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黨的**屆三中全會提出要樹立科學發展觀，*四中全會提出構建社會主義和諧社會。*五中全會強調要以科學發展觀統領經濟社會發展全局，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道。必須加快轉變經濟增長方式，把節約資源作為基本國策，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。

樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會，必須處理好人與自然的關系，堅持人與自然和諧相處。衡量人與自然和諧有兩個重要指標，即兩個承載能力：一是資源承載能力，二是環境承載能力。資源承載能力主要包括：水資源、土地資源、能源資源，環境承載能力主要包括：水環境、大氣環境和生態。適應和提高資源承載力，要靠建設資源節約型社會。適應和提高環境承載力，要靠建設環境友好型社會。在這兩個承載能力中，水資源都是重要因素。

今天，主要談談如何解決我國水資源短缺的問題，簡要介紹一下我們對建設節水型社會的一些認識和實踐。

下面，主要從三個方面來談。

一、建設節水型社會是解決我國水資源短缺問題的根本出路

水是人類生存的生命線，是經濟發展和社會進步的生命線，是實現可持續發展的重要物質基礎。水資源的可持續利用，是經濟社會可持續發展極為重要的保證。我國的水資源短缺的特點、水資源開發利用狀況、經濟社會發展和環境的需要，決定了我國必須走節水型社會之路。

1、我國水資源的主要特點

我國是一個水資源短缺的國家，人均水資源占有量低，水資源時空分布不均。

第一，我國水資源人均占有量很低。

我國多年平均年降水量約6萬億立方米，其中約3.2萬億立方米左右通過土壤蒸發和植物散發又回到了大氣中，余下的約有2.8萬億立方米形成了地表水和地下水。這就是我國擁有的淡水資源總量。這一總量低于巴西、俄羅斯、加拿大、美國和印度尼西亞，居世界第六位。

由于人口眾多，人均水資源占有量低，按照*4年人口計算，我國人均水資源占有量2185立方米，不足世界平均水平的三分之一。我國一些流域如海河、黃河、淮河流域，人均占有量更低。

第二，受季風的影響，我國降水年內年際變化大。

水資源的時間分布極不均衡。我國降水時間分配上呈現明顯的雨熱同期，基本上是夏秋多、冬春少。總體表現為降水量越少的地區，年內集中程度越高。北方地區汛期4個月徑流量占年徑流量的比例一般在70%～80%，其中海河、黃河區部分地區超過了80%，西北諸河區部分地區可達90%。南方地區多年平均連續最大4個月徑流量占全年的60%～70%。不但容易形成春旱夏澇，而且水資源量中大約有2/3左右是洪水徑流量，形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水。

第三，我國水資源空間分布不均，與土地、礦產資源分布以及生產力布局不相匹配。

南方水多、北方水少，東部多、西部少，山區多、平原少。全國年降水量的分布由東南的超過3000毫米向西北遞減至少于50毫米。

北方地區（長江流域以北）面積占全國63.5%，人口約占全國的46%、耕地占60％、gdp占44％，而水資源僅占19％。其中，黃河、淮河、海河3個流域耕地占35%，人口占35%，gdp占32%，水資源量僅占全國的7%，人均水資源量僅為457立方米，是我國水資源最緊缺的地區。

第四，受全球性氣候變化等影響，近年來我國部分地區降水發生變化，北方地區水資源明顯減少。

近20年來，全國地表水資源量和水資源總量變化不大，但南方地區河川徑流量和水資源總量有所增加，增幅接近5%，而北方地區水資源量減少明顯，其中以黃河、淮河、海河和遼河區最為顯著，地表水資源量減少17%，水資源總量減少12%，其中海河區地表水資源量減少41%、水資源總量減少25%。北方部分流域已從周期性的水資源短缺轉變成絕對性短缺。

我國的水資源特點，反映出我國總體上是一個干旱缺水的國家。同時，我國來水的時空分布不均給水資源開發利用帶來很大困難，必須修建相應的蓄水、調水等水利工程實現來水和需水的匹配。

2、我國缺水問題突出

我國總用水量情況。我國年總用水量1949年為1030億立方米，1980年為4437億立方米，*4年增長到5548億立方米。目前的用水量大約10條黃河的水量。

改革開放以來，我國工業和城鎮生活用水持續增長。工業用水從1980年的457億立方米，增加到*4年的1229億立方米，增加了1.7倍。城鎮生活用水從1980年的68億立方米，提高到*4年的361億立方米，增加了4倍多。

我國農業用水在經過了大規模的增長后，基本上維持在4000多億立方米的用水規模，占總用水量的比重由1980年的85％下降到*4年的65％。

我國政府采取了一系列有效措施，基本保障了人民生活和經濟社會發展的用水需求。50多年來，全國興建了8.5萬座水庫，總蓄水能力達5000億立方米，興建引水工程100多萬項，引水閘3萬多座，提水工程40多萬處，形成年供水能力5800億立方米。但是，我國缺水問題一直存在，越來越突出。

我國缺水情況。按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全國缺水量將近400億立方米，相當于北京市年用水量的10倍。“十五”期間，農田受旱面積年均達3.85億畝，平均每年因旱減產糧食350億公斤。全國農村有3.2億人飲水不安全。全國有400余座城市供水不足，比較嚴重缺水的有110座。*0年，我國北方地區出現大范圍的持續干旱，北京、天津等許多城市供水告急。*4年下半年，廣東、廣西、海南出現大面積干旱，許多城市用水緊張，工農業生產受到很大影響。

我國北方一些地區大量擠占生態和環境用水，實際上是靠犧牲生態和環境用水來維持著經濟社會發展的用水需求。全國以城市和農村井灌區為中心形成的地下水超采區數量已從80年代初的56個發展到目前的164個，超采區面積從8.7萬平方公里擴展到18萬平方公里，引起地面下沉、水質變硬、海水倒灌等嚴重生態問題。北京、南水北調沿線地下水超采嚴重。一些生態嚴重惡化的地區，河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失。

正在興建的南水北調東線、中線工程，涉及7省（直轄市）的44個地級以上城市，受水區為京、津、冀、魯、豫、蘇的39座地級以上城市、245座縣級市（區、縣城）和17個工業園區，調水重點解決城市和工業用水，并通過水的置換，補充華北及黃、淮、海平原的河流生態和環境用水以及地下水，改善北方生態和環境。

水資源開發利用的難度越來越大。北方大多數河流水資源開發利用超出水資源承載能力。我國淮河流域、西北部分內陸河流、遼河和黃河流域水資源開發利用率均超過或接近60%，海河流域已經超過100%，遠遠超過流域允許的水資源開發利用極限。

未來我國需水量，尤其是工業和生活用水量，將隨著人口的增長、經濟的發展而進一步增加。我國水資源供需矛盾將更加突出。

3、我國用水浪費嚴重

我國水資源利用方式粗放，用水效率不高，節水潛力巨大。與我國水資源基礎條件較差，供需矛盾突出形勢不相匹配的是，長期以來我國存在著用水效率較低、用水浪費嚴重的現象。

農業用水效率方面，全國平均單方灌溉水糧食產量約為1公斤，而世界上先進水平的國家（如以色列）平均單方灌溉水糧食產量達到2.5～3.0公斤。目前我國大部分地區仍然采取傳統的大水漫灌方式，農業節水灌溉面積占有效灌溉面積的35%，灌溉水有效利用系數僅為0.45左右，而英國、德國、法國、匈牙利和捷克等國家，節水灌溉面積比例都達到了80%以上，以色列的灌溉面積全部采用微灌和噴灌，灌溉水有效利用系數在0.7～0.8之間。

我國工業水重復利用和再生利用程度較低，用水工藝比較落后，用水效率較低。我國*4年萬元gdp用水量為399立方米，約為世界平均水平的4倍，是美國這些先進國家的8倍。我國*4年萬元工業增加值用水量為196立方米，工業用水重復利用率約為60%～65%。國外發達國家萬元工業增加值用水量一般在50立方米以下，工業用水重復利用率一般在80%～85%以上。如美國*0年萬元工業增加值用水量不到15立方米，工業水重復利用率約為94.5%，日本萬元工業增加值用水量也僅為18立方米，工業用水重復利用率達到80％以上。總體來看，我國現狀工業用水重復利用率僅相當于先進國家20世紀80年代初的水平，節約用水還存在較大潛力。

生活用水方面，公眾節水意識有待提高，節水器具使用率普遍偏低。此外，我國海水利用和再生水利用水平較低。我國一方面存在嚴重的缺水問題，另一方面水資源利用效率低，存在嚴重的浪費現象。因此，要從根本上解決這些問題，必須大力提倡節約用水，不斷提高水資源利用效率和效益，建設節水型社會，這是保障我國經濟社會可持續發展的必然選擇，其意義絕不亞于三峽工程、南水北調工程。

二、節水型社會的本質特征和實現途徑

節水型社會建設是一場深刻的社會變革，需要進行體制改革和機制創新，進行制度建設。

1、節水型社會建設的核心是制度建設，形成節水機制

節水型社會的本質特征是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經濟手段為主的節水機制，建立起自律式發展的節水模式，不斷提高水資源的利用效率和效益，促進經濟、資源、環境協調發展。建設節水型社會是對生產關系的變革，是制度建設，是一場革命。

節水型社會和通常講的節水，既互相聯系又有很大區別。無論是傳統的節水，還是節水型社會建設，都是為了提高水資源的利用效率和效益，這是它們的共同點。但要看到，傳統的節水，更偏重于節水的工程、設施、器具和技術等措施，偏重于發展節水生產力，主要通過行政手段來推動。而節水型社會的節水，主要通過制度建設，注重對生產關系的變革,形成以經濟手段為主的節水機制。通過生產關系的變革進一步推動經濟增長方式的轉變，推動整個社會走上資源節約和環境友好的道路。

節水型社會的制度建設要解決的是全社會的節水動力和節水機制問題。一個人做某件事情要有動力，一個社會做某件事情也要有動力。動力來自兩個方面，一個是靠社會成員內心的自覺，靠道德和良知的引導；一個是靠外界的約束和激勵，靠壓力和推力，并把這種約束、壓力和推力轉化為自覺的行為。搞節水型社會建設，固然要進行宣傳教育，使得全社會都能了解我國的基本水情，了解我國水資源短缺的嚴峻形勢，從而增強節水的意識，自覺節水。但根本的還是要建立一整套制度，建立一種體制、機制，使得各行各業、社會成員受到普遍的約束，需要去節水；通過制度創新，使得全社會能夠獲得制度的收益，愿意去節水，使節水成為用水戶自覺、自發的長效行為，而不是僅靠行政推動的權宜之計。

2、節水型社會的實現途徑

建設節水型社會，簡單來講主要有以下幾個步驟：

（1）明晰初始水權。

明晰初始水權是節水型社會建設的工作基礎。

初始水權是國家根據法定程序，通過水權初始化而明晰的水資源使用權。通常，水權有廣義和狹義之分，廣義的水權包括水的所有權、使用權、經營權、轉讓權等。在我國，水的所有權屬于國家，國家通過某種方式賦予水的使用權給各個地區、各個部門、各個單位。因此，我們所講的水權是狹義的水權，也就是水的使用權。

由于水資源是以流域為單元，因此首先要以流域為單元，通過流域的水資源規劃，進行初始水權的分配，再確定各區域的用水權指標。

在各流域或區域分配初始水權時，要根據水資源承載力，保證生態用水和環境用水需求，協調好上下游、左右岸，特別是行政區劃之間的關系，協調好發達地區和相對落后地區、城市和農村、工業和農業之間的關系，注意保留一部分用水權指標，作為經濟社會發展的水資源儲備。

（2）確定水資源宏觀總量與微觀定額兩套指標體系。

明晰初始水權是水權管理的第一步，還要建立兩套控制指標體系，一套是水資源的宏觀總量指標體系，一套是水資源的微觀定額指標體系。

水資源的宏觀總量指標體系用來明確各地區、各行業乃至各單位、各企業、各灌區的水資源使用權指標，實現宏觀上區域發展與水資源承載能力相適應。

水資源的微觀定額指標，用來規定單位產品或服務的用水量指標。通過控制用水定額的方式，來提高水的利用效率，達到節水目標。

（3）綜合采用法律措施、工程措施、經濟措施、行政措施、科技措施，保證用水控制指標的實現。

常用的五種措施：法律措施、工程措施、經濟措施、行政措施、科技措施。打個比方，某單位需要供水，決定該不該供、如何供的一套規定，叫法律措施；安上管道裝上閥門，叫工程措施；達到指標，超用加價，節約指標，有價轉讓，叫經濟措施；達到指標，立即關閥，叫行政措施；達到指標，通過電腦自動關閥，叫科技措施。

建設節水型社會，要調整經濟和產業結構，建立與區域水資源承載能力相適應的經濟結構體系；要建設水資源配置和節水工程，建立與水資源優化配置相適應的水利工程體系；要開展用水制度改革，建立與用水權指標控制相適應的水資源管理體系。要特別注重經濟手段的運用，最重要的是制定科學合理的水價政策，“超用加價，節約有獎，轉讓有償”，充分發揮價格對促進節水的杠桿作用。

（4）制定用水權交易市場規則，建立用水權交易市場，實行用水權有償轉讓，實現水資源的高效配置。

水權可以有償轉讓：占用了他人的水權，需要付費；反之，出讓水權，可以收益。通過水權交易市場進行用水權的有償轉讓，買賣雙方都會考慮節水，社會節水的積極性被調動，水資源的使用就會流向高效率、高效益的領域。

（5）用水戶參與管理。

建設節水型社會要鼓勵社會公眾以各種方式廣泛參與，使得相關利益者能夠充分參與政策的制定和實施過程。如成立用水戶協會，參與水權、水量的分配、管理、監督和水價的制定。用水戶協會要實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，充分調動廣大用水戶參與水資源管理的積極性。

下面以黃河流域為例，談一談在節水型社會建設中如何進行制度建設。

黃河是我國第二大河，是中華民族的母親河，黃河的問題是我國水資源問題的縮影，社會各界都非常關注。黃河的問題非常復雜，有洪澇災害問題，泥沙問題、污染問題，尤其是缺水問題非常突出。黃河斷流問題就是黃河水資源短缺、生態系統惡化的一個明顯標志。

如何用節水型社會建設的思路來解決黃河流域的水資源問題呢？

首先，分析黃河流域的水資源承載能力，對流域進行初始水權分配。黃河多年平均徑流量為580億立方米，初始水權分配時，首先要考慮河道內生態和環境用水需求，其中包括汛期輸沙水量150億立方米，河道內用水、生物多樣性、濕地保護用水等50億立方米，總共*億立方米的生態用水要保證，再扣除下游河道蒸發滲漏損失10億立方米，這樣，剩下的370億立方米就是可用于分配給沿黃省區的水權。根據國務院的分水方案，分配給青海14.1億立方米，四川0.4，甘肅30.4，寧夏40，內蒙58.6，陜西38，山西43.1，河南55.4，山東70，河北與天津共20，這就是國家賦予給這些省區的初始用水權。

第二，黃河水分配給各省區后，各省區如何將實際用水量控制在國家分配的初始水權指標以內呢？這就有一個總量控制和定額管理的問題。比如寧夏，擁有40億立方米的黃河初始水權，這就是寧夏總的水資源宏觀控制指標。寧夏再把這個總量指標層層分解到各地區、各灌區、各行業、各單位去，層層都有指標，這個指標就叫總量控制。比如說，其中分配給銀川市4.6億立方米，石嘴山市9.9，吳忠市9.5，中衛市5.6，固原市3.1，等等。各市再把水分給生活、工業、農業和生態等。比如銀川市，分配生活用水0.15億立方米，工業0.35，農業加生態4.1。其中生態用水指的是灌區的林草、魚池用水和湖泊濕地補水等。

在進行取用水戶總量控制時，一個很重要的依據是定額指標體系，根據定額指標，科學合理地確定取用水總量。同時，根據定額指標，對用水戶是否做到了高效節水進行監督管理。比如說：寧夏對74個行業、109項工業產品，制定了用水定額標準，如，每生產噸鋼用水4立方米，每噸水泥用水0.3立方米，每噸尿素用水15立方米。農業和生活用水定額正在制定。

第三，為了把用水控制指標落到實處，應采取一系列綜合措施。

前面講過，可以采取法律措施、經濟措施、工程措施、行政措施、科技措施等。這里主要介紹一下取用水計劃管理和經濟手段的應用。

黃河水利委員會要會同有關省級水行政主管部門，依據國務院批準的分水方案，以及來水預測、行業用水定額、實際用水狀況等，制定流域年度可供水量分配方案和年度水量調度方案，下達給各省區，各省區落實到每一個黃河取水口門，并明確全年各時段、各取水口門的取水量。取水口門超過了年度取水計劃取水時，將依法關閉閘門，不再允許取水。對于每年各省區取水低于計劃或超過計劃的情況，采取經濟、行政等措施進行總量控制，一是節獎超罰，二是適當增加或核減下一年度取水計劃。

具體到每一個取用水戶，每年根據取水許可水量和下一年度用水需求，向取水許可機關提出下一年度取用水計劃建議。取水許可機關根據下一年度黃河可供水量分配方案和年度水量調度方案，制定和下達取用水戶取用水計劃。

對于灌區等大型取用水戶而言，灌區管理部門每年根據取水許可機關下達的年度取用水計劃，將水量逐時段分配到每一個灌區用水戶協會。用水戶協會再將水量分配給每一個農戶，具體到每一塊需要灌溉的農田，并采取節獎超罰的措施。

對于城市用水，每年要制定和下達各單位的用水計劃，并實行階梯制水價和超定額加價制度。如銀川市近年來推行居民生活用水階梯式水價和非居民用水超定額加價制度，極大地促進了節約用水。對居民用水分三個階梯計量：每戶每月12立方米以下為一級計量水價、12立方米以上至18立方米為二級計量水價，18立方米以上為三級計量水價。一二三級水價分別為每立方米1.3元、1.9元、2.5元。行政事業用水定額內每立方米1.55元，超定額每立方米2元；工業用水、經營服務用水，定額內每立方米1.7元，超定額每立方米2.3元；特殊行業用水，定額內每立方米5.3元，超定額8.5元。

有些地方還采取了比較先進的取用水控制手段，如寧夏一些地方采用了智能卡預付取水控制系統，先交錢買水后刷卡用水，保障用水能夠控制在指標以內。

第四，這套制度能否有效運轉，公眾的參與是非常必要的。

比如寧夏自治區的引黃自流灌區，以村和灌區為單位，通過用水戶（村民）直接選舉的辦法，逐級選舉產生了905個用水戶協會，管理的支渠有2800多條，控制灌溉面積近500萬畝，占灌區灌溉面積的83%以上。用水戶協會負責分配和管理村級用水總量指標；負責渠系內部水量交易及管理；負責斗渠以下田間工程的管理、維護和水費收繳、水事糾紛調處。農民用水戶參與管理，理順了農村供用水管理體制，縮短了灌水周期，灌水效率進一步提高，平均節水15％左右，減少了農民水費支出，同時水事糾紛大大減少。

目前，全國已經成立了7000多個農民用水戶協會，由協會管理的田間工程控制面積在大型灌區已達36％。

第五，黃河初始水權分配后，如何解決國民經濟和社會發展帶來的新增用水需求呢？過去我們主要依靠行政手段，通過計劃指標的調劑，硬性實現水資源的流轉，被占用水資源的用戶（如農業）沒有得到補償。面對黃河流域尤其是上中游地區工業迅速發展，用水需求急劇增長的形勢，從*3年開始，在保證沿黃省（區）用水總量不突破國務院分水指標的前提下，進行了“農業轉工業”的水權有償轉換實踐探索。即由工業項目業主投資建設引黃灌區節水改造工程，提高水資源利用效率，把農業灌溉節約下來的水量指標用于滿足工業項目新增用水需求。

比如，寧夏要建設寧東能源重化工基地，面臨最大的挑戰之一就是水資源問題，計劃開工建設的火電廠由于沒有取水指標無法立項。政府為促使企業發展，采取由企業投入、政府適當補助的辦法，對灌區進行節水改造，以提高水的利用效率，把節約的水量有償轉讓給火電廠，解決了工業發展用水問題。目前，寧夏有兩個120萬千瓦的火電廠簽訂了水量轉讓協議，一個電廠的年用水量大體上是*0萬立方米。灌區與火電企業之間這種有償轉讓水權的方式，改變了以往無償剝奪農民用水權益的做法，體現了市場的作用，初步實現了工農業發展和生態保護的多贏。

再如，內蒙古等地也有水權轉換的實踐。截止*5年底，內蒙古已有16個項目正式簽訂了水權轉換協議，轉讓資金總額達8.4億元，涉及水量達1.3億立方米/年。

當然，水權轉換的形式是多種多樣的，有行業間轉換，也有區域間、用戶間轉換，有一次性的臨時水量交易，也有長期的用水權轉讓。

上述實例，描繪的只是節水型社會建設的大致輪廓，具體實施要復雜的多，要在實踐中不斷探索，不斷深化，不斷完善。

3、節水型社會建設中應注意的幾個問題

（1）要發揮政府的主導作用。

節水型社會建設需要在政府主導下推進，政府的作用至關重要。政府首先要辦好兩件事情。第一件事,就是領導組織好這場變革。在節水型社會建設上，各級政府可以做很多文章，是可以出政績、出經驗的。這里關鍵是政府的認識要到位，要把握好我們的國情，認清經濟社會發展的規律，積極組織和領導好這樣一場變革。這是一個有為政府對歷史負責任的態度。第二件事，在經濟社會高速發展的今天，我們一定要明確，政府應是生態的代言人、環境的代言人。要堅持科學發展觀，按照“五個統籌”的發展戰略，推動經濟社會全面協調可持續發展，大力推動資源節約、環境友好型社會建設，努力構建社會主義和諧社會，實現人與自然和諧相處。

政府的主導作用主要表現在：建設節水型社會的政策支持和資金支持；根據水資源承載能力，調整經濟結構和產業結構，分配初始用水權；制定科學的水價形成機制和公平的水市場交易規則，監督水權交易；保障公民，特別是弱勢群體基本生活用水的權利和用水安全；保障生態用水和環境用水等等。

（2）無論是缺水地區，還是豐水地區，都要建設節水型社會。

南方有的同志認為：節水是北方缺水地區的任務，南方水資源相對豐富，沒有節水任務。其實，節水型社會建設不僅缺水的北方要大力推進，在水資源相對豐富的南方也要積極實踐。這是因為：第一，粗放的用水方式是粗放的經濟增長方式的表現，節水型社會建設，可以推動產業結構調整，促進經濟增長方式轉變，降低發展成本。豐水地區的水資源豐富是相對的，就全社會而言，水資源是稀缺的經濟資源，任何地方都沒有浪費水資源的權力。第二，節水就是減污。南方地區雖然水資源相對較多，但如果不搞節水，就會產生大量污染，出現水質性缺水，導致守在水邊沒水用，這種情況在南方一些地區已經非常嚴重。節水是為了減少污水處理成本。

豐水地區和缺水地區建設節水型社會，目的都是為了提高水資源的利用效率和效益，都是為了促進科學發展。所不同的是：缺水地區的水權分配受控于“宏觀控制指標”；可以充分利用水權交易市場，實現水資源的優化配置。豐水地區的水權分配取決于“微觀定額指標”；注重發揮水價的調節作用，實現水資源的高效利用。

（3）要把節水與治污結合起來。

中央明確提出要建設資源節約型、環境友好型社會。我們今天談的主題是建設節水型社會，更嚴格說，應該建設節水防污型社會，節水與防污是緊密結合在一起的，道理是一樣的。

節水需要分析水資源承載力，防污則需要分析水環境承載力。水資源承載能力講的是用水即取水這一面。用水后產生了污水，污水又排放到一定的水域里去，這個水域能夠承載多少污水和污染物的排放呢？因此，水環境承載能力指的是在一定的水域，其水體能夠被繼續使用并仍保持良好生態系統時，所能夠容納污水及污染物的最大能力。

水資源承載力體現在水的使用權上，水環境承載力體現在排污權上。水權和排污權，實際就是水資源承載能力和水環境承載能力的具體化。有水的使用就有水的排放，取水和排水是辯證的統一。在研究水的使用時，必須同時研究水的排放。用水以后產生的污水排回水域后，如果超過了該水域的水環境承載力，那么取水許可的發放就成問題。因此，在發放取水許可證的同時，必須研究和認定排水的許可。

和節水一樣，防污也要建立兩套指標，一套是宏觀控制指標，另一套是定額指標。宏觀控制指標就是根據水功能區劃，確定水域的納污能力，確定某一區域工業、農業、生活污染控制總量。定額指標衡量每個排污單元的排污標準。排污許可應該按照宏觀控制指標和微觀定額指標管理。水權可以交易，排污權也有交易的問題。排污權賣方通過技術改造治理污染，減少排放總量，從而出售剩余排污權以獲得經濟回報；而那些沒有按照政府規定減排或因減排代價過高而不愿減排的企業，就要按照市場價格，向市場或其他企業購買指標，就要付出經濟成本。因此，排污權交易可以形成企業保護水環境的激勵和約束機制。

三、節水型社會建設需要全社會的共同努力

黨中央、國務院高度重視節水型社會建設，作出了一系列重大部署。各地進行了積極探索，取得了初步成效。但是應該看到，建設節水型社會是一項十分艱巨的任務，需要全社會付出長期的努力。

1、黨中央、國務院對節水型社會建設作出了一系列重大部署

*0年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，首次提出建立節水型社會。*2年的《水法》明確規定：“國家厲行節約用水，大力推進節水措施，發展節水型工業、農業和服務業，要全面建設節水型社會”。*5年3月12日，總書記在中央人口資源環境工作座談會上指出，“要把建設節水型社會作為解決我國干旱缺水問題最根本的戰略舉措”。十屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，要建設資源節約型和環境友好型社會。

2、各地進行了一系列實踐探索*1年3月，水利部確定甘肅省張掖市為全國首家節水型社會建設試點，接著又把四川省綿陽市和遼寧省大連市納入首批全國節水型社會建設試點。目前，已確立國家和省級節水型社會建設試點100多個。

節水型社會制度正在建設。在全國范圍內開展了水資源綜合規劃，為全國范圍內初始水權的分配奠定了基礎。有22個省（自治區、直轄市）了用水定額，全國農業灌溉用水定額基本編制完成，部分高耗水工業行業用水定額已實施；各級水行政主管部門依法推行用水總量控制和定額管理制度，嚴格執行取水許可制度。以經濟手段促進節水取得了突破性進展，許多缺水城市對超計劃用水實行累進加價收費，運用價格杠桿促進節約用水。

在節水型社會建設中，涌現出一批成功的典型。這里，我簡要介紹一下張掖市建設節水型社會的有關情況。

張掖市地處河西走廊，黑河中游，降水稀少，蒸發強烈。隨著經濟社會的發展和人口的增加，張掖市的用水量大幅度增加，造成下泄水量銳減，導致位于下游的內蒙古額濟納旗生態退化嚴重，東西居延海先后干涸，大片胡楊林死亡，荒漠化迅速蔓延，成為我國北方沙塵暴發源地之一。

國務院非常重視黑河流域的生態修復問題，于*1年批準實施了黑河流域近期治理規劃，要求張掖市在上下游下泄水量9.5億立方米。這意味著張掖要大量壓縮現狀用水。張掖市感到壓力很大。為實現下游生態修復與張掖經濟社會發展的雙贏，在全面實施黑河流域近期治理規劃的基礎上，張掖率先開展節水型社會建設試點工作，在水權制度改革方面尋求突破。

張掖市建立了用水總量控制指標和定額管理指標體系。在保證完成黑河分水任務的前提下，張掖市編制了各縣（區）水資源配置方案，確定了各縣（區）用水總量控制指標。各縣（區）再逐級分配到各鄉鎮、各村社，層層實行總量控制。同時，制訂了生活、工業、農業、生態等各行業的用水定額指標和基本計量水價。定額內用水的實行計量水價，超定額用水的實行累進加價。政府規定，超定額用水30%以內的加價50%，31%以上50%以內的加價100%，51%以上的加價*%。

在政府有關部門監督指導下，村級農民用水戶協會根據確定的灌溉面積，將分配到本級的用水總量指標進行分解，民主分配給每一用水戶，落實到地畝，具體到每一灌溉輪次。在此基礎上，由政府有關部門向每一用水戶核發水權證，標明每一用水戶的水量、地畝、用水定額和灌水輪次。在已界定水權范圍內的水量，無論擁有者利用與否或是節余的水量，均允許自由交易。交易各方自愿達成水量轉讓協議后，即可提請農民用水戶協會或水管部門組織協調供水。

推行水票制是張掖市在試點中探索出來的實施總量控制、促進水權交易的有效形式。“水票制”最早由民樂縣首創，后來很快被其它試點灌區效仿，并在全區推廣。水票是水量和水價的載體。水管單位在科學預測來水和用水情況的基礎上，編制各灌溉輪次配水計劃，并下達給各用水戶協會。用水戶以小組為單位，根據水權表明的用水總量指標，到水管單位購買水票，水管單位憑票供水，先購票，后供水，水過帳清，公開透明。用水戶可以將自己節約下來的水票自由轉讓，方便交易。政府對交易價格予以指導，但不干涉。農業用水交易價不超過政府基本水價的3-4倍，工業用水交易價不超過10倍；對未實現交易的結余水量，由水管單位按照基本水價的120%回購。

通過以上做法，張掖市基本形成了“政府調控、市場引導、公眾參與”的節水型社會運行機制，出現了戶戶明確總量、人人清楚定額的局面。尤其是允許水量交易后，農民像珍惜自己財產一樣珍惜自己的水權，千方百計節水，千方百計提高單方水的經濟效益，初步顯現出“以節水調結構、以節水定產業、以節水促發展”的制度效果。試點灌區平均每畝耕地節水46立方米，農民的水費負擔比過去減少8.5元/畝左右，達到了節水增收的目的，受到農民群眾的普遍歡迎。渠系水的利用率由50%提高到60%以上，每年可減少引水量2.6億立方米，新增黑河下泄量1.12億立方米。通過實施水量統一調度，黑河水再次到達東居延海和干涸四十多年的西居延海，一曲綠色的頌歌在戈壁大漠唱響。

3、節水型社會建設的目標和主要任務

未來15年將是我國節水型社會建設的關鍵時期。我們總的考慮是：

到2010年，水資源利用效率和效益明顯提高，萬元gdp用水量年均降低6%以上；全國農業灌溉水有效利用系數從0.45提高到0.5，全國農業灌溉用水基本實現零增長；工業萬元增加值用水量從173立方米降到115立方米以下；服務業用水效率接近同期國際先進水平。

到2020年，初步建成與小康社會相適應的節水型社會，力爭實現經濟社會發展用水零增長，在維系良好生態系統的基礎上實現水資源的供需平衡。

節水型社會建設的主要任務：主要是建立三大體系。

（1）建立以用水權管理為核心的水資源管理制度體系。

一是建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會管理體制。二是建立和完善用水管理制度，包括用水總量控制和定額管理制度，水權分配、轉讓和管理制度，科學的水價制度，取水許可制度、水資源有償使用制度、水資源論證制度，排污許可制度和污染者付費制度，節水產品認證和市場準入制度，用水計量與統計制度等。

（2）建立與區域水資源承載能力相協調的經濟結構體系。

充分考慮水資源條件，科學制定區域社會經濟發展規劃，調整經濟結構和產業布局，實現從“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定經濟結構”的轉變。

（3）建立與水資源優化配置相適應的節水工程和技術體系。

開發與推廣先進實用的節水技術、材料、設施，建設生產、生活節水工程，加強非傳統水源開發工程的建設。

4、共同努力建設節水型社會

節水型社會建設涉及到不同地區、不同行業、不同產業、不同用戶，涉及到人口資源環境的協調發展，涉及到千家萬戶的根本利益，需要政府強有力的領導，需要各部門的密切協作，需要全社會的共同行動。

第一，政府要發揮主導作用。中央制定原則，地方負責落實。一是要把建設節水型社會作為各級政府的任期目標，建立健全水資源節約責任制，做到層層有責任，逐級抓落實。二是要制定規劃，抓好試點，分步推進。編制好《“十一五”全國節水型社會建設規劃》，繼續開展節水型社會建設試點工作，到2010年，初步建成一批國家級節水型社會試點和示范區。三是要加大政策支持力度。健全法規體系，制定完善標準，對高耗水、高污染項目，實施嚴格的產業準入標準與整改要求；實行階梯制水價制度和超計劃、超定額用水收費制度，推進農業用水價格改革；建立水資源開發利用的生態補償機制，積極推行有利于水資源節約和保護的財稅政策。四是要加大投入力度，拓寬投融資渠道。包括農業節水灌溉、大中型灌區節水改造、流域水量分配控制性工程等節水型社會建設硬件方面的資金投入，以及規劃與前期工作、制度建設、科學研究、技術開發等軟件方面的財政支持，鼓勵國外資本和民間資本投入節水型社會建設。

第二，社會公眾要發揮主力軍作用。節水型社會建設與我們每個人都息息相關，需要社會公眾的廣泛參與。一要進一步提高公眾對我國水情的認識，深刻認識到我國水資源短缺的嚴峻形勢，增強節水意識。二要積極參與節水型社會建設的規劃、政策制定，主動配合實施，創建節水型城市、節水型社區、節水型企業，特別是政府機構、企事業單位等集團消費，應優先采購和推廣節水型產品，并努力倡導節水行動。三要倡導文明的生產和消費方式，強化自我約束和社會約束。每個人都應當形成良好的用水習慣，同時要對浪費水、污染水的不良行為進行社會監督。形成“浪費水可恥、節約水光榮”的社會風尚，建設與節水型社會相符合的節水文化。

各位領導，同志們！今天我主要介紹了節水型社會建設的一些理論和實踐問題。作為水利工作者，面對我國水資源短缺的嚴峻形勢，我們必須肩負起兩個使命：一是通過水利發展，不斷滿足經濟社會發展對水的需求；二是轉變水利發展模式，建設節水型社會，推動經濟增長方式的轉變。希望這個報告會能夠對大家有所啟發，講的不對的地方請批評指正。占用了大家寶貴的時間，非常感謝。