業公司化、加盟方法市場化的基礎之上。組建集團的動力機制應該來源于市場，政府的行政干預必須以形成競爭優勢為指針。只有這樣，國有旅游企業的各項優勢才可能得到有效的整合。

從我國國有旅游企業現狀及其所處的制度背景出發，我國旅游集團應該走范圍經濟和規模經濟、縱向整合和橫向整合并舉的發展道路。在總部層面，集團應該橫跨旅游業的各個領域，在治理結構、財務管理、品牌建設、產品設計、市場營銷、人力資源和客源配置等方面打造統一的平臺，通過范圍滲透和縱向整合，實現各業務部門的優勢互補和功能耦合，降低交易成本，提高資產效益。在子公司層面，各子公司應該將業務專注于某一專業領域，突出專業優勢，形成自身的核心競爭力，通過規模拓展和橫向整合，降低生產成本，獲取最大化的市場份額。

需要注意的是，我國現有的旅游集團大體是由地方政府在地方行政區域范圍內組建的。由于旅游經濟區與行政區并不一定重合，以行政區為限組建旅游集團并不符合旅游經濟的內在規律，打破旅游集團組建上的行政壁壘勢在必行。

三、“軟實力”產業與企業功能創新

20世紀90年代初，美國哈佛大學肯尼迪政府學院院長約瑟夫·S·奈教授最早提出了“軟實力”的概念。奈教授認為，國家實力有多種表現形式，“軟實力”是其中一種，指國家通過自己的吸引力來實現國家目標的能力。旅游業具有“懷徠遠人”的功能，本身即構成一種衡量“軟實力”的指標。更重要的是，打造民族國家的歷史、人文與地理吸引力是旅游業自身發展的內在需求。旅游業對國家“軟實力”的建設具有自發性，是重要的“軟實力”產業。

綜觀國外旅游業近年來的實踐，比如日本的“觀光立國”，我們清楚地看到，至少在主題策劃、產品組織、文化營銷、政策建議這四個領域，最重要的創新主體都是旅游企業。我國旅游業的情況則不盡理想，在這四個領域中，旅游企業均沒有起到創新主體的作用，而僅僅是創新活動的一個環節而已。例如，我國旅游的“紅色”主題和“和諧”主題主要是由宣傳部門提出的，而產品組織和文化營銷則主要依靠政府旅游行政主管部門的協調。這種情況任其發展下去，對我國旅游業的長期國際競爭是非常不利的。

作為國家“軟實力”的重要生產者，旅游業的文化創新能力與其產業結構的創新設計密切相關。我國旅游業產業結構中，業務功能分工不發育，企業過于原子化，各企業自己包辦生產過程的所有中間環節，效率低下，因而缺乏創新能力。應該按業務功能的層次分工重新設計旅游業產業結構，現階段的重點是，創建由非營利性的旅游研究單位，專業的旅游策劃、融資、營銷公司和專門的旅游企業管理咨詢公司等構成的“服務于旅游企業”的旅游企業。形成宏觀與微觀、務虛與務實、理念與操作、長期與短期相結合的層級性和差異性的產業分工結構。

四、產業鏈與價值鏈的拓展

旅游業“無邊界產業”的產業性質，已為業界所普遍接受。現代旅游企業可以圍繞資源、市場和品牌拓展產業鏈和價值鏈，利用多種方式進行增值活動，從而獲得豐厚的利潤回報。具體來說，一是利用跨行業的互動開發，如建立影視基地、開發旅游出版物、建設旅游網站等，對同一資源內容進行不同商業形式的包裝轉化，將資源最大限度地推向市場。二是為旅游者設計更為豐富的購買選擇，如食宿交通、旅游商品、體驗項目等，充分激發旅游者的購買潛力。三是利用企業的品牌與技術開發諸如會務接待、活動策劃等非旅游業務，占領廣泛的業務市場。

當前，外國跨國旅游企業正不遺余力的要將我國旅游業納入全球性的旅游產業鏈與價值鏈之中。這對我國旅游企業既是挑戰又是機遇。我們不但要在國內有效拓展產業鏈和價值鏈，還要積極主動地打入國際旅游市場，盡快建立自己的跨國旅游企業，在全球范圍內拓展產業鏈和價值鏈。

需要強調的是，電子商務系統對于現代旅游產業鏈和價值鏈的拓展至關重要。只有建立了有效的電子商務系統，旅游企業才可能對分散進行的旅游產品生產進行實時管理。電子商務系統是旅游企業從傳統管理方式躍升到現代企業管理的技術前提，我國旅游企業應當盡快建立和推廣電子商務。

五、區域內的聯合與分工以及改善產業生態

從外部環境看，制約我國旅游業進一步發展的兩大因素是地區行政壁壘的存在和產業生態的惡化。有效解決這兩個問題，對我國旅游業的下一步發展至為重要。

旅游業的發展內在的需要加強旅游企業間的聯合，打破行政壁壘，逐步形成旅游經濟區域內合理的產業分工。這種區域性的聯合是與收益遞增相聯系的，是一種基于比較優勢的專業化分工。隨著無障礙旅游的推廣、旅游企業改制和旅游集團的組建，這種區域內的產業聯合和分工成為可能。以長江三角洲為例，隨著長三角經濟一體化進程的加快，這一地區正發展為我國最龐大、最成熟、最穩定的旅游消費市場和旅游接待市場之一。相應的，該地區的政府部門、旅游企業正積極主動地撤除行政壁壘，推進區域內各旅游企業的分工、聯合和融合。這一演進符合旅游經濟發展的內在規律，必將為這一地區的旅游企業提供巨大的發展空間。

近年來，我國各類旅游企業如雨后春筍般建立起來。但與之相適應的市場秩序和規則卻沒有得到很好的建設。旅游企業超范圍經營普遍、零負團費橫行、企業誠信缺失、員工勞動保障惡化、門票漲價失控，嚴重威脅著旅游業的可持續發展。隨著競爭的加劇，這種情況還可能進一步惡化，進而引發產業生態系統的崩潰。因此，產業生態治理應該成為今后幾年旅游業的核心工作，當然，產業生態的根本改善最終還是要依靠旅游經濟區域內旅游企業聯合與分工所形成的合作行動的行為規范。

六、政府主導范圍的設定和能力的增強

我國在經濟社會轉型期的條件下發展旅游業，政府主導下的市場經濟體制是產業發展的現實條件與實施趕超發展戰略的必然產物。對于旅游業政府主導型發展戰略，應該放到政府主導范圍與政府主導能力的二維分析框架中來分析。在旅游業發展中，無所不在的政府和虛弱無力的政府都是不對的，政府主導行為必須被限制在必要的范圍之內，但是在這個范圍內政府必須具有非常強大的創造規則和執行政策的能力。

根據上述分析框架，我們認為，在休假制度設計和出境旅游管理方面，我國政府主導行為的范圍適中，行為能力較好;在交通食宿企業管理和入境旅游管理方面，我國政府主導行為的范圍過小，行為能力偏低;在景區企業管理和旅游安全管理方面，我國政府主導行為的范圍很大，但行為能力極低。

從經濟效率的角度出發，我們應該在盡可能縮小政府主導范圍的同時增強其行為能力。從總體上說，對那些可監控性高和事務量低的事務，如行業組織設計與管理，休假制度、融資制度和資源保護制度設計，公共性景區門票管理等，應堅持政府主導并強化主導能力建設;對那些必須通過正式監控和非正式監控相結合的混合管理才能做好的事務，如企業準入、企業等級評定、員工勞動保障管理、小費回扣管理等，則應該縮小行動范圍，主要建設違規處罰能力;對那些難以進行正式監控的事務，如旅游產品和旅游商品設計、企業內部營運等，則應該取消政府主導，實行等同一般工商企業的管理方法。