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今年防汛抗洪期間，我在湖南岳陽接受記者采訪時說過一段話：作為水利部部長，我希望中國的大江大河每年汛期來的水要超過警戒水位，但是，不要超過保證水位。如果到了汛期一條河的水位達不到警戒水位，說明這個流域今年來水少了，大面積的干旱就要發生。今年中國的大江大河，除了長江有一段時間超過警戒水位，其他江河都沒有達到警戒水位。這發出了一個信號：從現在到明年汛前，干旱缺水將成為突出問題。

近些年來，防汛抗洪問題備受各界輿論關注，然而現實的中國水資源主要矛盾仍然是干旱缺水，尤其是北方城市缺水日益嚴重。對于如何解決中國的水資源短缺問題，各方面專家、學者開出了不同的“藥方”：一些工程技術專家從工程技術角度出發，提出要多修水庫、多搞調水工程；一些專家說節水就能解決問題；一些地質專家說，中國的地下水十分豐富，可以依靠發掘地下水解決水資源短缺問題；有專家提出出路在海水淡化；還有專家說要大面積種樹，森林可引來降雨；而一些經濟學家從經濟學的角度提出，應該由市場來解決問題，水資源一進入市場，問題就可以解決了；一些搞管理的專家則認為，只要把體制理順了，一切問題都可以迎刃而解；等等。

這些觀點從不同的角度去分析問題，都有其合理和正確的一面，但是中國水資源管理的根本性問題是什么，如何統一思想、達成共識？通過近幾年的實踐，我們逐漸認識到：任何一項水利工程其本質都應該是生態工程。水利工程的一個根本性問題，就是要維系良好生態，促進可持續發展。各種各樣的方案是否能夠推進可持續發展，是評價其是否科學可行的一個重要標準。如果這個方案能夠推進可持續發展，那么就是一個好的方案；如果這個方案為了改變這里的生態而影響了其他地方的生態，甚至在更大范圍內造成生態破壞，這樣的方案肯定是不可取的。因此，我認為一定要把水資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展，作為各項水利工作的指導思想和核心問題。

今天我想談三點。

一、資源水利的本質特征——人與自然和諧相處

人類社會的進步與發展，從來都是以解決人與自然關系這一重大課題為前提的，處理和解決人與自然關系的水平和能力，標志著社會進步和發展的程度。歷史上大量事實證明，如果處理不好人與自然的關系，就會遭受大自然的懲罰。長期以來，由于生態環境破壞，水土流失嚴重，造成江河湖庫淤積；對水資源的無節制開發利用，導致了江河斷流、地下水超采、地面下沉；過度地圍湖造地，侵占河道，降低了河湖調蓄能力和行洪能力，加劇了洪水災害；水體污染，造成了嚴重的生態問題。這些都是人類向大自然無節制索取的結果。社會發展到今天，我們必須轉變對水的認識，從人定勝天、向大自然無節制的索取轉變為按照自然規律辦事、人與自然和諧相處；從防止水對人類的侵害轉變為在防止水對人類的侵害同時，要特別注意防止人類對水的侵害。

回顧水利發展的歷史，過去從改造自然、人定勝天的理念出發，強調水資源的開發、利用、治理，就特別注重對工程技術的研究。無論是技術研討、出國考察，還是各種刊物刊載的文章，大多都是強調工程技術問題。改革開放后，在注重工程技術的同時，開始重視工程管理問題，主要是工程建設的管理。現階段，隨著經濟社會的進一步發展，可持續發展理論的提出，在強調水資源的開發、利用、治理的同時，需要特別注重水資源的節約、保護和配置，注重維系良好生態系統，以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展。這是一種人與自然和諧相處的理念。從這種理念出發，就應特別注重對資源管理的研究。

新水法的頒布實施體現了對人與自然和諧相處這一新理念的肯定。恢復和維系良好生態系統，以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展，是水利工作的基礎性目標。任何一項水利工程其本質都應該是生態工程，也就是說，水利工程在改變自然的同時不能以破壞生態為代價。因此，在制定水資源綜合規劃時，一定要以提高水的利用效率，科學、合理地配置水資源，建設節水防污型社會，促進人與自然和諧相處和水資源可持續利用為目標。

總之，強調改造自然，必然重工程管理；強調人與自然和諧相處，必然重資源管理。資源水利的提出，就是強調資源管理，其本質特征——人與自然和諧相處。

二、資源水利的理論基礎——水權和水市場理論

怎樣才能達到人與自然和諧相處？如何實現水資源的可持續利用？通過近幾年的實踐，我們提出了水資源承載能力和水環境承載能力兩套系統。

水資源承載能力體現在水資源的使用權上，水環境承載能力體現在污水排放權上。要按照水資源的承載能力，推進水利和經濟社會的協調發展。只有經濟社會發展和水資源承載能力相協調，才能實現可持續發展。經濟社會發展還必須充分考慮水環境承載能力，確保各種水域能夠永續使用。既要滿足經濟用水、生活用水，也要充分考慮生態和環境用水。兩套系統都需要建立宏觀控制和微觀定額兩套指標，使二者有機結合，做到層層有指標、有定額，進而通過實施取水許可等制度，把兩套系統最終落實到具體工作中去，體現人與自然和諧相處的思想。

在社會主義市場經濟體制下，實現對水資源的科學管理，要積極探索建立水權制度和水市場，政府宏觀調控與市場機制有機結合，逐步建立水權交易市場，實行水權有償轉讓，建立合理的水價形成機制，推動節約用水，促進水資源的高效利用、優化配置和有效保護，以實現人與自然和諧相處的目標。在市場經濟條件下，只有以水權和水市場理論來指導實踐，在政府宏觀調控下，用經濟的辦法來解決水資源管理中的復雜問題，才能真正實現水資源的科學配置，達到以水資源可持續利用支持經濟社會可持續發展的目標。

當前水資源問題的研究應重點放在四類課題上。

其一，良好生態系統的標準以及生態水量的計算。在進行水權分配過程中，必須首先把生態水量留下來，然后才能配置工業、農業、社會生活等其他用水。那么，什么樣的情況稱為人與自然和諧相處？什么樣的系統稱為良好的生態系統？維系良好生態系統需要多少生態水量？生態水量和環境水量的內涵是什么？等等。這些都必須有明確的概念和定量的標準。如果這些問題不能解決，水權的分配就是一句空話。

其二，承載能力的確定。水資源承載能力體現在水資源的使用權上，水環境承載能力體現在污水的排放權上。對水資源使用權和污水排放權如何進行總量控制和定額管理，如何確定總量和定額的標準，是十分重要的研究課題。這些問題搞不清楚，理論也就難以付諸實踐。

其三，水權、水價、水市場問題。研究水同研究土地和其他礦產資源有很大區別。水資源具有流域性、稀缺性、不可再生性等許多特性，如果在研究中不能抓住水資源的特點，那么提出的建議或建立起來的水市場雛形將是難以操作的。因此，對水權、水價、水市場的研究必須充分考慮水資源的特點。

其四，管理體制問題。以上所說的承載能力、水權分配、水市場的建立以及市場競價規則等，如果沒有科學的管理體制作保障都將是空談。目前很多研究仍然是在生產力的范圍內進行，但最后必然觸動生產關系。如果生產關系不能夠調整好，水資源問題的解決和水利發展就沒有前途。從過去注重對工程技術、工程管理的研究，到現階段注重對資源管理問題的研究，都是適應社會發展情況和水利發展需要而進行的，水利管理體制改革問題將成為今后的一個重要研究課題。

三、資源水利的體制保障——流域統一管理與準市場的結合

管理體制改革，就是要處理好政府與市場的關系。從目前中國改革形勢來看，從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，需要深化對壟斷行業的改革，打破一些壟斷，引入市場競爭機制。目前我國電信、民航、電力、鐵路等行業的改革方案幾乎都出來了，往前走了一大步。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，水利管理體制改革勢在必行。

如何構思水利管理體制改革大的框架？

首先，應當明確不能把水利行業簡單地稱為壟斷行業。我們通常講水的三大問題：洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化。水環境惡化包含兩個部分，一個是水土流失問題，一個是水污染問題。這四個領域涉及到的，有的是社會效益，有的是生態效益，有一部分帶有經濟效益。而壟斷這個詞是與市場掛鉤的。水利比較突出的帶有經濟效益的部分，一個是供水，尤其是城市供水，還有一個是水力發電。水力發電的問題結合電力體制改革已經解決了。現在很多市場問題的討論，包括水權、水交易、水市場等，更多的是從供水這個領域來研究市場問題。這里要特別注意，不要把供水進入市場和整個水利進入市場的概念混為一談。把供水尤其是城市供水作為壟斷行業來構思一種體制，是一種考慮。但是整個水利行業不能簡單地稱為壟斷行業，這樣很可能會影響到改革的整體構思。

其次，我國水資源狀況和水資源的特性決定了必須以加強流域水資源統一管理作為管理體制改革的前提。從世界范圍來講，或者從中國經濟發展趨勢來講，處理政府管理與市場調節的關系，始終是一個重要問題。當前，政府逐漸從一些領域內退出，逐步地打破壟斷，多發揮市場的作用，讓市場多管一些，這是經濟發展的大潮流。水資源統一管理，尤其是流域水資源的統一管理，表面看與此有矛盾。但是，我國水資源短缺的狀況決定了必須加強統一管理才能保證水資源的可持續利用。同時，水資源的一個重要特性是以流域為單元來劃分的，水資源的管理也應以流域為單元來進行統一管理。水利改革的過程，應該是在水資源統一管理的前提下，把一些該由市場來管的事情、社會來辦的事情交給市場和社會去管。現在水利改革面臨的任務，是要把政府的宏觀調控或者講水資源的統一管理和市場機制的建立結合起來，同時體現在一個改革方案當中。

第三，在流域水資源統一管理的前提下，建立政府宏觀調控、流域??式。

水資源的一個重要特點是水資源是以流域為單元劃分的。水資源管理體制改革在處理政府和市場，或者叫政府宏觀調控與市場運作這兩者之間的關系時，這個特點一定要非常鮮明地表達出來，要特別強調流域的水資源統一管理。流域管理應該是在水資源統一管理的前提下，建立政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式。這四句話相互依存、缺一不可。單靠民主協商，沒有政府的宏觀調控，沒有政府的決策，水權無法分配。而單靠政府的行政手段也不行，還要有市場運作。而水資源的稀缺性決定了水量和水價都是受控制的，水市場不是一個完全的市場，而是準市場。

第四，區域水資源管理實行涉水事務一體化。只有實行一體化管理，才能真正實行水資源優化配置，提高用水效率，建立節水防污型社會，實現可持續發展。

第五，水行政主管部門的改革方向。水行政主管部門不應再去管微觀和非常具體的事情，而應將工作重心更多地轉移到制定規劃、政策法規、市場規則以及協調處理流域和流域間的宏觀問題上來。有些人認為，這樣做意味著政府的職能在萎縮，但我認為，政府的職能不是萎縮而是在加強。政府該管的事情，應該更強有力地去管好，政府不該管的問題就不要去管，交給市場、交給企業去管。

作為推進水利事業發展的一個重要問題，希望各位專家能夠對水資源的管理體制問題進行深入研究。