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在過去的20年里，中國電力工業取得了巨大成就。作為世界上第二大電力工業，中國電力工業經歷了令人難忘的發展：到2005年底全國裝機容量超過5億千瓦；2005年中國一年新增裝機容量6600萬千瓦，全國發電量24747億千瓦時（同比增長12.3％）。中國電力行業同樣經歷了重大改革：大部分電廠已從電網分離，中央發電資產和電網資產進行了重組；區域電力市場正在建設；成立了專業的電力監管機構。此次中國電力體制改革的核心是推進電力工業發展和運營的市場化，同時對電力行業實行有效的經濟監管。

雖然有這些成就和進步，但中國電力行業的現狀并不令人十分滿意：相對于經濟社會的持續發展，電力行業的效率較低已經成為一個突出問題；電力行業發展、資源利用和環境保護之間矛盾日益突出；供電設施裝備水平較低，可靠性水平相對較低，服務質量不高；政策和行政體制滯后于改革，電力供應與經濟社會發展需要不夠協調。所有這些問題都會對電力工業結構的理性調整，對整個國民經濟的健康可持續發展及社會進步產生影響。

基于我們的研究，要使中國電力行業的績效明顯提高，必須盡快在市場化、企業改革和建立現代監管三個方面同時取得實質性成效。本報告所要解決的，是建立現代監管的核心問題，即如何從內部和外部兩個方面提高中國電力監管機構的能力，同時深入研究中國競爭性電力市場的建立和監管問題。

電力監管的目的、地位和作用

本報告的重點是經濟監管，也就是對價格、其他商業條件、投資和服務質量的監管。本章通過討論經濟監管的主要原理，以及對國際上相關監管經驗的廣泛評論，為研究和運用電力行業經濟監管做好準備。如果中國從一個價格完全由政府控制的體制轉變成市場經濟體制的話，那么首先碰到的問題是：為什么從根本上說實行經濟監管是必需的？該章通過闡述電力行業經濟監管的主要目的和作用來說明這個基本問題。為實現這些目的,就需要平衡用戶利益、公用事業投資者利益和政府政策目標之間的關系。

保障用戶利益的最好方式就是使其以最低的價格獲得可靠的電力供應。但用戶利益的滿足并非單純依靠低廉的價格，因為這可能損害到未來電力的穩定供應。公用事業投資者會追求投資收益的最大化，但同時也會關注市場的穩定性和確定性。政府可能對電力行業有著政策層面的考慮，比如農村電氣化、供電安全和減少污染排放。因而，監管者有責任在實施政府政策的同時，確保其他利益相關方不受損害。

競爭性的市場可以帶來高效的生產水平、最小化的成本和高品質的充足的產品供應與服務。相反，壟斷會導致價格上升、產出下降或者質量、服務得不到保障。所以，我們通常要盡可能避免壟斷，在壟斷不能避免的情況下，要加以監管以制約壟斷，將壟斷的負面效應減少到最低。

經濟監管的必要性主要源于以下三個理由：

（1）控制自然壟斷行為，限制企業隨意提高價格和降低服務質量。

（2）促進公平有效競爭。

（3）實現公共利益目標。

從根本上講，強有力的監管制度與放松管制并不矛盾，前者主要強調監管的效率，后者強調減少微觀干預的范圍和發揮市場配置資源的基礎性作用。實際上，現代管制經濟學通過很多實證研究，從正反兩個方面證明了，無論是在發達國家還是發展中國家，作為強政府的一個組成部分，強監管（管制）是經濟健康發展的重要保證。

概括地講，監管是一種解決市場失靈、彌補市場缺陷的制度安排。電力監管機構的角色就是在由壟斷企業提供服務的地方監管價格、投資和服務，在發電競爭環節負責審查批準市場設計和價格形成機制，并監控市場的有效運行。

電力行業是一個重要的網絡性行業，存在壟斷經營的基礎，而且也是一個普遍存在需要監管的領域。此外，電力的其他一些特點也決定了對該行業進行專業化監管的必要性。

監管行為通常以監管價格、質量和投資為基礎。對那些自然壟斷的企業，比如輸配電網，監管者主要控制價格；對那些競爭性環節，比如發電和零售電，監管者將試圖建立競爭以通過供求關系的相互作用來確定價格。本報告對上述各領域分別做了詳細的闡述。質量監管同樣非常重要，這是因為當市場發出減少成本的信號時，壟斷行業可能會通過降低質量而非提高效率來作出響應。

不能將電價監管同經濟宏觀調控混為一談。在對象、目標、手段上，電價監管同經濟宏觀調控均有本質的區別。

中國電力監管職能的合理配置

本章主要研究了中國電力行業監管職能的分配。在中國，這些職能由不同的機構行使，但各個監管實體的監管權力缺乏清晰界定，這就是目前存在的一個明顯困難。國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）負責投資和價格監管。財政部在制定財務規則和成本標準方面擁有決策權。國有資產監督管理委員會具有監督國有企業的職能，尤其是委派和監督高級管理人員。

目前中國電力行業監管職能配置很不合理，主要表現在以下幾個方面：

（1）政策制定和監管職能不分。

（2）規劃審批與投資監管職責混淆。

（3）電價監管職責配置不當。

就這些問題，我們研究了全球各地不同的經驗并提出了改進建議。我們建議出臺一部新的電力法，在其中對各項職能進行清晰、合理的界定。對職能重新界定應包括以下幾點：

（1）盡快建立一個電力行業政策制定部門——能源部。可在改革國家發改委能源局、價格司等機構職能配置的基礎上，統籌設計建立，保證政策制定和監管職能可以清晰分離；

（2）清晰界定電監會的角色和權力，應賦予電監會完整的監管職能；

（3）逐步調整價格制定職能，使該職能的實施主體逐步從國家發改委過渡到電監會；

（4）將重要的反壟斷（競爭政策）職能也分配給電監會，如果必要的話，成立專門的反壟斷機構與電監會聯合辦公；

（5）電監會應具有制定技術和質量方面規章的主要職能；

（6）電監會應建立高效精干的區域、省級和市縣辦事機構，以便在地方層面履行其必要的監管職能。

我們同時建議，財政部負責制定各行業均適用的財務成本政策、通則和標準等，電監會根據這些政策、通則和標準制定電力行業具體的成本準則、規則等，并具體負責監督電力企業實施。

必須強調的是，電力企業尤其是電網企業價格監管與成本監管不可分割，目前中國由國家發展改革委和財政部分頭實施具體監管的狀況必須盡快改變。我們建議電力行業具體的價格與成本監管職責由電監會統一承擔。

我們還建議，隨著天然氣消費的增長以及其對經濟社會發展影響的逐步加大，中國應該借鑒國際經驗（特別是英國和美國的經驗），考慮將電力工業和天然氣行業的監管機制整合，并逐步建立一個更為全面的能源監管機構。

電力行業監管的基本方法

監管壟斷業務和監管市場應該是并行的，所以我們認為電監會應在電力行業同時履行這兩個方面的職能。只有通過這樣的方式，才能實現行業運行的透明和可預測，實現高效、有效監管。

電力行業中的輸電和配電領域存在很強的自然壟斷，電監會應負責許可和監管，包括為這些壟斷企業制定價格，實行質量和投資監管等。本章詳細論述了電監會所能夠采用的對自然壟斷行業的監管機制，并討論了不同的措施。比如，計算成本和制定價格等一系列不同的方式，報告對此進行了說明和討論。但我們應強調的是無論采用哪種方法，關鍵的規則都應該是統一、透明和可預見的。此外，規則還應為電力行業高效運作和投資決策以及為壟斷經營者合理預期成本回收提供激勵。

在價格監管上，我們強調存在兩項重要的不同性質的職能：制定價格政策、設定價格制定方法的職能與計算、執行價格的職能。從長遠來看，制定價格政策、設定價格制定方法的職能應由國家宏觀部門承擔，計算、執行價格的職能應由電監會承擔；電監會初期應主要負責價格執行監管，關鍵的價格制定方法和過渡時期的電價應由國家發改委和電監會（以及其他參與改革進程的相關部門或機構）共同參與制定。

除監管價格外，監管者還在監管壟斷服務的質量（技術服務和客戶服務）、投資、規劃以及許可等其他方面扮演重要角色。在上述各個方面，報告強調在執行監管中，電監會應該擔任主要角色。報告還討論了電監會在履行電力行業監管職能時應該采用的各種機制和方法。

競爭性電力市場的建立和監管

本章針對競爭性環節的監管問題進行研究。報告強調監管的職能與行業的結構特點相適應。在電力行業的競爭性領域，監管者依然扮演極其重要角色。我們在報告中建議在所有可能引入競爭的環節，電監會應該在設計、促進、發展和實現競爭中發揮主要作用。應保證有效的市場設計、保證新機組自由進入市場，保證輸電網和配電網無歧視開放，對競爭者行為不滿所提出的投訴要進行調查。

本章介紹了電力體制的四種主要模式，即垂直一體化壟斷模式、單一購買者模式、躉售競爭模式和零售競爭模式。我們還重點介紹了不同市場模式的監管問題。四種模式之間的區別在于保留壟斷的程度不同。

監管者的角色取決于所選擇的競爭模式。競爭模式可以從僅在發電領域競爭、電力依然為單一買方所收購這一有限競爭模式變化到發電和零售都是競爭性的、只有輸電和配電依然保持壟斷這一完全競爭模式。另外，監管者的角色也會隨著改革進程的加速發生轉移和變化。本章我們分析了中國不同市場模型的特性和它們的監管內涵。我們的總體建議是：中國應該盡快從一個區域電力市場單一買方的模式轉變到批發市場競爭模式，建立擁有多買方多賣方的真正的區域電力市場。同時為推動在電力市場中創建公平有效的批發市場競爭，還應加快對產權制度改革和電力市場運作者恰當定位的研究。

一旦選定市場模型，監管者將會在交易安排或者市場規則的設計上扮演非常重要的角色。基于國際經驗，我們期望交易規則能由電網公司具體設計后交由電監會審核修改后批準。中國存在許多不同的電力市場，并不是所有區域都需要同時遵循同樣的競爭模式（單一買方或者批發市場競爭等），盡管如此，我們建議使用相同模式的區域應適用相同的規則。美國及歐洲因不同州或縣適用不同規則已經阻礙了電力市場的進一步發展。FERC（美國能源監管機構）最后采用的是一種基于PJM市場的標準設計規則，而歐洲則在符合電力調度指令的條件下允許存在有很大差異的不同規則。

中國電力監管機構近期能力建設

中國電力監管機構長期能力建設及與之相關的問題的解決要有一個過程，實現目標模式可能需要較長時間。除此之外，電監會應進一步改善和加強近期能力建設，這一點與長期能力建設同樣重要，它關系到有關方面對電監會現實價值的理解。我們認為，近期能力建設的內容，包括外部條件和內部基礎建設兩個方面，應按輕重緩急和自身力所能及的程度進行選擇和實施。

（1）加快電力體制改革

切實推進以市場化為基本取向的電力體制改革，是提高中國電力監管機構能力最基本的前提條件。電力體制改革遲滯，則現代電力監管制度很難建立，甚至很多已確立的監管職能也無法有效履行。

我們建議，電力體制改革工作小組應該有明確的工作目標及時間表。

我們也建議，電力體制改革工作小組應利用中國電力供需矛盾緩解的有利時機，加強領導，加強協調，加快決策，加大改革力度；電力體制改革工作小組辦公室應加強工作力量，明確責任目標，加快實施改革決策。

需要指出的是，在任何一個市場經濟國家或地區，電力體制改革都被執政黨和政府視為重大的政治決斷，因而都由其最高領導層或其授權的高層決策人物親自領導和強力推動。中國電力體制改革的重要性、復雜性起碼不亞于其他先期改革的國家和地區。因此，盡管目前中國已經進入電力體制改革的有利時期，但根據國際經驗和中國的實際情況，要保證電力改革的進度、力度并取得預期的成功，電力體制改革工作小組必須及時獲得最高領導層或其授權的高層決策者強有力的領導、決策和推動。

我們同時建議，電力體制改革近期應加快實施主輔分離，以避免交叉補貼和關聯交易，搭建電力市場基本平臺，培育合格的市場主體；盡快核定輸配電電價，盡快逐級、批量開放大用戶向發電廠直接購電，盡快研究實施輸配分開，以盡快實現區域電力市場從單一購買者模式到躉售競爭模式的轉變，建立起多賣方和多買方模式的真正意義上的區域電力市場。

（2）大力推進區域電力市場建設

電監會要大力推進區域電力市場建設，逐步發揮市場配置資源的基礎性作用，促進形成與市場經濟體制相適應的新的電力調控和監管制度，新的制度將宏觀調控、市場調節和有效監管結合起來，提高國家管理電力工業的有效性和科學性。這樣，電力監管能力將隨著電力市場的發展而逐步得到提高。從某種意義上講，這是一項根本性的工作。

（3）將“規范市場秩序”和“保護消費者”作為重點工作領域

在現行電力體制和職能配置狀況下，電監會的工作要想取得較為明顯的成效，獲得社會各界的認同和支持，可考慮將“規范市場秩序”和“保護消費者”作為近期重點開拓的工作領域。近期一定要突出行業秩序和社會公共利益及用戶利益維護者的職責，尋找機會，在“規范市場秩序”和“保護消費者”方面辦好若干有影響力的“大事”。為震懾潛在的違規者，鼓勵消費者樹立依靠電監會維權的意識，對違規者，在予以經濟處罰的同時，還可予以“通報”或登報處罰。

（4）進一步構建電力監管法規體系

首先是要推動加快《電力法》的修改工作，在新《電力法》中確認電力監管機構的法定職責和權力，再依據新《電力法》，修改《電力監管條例》等行政法規。

（5）與政府有關部門加強協作，共同開展有關監管工作

電監會可以從區域電力市場建設、規范電力市場秩序、保護消費者利益等工作需要出發，與政府有關部門（主要是國家發改委）加強合作甚至配合國家發改委，開展相關監管工作。在合作中出成效，在協作中顯作用，在實踐和發展中逐步改革傳統審批方法并完善職能配置。政府有關部門履行電力監管職責的人手較少，力量遠遠不夠，在這種情況下，電監會與之加強協作，對雙方都是需要的。

當然，即使今后電監會具備了電價監管、投資監管等重要職能，政府宏觀部門與電監會實現了“政監分離”，由于工作需要，電監會也應加強與政府部門的工作溝通，而在目前情況下，這種協作更顯必要和重要，這是一項務實的措施。

（6）完善并落實電力監管費的征收措施

電力監管機構經費來源于對電力企業的監管收費，符合“責任者負擔”的原則，這是市場經濟國家的通行做法，公平且有效率。電監會（也包括其他政府有關部門）應充分認清電力監管費的意義，落實得越早，對監管工作越有利，對政府形象的損害就越少。

（7）盡快研究建立電力監管基層組織

當前阻礙中國電力監管能力提高的主要障礙之一是很多監管事項（比如服務質量、消費者保護）沒有相應的一線監管機構去執行和落實，這使得行業監管的整體效果大打折扣。近期監管能力建設的重要任務之一，就是要使分支機構的合理框架得以確定，并盡快實施。

電監會各級分支機構組建，初期的重點是“布局”，即先把基層組織建立起來，以使政令得以統一并有效執行。

此外，電監會要有效行使監管職能，目前的人手也明顯不夠。關于這方面的國際經驗，我們在附錄A中有詳細描述，其中的一些數據可供參考。

總體上講，電力監管人員必須大幅增加。但各級機構用人均應堅持“寧缺勿濫”的原則。特別需要強調的是，電力監管機構人員的增加，并不一定相應增加政府員工總量。隨著一些職責從政府其他部門轉移到電監會，電監會增加的員工可以來自政府這些部門。

（8）申請授權采用特殊方法對國有電力企業實施有效監管

中國電力監管機構監管國有電力企業的情況大量存在，但是由于我們在報告第4章中討論的原因，只有采取特殊的方法，才能有效監管這些企業。因此，我們建議電監會可以向國務院申請授權采用第4章所推薦的特殊方法對國有電力企業實施有效監管。

（9）及時準確掌握電力企業相關信息，建立與外界進行有效溝通和交流的機制。

電監會必須有更加健全的與外界進行溝通、交流的機制。

（10）加強員工培訓，制定工作人員行為規范。

由于電力監管手段和方法不同于傳統的行政管理方式，因此電監會要履行職能，一般性的公務員培訓遠遠不夠，其員工應具備基于市場經濟的現代監管理念和系統的監管專業知識。我們建議電監會設計和實施更全面的培訓內容。

在人員聘用和培養上,電監會要考慮的一個重要方面是，必須致力于避免聘用不合適的人員，并通過建立適當的行為規范來進一步培養員工良好的職業行為