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強制拆除違法建設問題，是目前城管執法工作中的重點和難點，在目前城管執法所依據的法律法規還不是很完善、申請法院強制執行又太慢的情況下，為及時打擊違法建設行為，達到強有力的震懾作用，筆者現結合自己的工作實踐，對強制拆除違法建設方面問題，談幾點粗淺的看法。

一、對不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施的認定問題

這里需要說明一點，不符合城市容貌標準和環境衛生標準的建筑物或者設施，有一部分同時也是違法建設，但限于城管執法部門強制拆除權有限，在此一并提出。

國務院《城市市容和環境衛生管理條例》第三十七條規定：凡不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施，由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門會同城市規劃行政主管部門，責令有關單位限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經縣級以上人民政府批準，由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門或者城市規劃行政主管部門組織強制拆除，并可處以罰款。也就是說，城管執法部門對不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施有強制拆除權。那么，這就存在兩個問題，一是建筑物或者設施怎樣才算不符合城市容貌標準和環境衛生標準；二是不符合城市容貌標準、環境衛生標準具體由誰來認定。1986年6月21日城鄉建設環境保護部的《城市容貌標準》和1997年2月3日建設部的《城市環境衛生標準》，就是認定是否符合城市容貌標準和環境衛生標準的法律依據。在現實情況中，那些破舊的、影響整體美觀的建筑物或者設施，肯定不符合標準；但是對于那些存在爭議的建筑物或者設施怎樣認定呢？筆者以為，應當進行整體認定：凡是不符合城市規劃、與周邊環境十分不協調的建筑物或者設施，就應當認定為不符合城市容貌標準和環境衛生標準。

認定建筑物或者設施是否符合城市容貌標準或者環境衛生標準，是一個十分嚴肅的問題。如果在行政訴訟中，我們說被拆建筑物不符合標準，而原告稱符合標準，僅憑現場照片和錄像資料，是很難有說服力的，還得需要有權行政機關出具書面認定材料，才具有較強的法律效力。國務院《城市市容和環境衛生管理條例》第四條第三款規定：城市人民政府市容環境衛生行政主管部門負責本行政區域的城市市容和環境衛生管理工作。由此可見，建筑物或者設施是否符合城市容貌標準和環境標準的認定機關，應當是市容環境衛生行政主管部門。行政機關對事實性質的認定有自由裁量權，但在相對集中行政處罰權以后，審批權與處罰權分離了，如果再由我們自己認定、自己處罰，那么，我們自己作出的認定材料，在行政訴訟過程中的效力往往會大打折扣。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的解釋》第六十三條規定：證明同一事實的數個證據，其證明效力一般可以按照下列情況分別認定：（一）國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優于其它書證。所以在調查取證時，還應當請市容環境衛生行政主管部門出具認定材料，這才是最終確定不符合城市容貌標準、環境衛生標準的最有效的關鍵性證據。（下面提到的對嚴重影響城市規劃的認定中，行政機關在對情節輕重的認定時，行使自由裁量權的情況亦同）

二、對嚴重影響城市規劃的違法建設的認定問題

《城市規劃法》第四十條規定：在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。由此可以看出，只有“嚴重影響城市規劃”的違法建設，才能拆除。那么，什么樣的違法建設才算是“嚴重影響城市規劃”呢？“嚴重影響城市規劃”的違法建設由誰來認定呢？

1.最高人民法院行政審判庭關于對《中華人民共和國城市規劃法》第四十四條如何使用的答復指出：違反城市規劃的行為人其違法行為是否屬于“嚴重影響城市規劃”，應從其違法行為的性質和后果來確認。該法第三十五條規定了“嚴重影響城市規劃”的行為，但“嚴重影響城市規劃”的行為不僅限于該規定，應根據個案的具體情況予以確認。比方說，在一片最高建筑允許六層的建筑群內，如果建了一處二十層的大樓，雖然沒有占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和占壓地下管線，但該建筑仍然屬于“嚴重影響城市規劃”的違法建設。

2.《城市規劃法》第九條第二款規定：縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門主管本行政區域內的城市規劃工作。由此可見，對嚴重影響城市規劃的違法建設的認定單位是城市規劃行政主管部門。如果規劃部門認定某建筑物嚴重影響城市規劃，我們才可以根據他們的認定作出限期拆除的決定；如果規劃部門認定某建筑物影響城市規劃，但尚可采取改正措施，我們可以根據他們的認定作出限期改正的決定，并寫明改正的具體內容及改正標準，使違法建設當事人能夠知道如何改正，從而避免只管罰款、不管改正的現象發生。

三、對嚴重影響城市規劃的違法建設，申請法院強制執行的時限問題

對不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施，城管執法部門有強制拆除權；對嚴重影響城市規劃的違法建設，城管執法部門沒有強制拆除權，只能申請人民法院強制執行。但下達限期拆除通知書（或者行政處罰決定書）后，多少天才可以申請人民法院強制執行呢？

《城市規劃法》第四十二條規定：當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內，向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議；對決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內，向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第八十八條規定：行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起一百八十日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。該解釋第八十四條第二款還規定：申請執行的期限從法律文書規定的履行期間最后一日起計算；法律文書中沒有規定履行期限的，從該法律文書送達當事人之日起計算。

（1）根據《行政復議法》第九條規定：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算?？梢?，法律規定行政復議時限少于60日的，按60日計算。《城市規劃法》是1990年4月1日施行的，而《行政復議法》是1999年10月1日施行的，二者的施行間隔近十年，所以《城市規劃法》中行政復議15日的時限早已不能采用，一律改為60日。

（2）《行政訴訟法》第三十九條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外?？梢?，在強制拆除違法建設案中，正因為《城市規劃法》的特別規定，當事人直接向人民法院提起行政訴訟的最長期限為15天。

（3）《行政訴訟法》第三十八條規定：公民、法人或者其他組織向行政機關申請復議的，復議機關應當在收到申請書之日起兩個月內作出決定。法律、法規另有規定的除外。申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。如果按照司法解釋“法定起訴期限屆滿”，方可申請強制執行，那么這就出現了以下幾種情況：1）當事人直接提起行政訴訟的，申請法院強制執行的最短期限為15天。2）當事人申請行政復議，復議機關受理后，當事人不服復議決定，又提起行政訴訟的，申請法院強制執行的期限為“復議機關受理后至作出復議決定的天數”再加15天。這其中還不包括因不可抗力、情況復雜等引起的延長期限，以及在申請行政復議時，一并提出行政機關的具體行政行為所依據的規定不合法，而提出對該規定的審查申請情況。3）當事人申請行政復議，復議機關不受理的，申請法院強制執行的最短期限為兩個月加15天。4）當事人既不申請行政復議，又不提起行政訴訟，申請人民法院強制執行的最短期限為60天。

剛才上面所談的申請法院強制執行，都是按照司法解釋中的“法定起訴期限屆滿”而論，而非“法定復議或其他期限屆滿”。司法解釋中之所以只提出起訴期滿，原因就是通常情況下，起訴期限要比復議期限長，法律規定申請復議的期限為60日，提起訴訟的期限為3個月。那么，到底多少天以后才能申請法院強制執行呢？針對此問題，在與法院的同志探討時了解，目前法院的常規做法是：違法建設當事人違反《城市規劃法》進行建設，行政機關作出限期拆除通知書（或行政處罰決定書）后，當事人拒不拆除的，要超過復議（60天）和訴訟期限（15天），即60天以后，法院才接受該強制執行的申請，而后進行審查，認為合法后，再裁定準予執行，最后移交執行局具體執行。

四、對強制拆除嚴重影響城市規劃違法建設的建議

前面講過，對嚴重影響城市規劃的違法建設，在當事人拒不自行拆除的情況下，城管執法部門又不能自行強制拆除，我們只能申請人民法院強制執行。這樣符合法律程序，但麻煩的是：一來申請時間太長，等到申請法院執行時，一般情況違法建設都建成了；二來申請法院強制執行時，法院也不一定審查完后立即去執行，這又需要延長一定的時間，從而在一定程度上影響了對違法建設的處理。那么，我們是不是就什么辦法都沒有了，只能眼睜睜看著違法建設建成呢？

《城市規劃法》規定規劃管理部門對違法建設行為有權責令停止建設，但對違法建設當事人拒不停止建設、繼續搶建直至建成的行為如何處理，未作規定，從而使“責令停止”流于形式。地方性法規也未對此種情況作出有關強制措施的具體規定，即使有這樣的規定，《行政強制法》實施以后，地方性法規規定的行政強制措施也將會面臨違法的處境。所以，在現行城管法律、法規還不健全的情況下，我們要集思廣益，多加交流與探討，共同解決實際問題。筆者對此有以下三點意見，提出來共同探討。

1.同法院協調好關系，拆除期限到期后立即申請法院強制執行

《行政處罰法》第四十五條規定：當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外。如果不及時執行就可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，我們就可據此在復議或訴訟期限內申請法院強制執行。按照法律規定是可以立即執行的，但一般情況下法院會按照最高人民法院的有關規定，必須要等到訴訟期滿，才給執行。要想法院提前給予執行，前提條件是必須和法院那邊協調好關系。

在教授編著的《城管行政執法中68個典型疑難案例》一書中，《城管機關交待訴權延長強制執行期限案》一文介紹了福建省廈門市城市管理監察支隊的做法。他們在行政處罰決定書中這樣寫道：“限你單位ⅩⅩ日內自行拆除違法建筑，逾期不拆除，本機關將依法申請人民法院強制執行?！比缓罅砥鹨恍袑懙溃骸叭绮环咎幜P決定，可以在收到本處罰決定之日起60日內依法向ⅩⅩ機關或本級人民政府申請行政復議，也可依法直接向人民法院提起行政訴訟?！庇械某鞘羞€在這段表述之后又加上一句“本決定在行政復議、行政訴訟期間不停止執行?！痹摃小妒谐枪軋谭ň謴娭撇鸪`法建筑案》一文的強制拆除，也是在行政復議期限未滿的情況下申請法院強制執行的。

2.按不符合城市容貌標準、環境衛生標準，由城管執法部門自行組織強制拆除

嚴重影響城市規劃的違法建設，如果同時也不符合城市容貌標準或者環境衛生標準的，我們就可以不符合城市容貌標準或者環境衛生標準為由，由城管執法局自行組織強制拆除。但在認定違法行為時，必須同時體現不符合城市容貌標準或者環境衛生標準，并按照法定程序進行。相反，如果嚴重影響城市規劃的違法建設，同時符合城市容貌標準和環境衛生標準，就不能強行認定為不符合標準而進行強制拆除，否則就有生搬硬套之嫌。

3.對嚴重影響城市規劃并符合城市容貌標準和環境衛生標準的違法建設，在法院不受理的情況下，由城管執法部門強行拆除

在此需要說明一點，如果城管執法部門自己組織強行拆除的話，就是越權執法，這與依法行政的要求是背道而馳的。一旦當事人申請復議或提起訴訟，結果可想而知，就會在社會上造成不好的影響，所以不到萬不得已盡量不要使用。但是如果由于特殊原因必須盡快拆除，法院又不受理的情況下，為了達到震懾違法行為、減少新的違法建設出現，我們只好自己組織強制拆除。自行組織強制拆除的后果，盡管對我們城管執法部門不利，但進行整體利害分析之后，筆者還是認為早期拆除總比建成以后再拆要好得多，理由如下：（1）早期拆除能對違法建設行為起到強有力的制止和震懾作用；（2）早期拆除能降低拆除難度和拆除成本；（3）早期拆除能使矛盾激化的可能性和激烈程度大大降低；（4）早期拆除還能大大降低當事人的經濟損失；（5）最關鍵的一點就是拆除違法建設不需要補償。國務院《城市房屋拆遷管理條例》第二十二條第二款規定：拆除違章（法）建筑和超過批準期限的臨時建設，不予補償。