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為了解基層鄉鎮水利站在新時期、新形勢下的發展情況，探索鄉鎮水利站在新一輪鄉鎮綜合改革中“究竟要不要保留或設立”，“以什么樣的管理體制和形式保留或設立”，“保留或設立以后怎樣保障其運行”等問題，根據汪部長的指示，我于今年3月28日至4月2日、4月19日至22日，帶領部辦公廳、農水司、財經司、規計司、中國水利經濟研究會等部門和單位的負責同志，分別到*省蘇南、蘇中地區和北京市昌平、懷柔、順義等縣區進行了兩次專題調研。在調研中，我們多次召開關于鄉鎮水利站改革發展和運行情況座談會，聽取*省、北京市以及有關基層水利部門和鄉鎮水利站的工作匯報，實地考察一些水利（水務）站，并在*的張家港市和北京的懷柔區分別召開農村水利服務體系建設研討會，進一步了解鄉鎮水利站在新形勢下的改革、發展、運行情況，了解基層干部和群眾對保留或設立鄉鎮水利站的要求以及加強這一領域的改革和發展建議。現將調查情況報告如下：

一、鄉鎮水利站設立的由來及尷尬的生存發展環境

在上個世紀80年代以前，我國農村小型水利工程一直由農村集體組織管理。黨的十一屆三中全會后，黨中央在農村實行聯產承包責任制的政策，農民的生產積極性大大提高，廣大農民迅速解決了溫飽問題。但是在這種情勢下，也出現了另外一個問題，即有的地方認為有了好政策就什么問題都解決了，因而忽視了農村水利的建設和管理，不僅多年投入不足，而且管理缺位，大量的農田水利工程被侵占、遭破壞，造成了農村水利的嚴重滑坡和農業基礎生產條件的不斷下滑，并在以后不斷出現的水旱災害中頻繁暴露。針對這一問題，80年代中期，黨中央、國務院多次深入農村開展調查研究，隨后提出了加強水利經營管理工作的指示。1986年，國務院召開農村水利工作座談會，國辦隨即轉發了《關于聽取農村水利工作座談會匯報會議紀要的通知》。在充分肯定不少地方創造性地設立鄉鎮水利站經驗的基礎上，同年勞動人事部、水利部頒發了《基層水利水土保持管理服務機構人員編制標準》，明確提出在增加農田水利基本建設投入的同時，設立農村鄉鎮水利站，建立健全農村水利服務體制，并規定了鄉鎮水利站的權屬、職責和編制。從此，鄉鎮水利站在我國廣大農村逐步設立，有的省、自治區、直轄市除城市近郊外，所有鄉鎮都組建了以水利站為主要形式的基層水利服務體系，有力地推進了農村水利的開展，扭轉了農村水利工程管理失控的局面。我們這次調查的*省，1987年，該省編辦、水利廳以蘇水灌〔87〕23號文，在全國率先對全省鄉鎮水利站實行定編定員（每個水利站5個編制，每個編制每年補助經費1萬元），并把鄉鎮水利站作為縣級水利部門的派出機構，實行“條塊結合、以條為主”的管理體制，從而為強化基層水利服務體系建設提供了組織保障。北京市也于1987年以編辦和水利局聯合發文，在當時的10個縣批準設立了鄉鎮水利站，也實行“條塊結合，以條為主”的管理體制，把水利站作為縣水利局的派出機構，人財物統一由縣水利局管理。這些水利站在北京市農田水利基本建設以及水土保持和農村水利工程管理中都發揮了重要的作用。

但是，就全國而言（包括*省和北京市），鄉鎮水利站從誕生之日起，就一直面臨著尷尬的生存環境：一是經費不足。大多數地方是有編制而無經費，即使像*、浙江、北京、廣東、山東這些沿海經濟發達地區，也只是從財政上安排部分人頭費，不足的要自己去創收。這種財政支付政策逼著鄉鎮水利站不得不從事多種經營等創收活動。二是人員超編情況嚴重。鄉鎮水利站是水利上最基層的管理機構，一些鄉鎮政府一直把它作為安排人的地方，不少地方不顧編制控制，致使小小的水利站人滿為患。有的地方水利站被稱之為“書記處”、“養老院”。*的蘇南，在上世紀80、90年代鄉鎮水利站大力發展多種經營以后，興辦了許多企業，招聘的工人都由縣（市）政府另批編制作為水利站的成員。到后來企業破產或改制以后，就形成了重大的包袱，留下了不少后遺癥。三是“以條為主管理”與“以塊為主管理”的爭論和變動不斷出現并反復發生。按照國務院最早作出的規定，對鄉鎮水利站實行的是“條塊結合、以條為主”的雙重管理體制。但是一些地方的鄉鎮政府一直想獨管這塊陣地，特別是對發展多種經營后資產比較殷實的水利站，更是想統攬這一領域的人財物資源配置權。因此，每隔幾年特別是每遇鄉鎮機構改革，這一爭論就會出現，有的縣（市）甚至不經水利部門同意，就擅自將水利站劃交鄉鎮政府管理，造成了體制的不順、管理的混亂和國有資產的流失。為此，1992年國務院又以49號函通知全國各地，再次明確鄉鎮水利站應作為縣（市、區）水行政主管部門的派出機構進行管理。

近幾年來，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和農村改革的深入，鄉鎮水利站的生存發展又出現了新的情況，除了運行經費仍然不足外，還遇到了兩個新問題：一是農村普遍撤并鄉鎮，撤并鄉鎮以后，新的水利站以什么樣的形式設立，富余的水利站人員如何解決，成了各級水利部門面臨的新課題。二是不少地方在鄉鎮機構改革中農村服務體系中的幾站幾所或撤并或砍掉，并將撤并后組建的新的農村服務體系全部交鄉鎮政府直接管理。這種情況又使水利站的生存發展遇到了新的挑戰，不僅管理體制發生了變化，改變了歸口管理，而且又帶來了水利資產流失等新問題。像*省的豐縣，從1997年至2003年，各鄉鎮就平調和挪用水費5000多萬元。因此，要不要設立水利站，設立什么樣形式的水利站以及用什么方式管理水利站，成了當前各級水行政主管部門最為關注的問題。

二、*和北京設立區域或流域水利站的做法和經驗

我們這次調查的*省和北京市，都是新一輪鄉鎮機構改革搞得比較深入的省、市，也是城市化進程發展比較快的省、市，特別是*省撤鄉并鎮力度很大，3年時間內鄉鎮個數已由原來的2028個并為1200多個。這樣的改革和撤鄉并鎮必然涉及鄉鎮水利站的去留以及管理體制、管理形式問題。但是*省政府和北京市政府在這次新一輪改革中能夠正確地處理改革與發展、穩定的關系，正確地處理水利與農村經濟社會發展的關系，決定保留鄉鎮水利站并創造性改為設立區域或流域水利站，全面加強管理，推動水利站逐步走上良性發展道路。他們的主要做法和經驗包括：

一是正確認清新形勢對鄉鎮水利工作的新要求，明確水利站的定位，保留水利站的設置。

這兩個省、市的政府都深刻地認識到，當前正處于社會體制轉型和經濟快速發展的新時期，治水思路正由工程水利向資源水利，由傳統水利向現代水利、可持續發展水利的轉變，農村水利工作正由傳統的農田水利向城鄉統籌、工農并重轉變，特別是他們正在實施率先全面建成小康社會和現代化的戰略，迫切要求加強城鄉防洪保安，水資源管理、保護及優化配置，水環境治理和農田水利基本建設等。因此，加快農業基礎設施建設，確保糧食安全，創建農村良好的水環境，做好為“三農”服務工作，就成為農村水利的新要求。同時認識到，保留鄉鎮水利站這一管理機構，能延伸縣（市、區）水行政主管部門的職能，具體承擔鄉鎮防汛抗旱、水利建設、工程管理、區域水資源規劃、水資源配置、水環境建設與保護、農業節水技術推廣、農村水利建設組織和水行政執法等繁重的任務。如果減少了這一管理層面，縣（市、區）水行政主管部門對農村水利上的諸多事情則管不了，也管不好。為此，他們確定保留鄉鎮水利站并明確鄉鎮水利站的職能：

（1）負責國家、省、市、縣各級政府涉水法律和方針政策的貫徹實施，實行依法治水、依法管水；

（2）協助制定所在鄉鎮范圍的水利建設中長期規劃、年度實施計劃，組織制定水資源開發、配置和保護以及農田水利基本建設、水土保持、防洪等相關專業規劃，并監督實施；

（3）負責所在鄉鎮農業、工業、生活用水的計劃制定與節水、水環境保護、水污染防治等涉水事務管理；

（4）組織、指導鄉鎮水利工程建設、管理，協助做好轄區內各類水利工程設施管理體制改革；

（5）承擔所在鄉鎮防汛抗旱日常工作，做好防汛抗旱物資的籌集、調撥；

（6）組織指導所在鄉鎮范圍內的水土保持；

（7）承擔節水新技術、新措施的推廣運用，發展節水灌溉，解決人畜飲水，推進實現人飲安全戰略；

（8）完成上級水行政主管部門和所在鄉鎮黨委、政府交辦的其他工作。

二是按照精簡、效能和水資源實行流域管理的原則，在撤并鄉鎮的情況下，在新的中心鄉鎮所在地設立區域水利站（有的叫中心水利站）或流域水利站（所），并重新定編定員。

*省根據撤鄉并鎮的需要，在撤并鄉鎮后所確定的新的鄉鎮所在地重新設立區域水利站。如張家港市原先有28個鄉鎮，撤鄉并鎮后變成8個鄉鎮，他們就在新確定的8個大的鄉鎮設立區域水利站，其余的20個鄉鎮水利站也分別歸并到新成立的8個區域水利站中。對新設立的區域水利站，*省根據管理區域的范圍、人口數量、水利工作量等因素，重新定編定員。一般管理范圍在120平方公里以上的設6人，80～120平方公里的設5人，60～80平方公里的設4人，60平方公里以下的設3人，水利工作量大的可適當增加1人。對蘇南經濟發達地區，鄉鎮水利站的人員編制可再適當增加1～2人。對定編定員后的水利站富余人員，區別情況妥善分流和安置，不留后遺癥，確保穩定。北京市的做法也是從自身的實際出發，針對近郊城市化加快發展的需要以及旅游業發展的需要，抓住近幾年撤并鄉鎮和郊區各區縣政府改革的機遇，按照水資源實行流域管理的原則，為實現建設“清潔小流域”的目標，打破鄉鎮界限，建立流域水務站（所）。北京市14個郊區區縣原有水利站306個，目前已在11個區縣組建流域水務站93個，定編1229人，已到崗1021人，其中大專以上263人，中專435人，中專以下323人。定編和精簡人員的做法與*基本上大同小異，只是由于北京正在實施建設“清潔小流域”的發展戰略，水務站大都有一個污水處理公司，因而編制略寬一些。

三是明確水利站或水務站為縣（市、區）水行政主管部門派出機構，實行“條塊結合、以條為主”的雙重管理體制。

北京市水務局通過協商并經北京市政府同意，2003年出臺了《北京郊區水務站（所）建設管理辦法（試行）》，明確規定流域水務站（所）作為區縣水行政主管部門的派出機構，對基層水務實行統一管理。*省原有的1328個鄉鎮水利站，其中實行“以條為主、條塊結合”的有1047個，占79%，還有279個水利站由鄉鎮政府管理，占21%。對鄉鎮政府管理水利站的體制，*省水利廳正在向政府打報告并建議制定規定，改行“條塊結合、以條為主”的管理體制。對“條塊結合、以條為主”的管理體制，*省和北京市的政府領導和水利部門的同志在這次調查中都明確地指出：這種管理體制適合中國的國情、省情、縣情和鄉鎮實際，也適合水利發展和管理的需要。以條為主，就是把鄉鎮水利（水務）站（所）作為縣（市、區）水行政主管部門的派出機構，實行人、財、物統一管理，便于農村水利的發展。而“條塊結合”，就是鄉鎮水利（水務）站（所）工作人員中黨員由鄉鎮黨委管理，所有的工作人員也參加所在鄉鎮的相關中心工作；對鄉鎮水利站的工作人員考核考察實行雙重互動，這樣有利于監督機制的實施，也有利于為鄉鎮水利站的發展運行創造良好的地方環境。

四是實行全額補助或差額補助的財政轉移支付方式。

我們這次調查的這兩個省、市都根據鄉鎮水利（水務）站（所）所從事事業的公益性，將其定為事業單位，對定編人員和運行經費實行財政全額撥款或定額補助。究竟是全額撥款好還是差額補助好，由縣（市、區）根據地方財力和鄉鎮水利站的創收實際來定。像北京市93個鄉鎮水務站（所），實行全額撥款的33個，差額補助的24個，還有36個因為實力較強，實行自收自支。*的水利站基本上實行差額補助的政策，目前該省水利廳又在打報告要求省政府在出臺新的政策中將其定為全額撥款的事業單位。

通過這次調查，從總體上來看，*省、北京市在鄉鎮水利站的工作和管理上是有成績的，其經驗也是值得推廣的。他們的經驗可以概括為四條：一是各級領導尤其是省、市政府的領導高度關心鄉鎮水利站工作。不因其“小”而認為可有可無，也不因其“小”而認為可抓可不抓，而是把鄉鎮水利站放在整個水利的大盤子中一并考慮，既抓大的水行政主管部門改革，也注意抓大而不放小，從而推進了城鄉水利協調發展。二是善于創新。既認定鄉鎮水利站需要保留，但又不拘泥于過去的老辦法、老經驗，而是根據經濟社會發展的需要和農村改革的要求，從實際出發，創新水利站的設置形式，不搞一刀切，并理順管理體制。三是在水利站保留或重新設置以后及時幫助解決問題。著重從政策上、法規上作出規定，不留后遺癥。四是正確處理改革、發展、穩定的關系。妥善安排原有的水利站職工，雖然是“重新洗牌”，但注意平滑過渡，減少震動，保障穩定。

在全國而言，*、北京是財政實力較好的省份，在財政支農、對基層水利服務體系的扶持等方面肯支持、也有能力支持。對絕大部分財政相對困難的中西部省份來講，一方面農村水利建設任務重、基層水利服務體系弱，另一方面，財政困難、資金缺口大，在這種情況也應借鑒*、北京等地的經驗進行基層水利站改革，設置區域或流域水利站以強化對農村水利的建設和管理。

三、關于加強鄉鎮水利站工作的建議

為了進一步推動城鄉水利協調發展，適應中央關于鄉鎮體制改革的指導意見，根據這次調查，現就加強和改進鄉鎮水利站的工作提出以下建議：

第一，首先要認定保留和設立區域（流域）水利站的必要性。

水利是農業的命脈，是國民經濟的基礎設施；水資源是經濟社會發展的自然資源和戰略資源。我國要在2020年全面建成小康社會乃至逐步實現現代化，關鍵是要解決好“三農”問題。沒有農村的小康就沒有全國的小康，沒有農村的現代化，也沒有全國的現代化。當前影響農村經濟社會發展的一個重要問題是水利發展滯后，水利基礎設施建設和水資源管理、水利工程管理遠遠不適應農村經濟社會發展的需要。而要做好這方面工作，單單依靠縣級水行政主管部門的力量是根本不夠的，需要在這一層面上有一個機構來主抓。就像對全國的七大江河流域管理一樣，如果沒有流域管理機構具體負責，而完全靠水利部的力量，實際是無法管好的。實踐證明，區域（流域）水利站的設立是一個客觀的要求和必然選擇，符合農村經濟社會發展的需要。因此，建議在新一輪機構改革中設立區域（流域）水利站這一機構。當然，為了“精兵簡政”，鄉鎮農業服務體系中能夠走向市場的可以取消或歸并，但涉及公益性事業的站所就不一定非取消不可。如有的地方將畜牧獸醫站取消了，結果在世界禽流感多發的形勢下又恢復了，并重新下批了編制，更何況農村水利的公益性更強、服務領域更廣、社會經濟發展的要求更高。決不能等到基層水利服務體系滑坡到了谷底，再重新組建。歷史上農田水利基本建設的組織管理上就有這方面的教訓。

至于要不要鄉鄉鎮鎮都設立水利站，我們認為可以從實際出發，不搞一刀切。防汛抗旱任務重的鄉鎮需要保留鄉鎮水利站，其他地方可設立區域（流域）水利站。*省和北京市設立區域水利站、流域水利站的做法就是解放思想、實事求是的范例。

第二，保留或設立的區域（流域）水利站一定要理順管理體制。

從這次調查和全國普遍反映來看，我們認為對區域（流域）水利站還是作為縣級水行政主管部門派出機構，實行“條塊結合，以條為主”的管理體制比較好。這種體制可以保證水資源的統一管理，可以保證用于水利的各種資源的統一配置，防止水利資源資產的流失，也可以充分調動鄉鎮政府發展水利事業的積極性和主動性。

第三，對保留或設立的區域（流域）水利站一定要落實經費，保障其運行。

根據水利站的服務職能，應將其定性為公益性事業單位，其機構人員、運行費用及專項經費要納入縣級財政預算。由于各地的財政情況不同，目前可采用差額補助的方式，即縣級財政可安排一定比例的人頭費和運行費以及專項經費，這是主渠道；不足的部分可以從水費計收和多種經營創收中解決，這是輔助的渠道。為此，可鼓勵水利站利用水土資源發展多種經營。

第四，要全面定編定崗，深化內部改革，推行全員聘用制。

要嚴格控制人員編制，并合理設置崗位，實行一人多崗，以崗定責，以崗定酬。要深化內部改革，實行競爭上崗和全員聘用制。規定一聘幾年，可以按期解聘也可續聘。但對所聘人員聘用期的養老、失業、醫療保險等，一定要按省和所在地人民政府的有關規定繳納。要研究探索長??運行的軌道，為推動農村經濟社會的可持續發展作出實實在在的貢獻。