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《立法法》的通過，指導和約束著各級立法活動。這部法律首次對中央和地方的立法權限進行了劃分，雖不十分明確但也大致劃定了地方立法的空間。隨著《行政處罰法》《行政許可法》等基本行政法律的通過，地方性法規規定行政類法律責任的權限正在逐步精確化；通過《立法法》的規定，刑事責任專屬于中央立法權也基本上不再存有爭議。但是，對于法律責任基本類型之一的民事責任，地方性法規對其進行規定的權限尚有待于進一步研究和明晰。

一、法律規定情況

按照《立法法》第八條、第九條的規定，民事基本制度和基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能由全國人民代表大會及其常委會制定法律進行規范；尚未制定法律的，全國人大及其常委會可以授權國務院根據實際需要制定行政法規。這一規定是地方性法規規定民事、經濟關系最主要的標準和依據。從條文表述看，除民事基本制度和基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度外，地方性法規可以對非民事基本制度和非基本經濟制度的有關內容進行規范，這似乎明確了地方性法規規定民事制度和經濟制度的立法權限。但是，這一規定又是十分模糊的，對于何為民事基本制度、基本經濟制度，《立法法》本身沒有作出進一步的界定，全國人大及其常委會通過的法律、決定乃至正式文件中也沒有對上述概念作出任何界定。

研究民事、經濟各單行法律，可以發現有一些條文中會出現“法律（行政法規）另有規定的除外”等規定，這樣的規定中如果沒有出現“法規”，則我們可以認為就排除了地方性法規作出規定的權限。如《合同法》第十條、三十六條、四十四條、五十二條、七十七條等條文中都規定法律、行政法規有例外規定的，從其規定，那么，我們可以確認對于合同效力，只能由法律、行政法規加以規定。最高人民法院通過的《關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》也證實了這一點，其第四條明確指出，人民法院確認合同無效，不得以地方性法規、行政規章為依據。據此，我們可以說合同效力的確定屬于民事基本制度，地方性法規無權規定。但是，這樣的規定在各單行法律中是散亂的，不成系統的，地方立法時對其重視程度也是不夠的；而且，對于未有此類例外規定的其他內容，地方性法規能否規定，仍然是不明確的。因此，雖然有了《立法法》，地方性法規在規范民事權利義務關系方面的權限仍然是不夠清晰的。能否確定所謂“民事基本制度、基本經濟制度”的范圍，直接決定著地方性法規規定民事責任的權限。

目前，學術界對于地方性法規究竟在規范民事制度方面有哪些權限，還沒有深入的探討。江平教授在《再談制訂一部開放型的民法典》（見江平《再談制訂一部開放型的民法典》，載《法學家》**3年第4期）一文中對地方性法規和規章在規范民事活動的權限范圍作了一個大致的界定：第一，對于一些比較明確的民事基本制度，如民事權利的種類、訴訟時效制度、非國有財產的征收、合同效力的認定等，地方沒有立法權。第二，民法中采取法定主義原則的，地方立法不應作擴大規定，比如物權法草案規定：“物權的種類及其內容，由本法或者其他有關物權的法律規定。”這就明確排除了地方立法在此問題上的權限。另外，還有企業種類法定主義等。第三，屬于非基本民事制度和法定主義范疇外的一些民事制度，只要不與民事法律的規定相違背的，按照立法法的規定和法理的精神來理解，地方性法規應當可以作出規定，但以不形成沖突為原則。第四，民事法律規范的一個特點就是除民事基本法律和單行法律外，往往會和管理法規結合在一起，地方立法更明顯地體現了這一特點。在地方管理型的立法中，應當確立這樣一個基本原則，即地方管理法規中限制當事人權利和增加當事人義務、責任的規定應以不減少民事基本法和單行法中的民事權利內容的享有和不擴大其民事義務責任的承擔為原則。第五，繼續保留民事基本法和單行法中所賦予民族自治地區的特別立法權，如《婚姻法》和《繼承法》中現有的規定。該文對于地方立法規范民事活動的范圍作了一個原則性的描述，比起《立法法》的規定有所細化，比如提出了地方性法規涉及民事法律規范時，應當以不減少民事基本法和單行法中的民事權利內容和不擴大民事義務責任的承擔為原則，但這個界定依然是模糊的，而對于最核心的所謂民事基本制度的范圍還缺乏清晰的判斷標準。

就本文所關注的民事責任而言，如果將其作為一個整體來看，應當屬于民事制度最基本和最重要的組成部分之一。但是，民事責任制度中包含的要素很多，在各種具體類型的民事責任中，各要素所起的作用和所處的地位是不同的。如果籠統認定所有關于民事責任的問題地方性法規都無權規定，則未免過于籠統和絕對，不是十分妥當，也不符合當前地方立法的實際情況。

二、如何具體確定地方性法規規定民事法律責任的界限

從民事法律框架和當前地方立法實際情況看，筆者認為地方立法涉及民事法律責任時可以從以下幾個方面考慮：

第一，在很多地方性法規中，為了照顧法律責任的周全，往往會規定“造成損害的，依法承擔民事（賠償）責任”之類的套話。這些規定往往不針對具體行為，也不具有太多實際意義。從法規的簡潔性、實用性、實效性出發，如果沒有實質內容，只是起一個提醒作用或者像刑事責任那樣起威懾作用的此類規定，可以不再在法規中重復。

第二，對于現行法民事、經濟法律和民法學理研究中已經基本得到確認的確定各類民事責任的基本原則、基本構成要件等要素以及民事訴訟中涉及民事責任承擔的舉證責任分配、舉證要求等關鍵問題，應當屬于中央專屬立法權，地方性法規不宜作出變通性規定或者不同規定，也沒有必要重復。比如前文指出的合同效力問題，在一些制定較早的地方性法規中，如《北京市鄉村集體企業承包經營條例》第十二條規定“承包經營合同應當具備以下條款”，而《合同法》中所列舉的合同條款則只是示范性的，并不具有強制力。另外，該法規第二十九條更是明確規定了四種無效合同，這些規定已經明顯違背了《合同法》的規定，應當修訂。又如，在侵權責任中，關鍵問題是確認責任和確定損害賠償的范圍，確認責任的基本要件是歸責原則、過錯、損害事實、因果關系等，那么地方性法規在這些方面不應當作出與現有法律、司法解釋、行政法規或者既有司法實踐已經確定的規則不相符合的規定。即使認為這些規則不夠合理，地方性法規作出自認為更為合理的規定，可能也不會得到執行。

在地方立法過程中，涉及相關民事責任時，首先需要分析該類責任在民法中所處的分類，研究認定該類責任所需要確定的關鍵因素，然后需要研究相關上位法、司法解釋對這些因素的界定，才有可能明確地方遇到的實際問題哪些是屬于地方立法權限，可以通過地方性法規加以解決的。對于不屬于地方立法權限范圍內的事項，即使確實十分需要，也不能以違背《立法法》為代價來換取立法“成績”，而只能通過向上級立法機關反映、提出建議等方式予以解決。

第三，在民事責任的基本原則、基本構成要件等要素之外，還有其他一些因素可能對民事責任的最終歸屬產生影響，比如《北京市實施〈中華人民共和國消費者權益保護法〉辦法》對經營者義務和消費者權益的具體列舉，相對于國家法律來說更為具體。這些規定首先是從規范市場秩序出發制定的舉措，但這些規定對于有關民事責任的認定會起到一定的輔助作用，如判斷經營者的過錯程度等。在這些方面，在對國家法律立法精神和具體規定有充分把握的前提下，地方性法規予以具體化和明確應當是可以的，并不超越立法權限。

但是，對于這種規定同樣要慎重對待，要確保這種從管理角度所確定的當事人的權利義務建立在合法、公平、合理的基礎上。這類規定不能絕對化、封閉化，因為部分規定可能對于當事人民事責任的承擔產生實質性的影響，這些規定必然會進入司法領域，接受司法機關對其與上位法關系的審查和判斷。比如《北京市中小學生人身傷害事故預防與處理條例》第二十五條規定：“有下列情形之一的，學校不承擔責任：（三）學校有證據證明，學校及其教職工已經履行本條例第十條、第十一條規定的相應職責，但仍然沒有避免事故的發生的。”而本條例第十條、第十一條所規定的學校的職責是封閉性的，那么第二十五條的規定就在事實上已經劃定了學校承擔責任的范圍，但是鑒于現代社會的復雜多樣性，誰能保證條例中所列舉的職責就是全面和適當的？如果條例中所列舉的職責過多，就會加重學校的責任；如果所列舉的職責過少，學校的責任就被減輕了。此類規定在遇到新情況時，又該如何執行？又如，曾有一段時間在法學界和媒體引起很大爭議的河南“李慧娟事件”，其起因就在于《河南省種子條例》中所確定的玉米種子的定價原則與《種子法》的規定不一致，而這種不一致導致了一個案件中民事賠償數額相差數十倍。此類問題，在地方性法規中其實經常會碰到。很多看似單純的行政管理事項，很可能在很大程度上決定著民事責任的認定。因此，在立法過程中，不能僅僅考慮某項具體措施本身，更要將其放到整個法律體系中，更全面地思考和研究。

第四，在一些地方性法規中，雖然以行政管理規范為主，但在涉及民事關系的規范時，在法律責任部分又針對具體行為對相應的民事責任作出了實質性規定，一般規定為“責令賠償、責令恢復原狀”等。比如《北京市實施〈中華人民共和國工會法〉辦法》第六十一條規定：“職工或者工會工作人員因前款原因被解除勞動合同而又不愿恢復其工作的，由勞動行政部門責令單位給予本人年收入兩倍的補償，并按照解除勞動合同的有關規定給予經濟補償。”此類規定一般適用于違法行為發生在兩方當事人之間，其所指代的具體內容就是民事責任，其實完全可以由與之直接相關的利害關系人依據民法、經濟法的有關規定通過民事訴訟的渠道獲得解決。但在行政管理活動中，有時也同時對此類違法行為作出了處理，法規因而作出了相應規定；否則，有些行政管理行為顯得不完整，相對人也認為行政職權行使得不夠到位。此類規定的特別之處在于，這種行為是通過行政權力的介入使民事性質的法律責任得以實現，有時可能會輔以行政權力的強制。這等于用行政權力劃分當事人之間的民事責任，并可能動用行政權力的強制性保證民事責任的履行。如果某項法規明確規定行政機關應當責令違法行為人賠償，則行政機關對這種民事糾紛的處理和裁決權就轉變為一種法定的行政職責。如果該機關不行使和不正當行使都構成行政機關的違法。這種規定等于賦予了行政機關對民事責任的決定權，而且在法規中對責任的具體內容和標準予以明確則更事先明確了民事責任的分擔。如果立法中對于責任定性不準，規定不當，或者執法機關在執法中把握不夠慎重，就可能侵犯當事人合法的民事權益，造成當事人雙方之間民事權利義務關系的不平衡。而且，民事責任的最終承擔要由司法機構來確定，行政機關的裁決并不具有最終決定效力，賦予當事人尋求行政權力的救濟未必就能從根本上減輕相對人的“救濟之累”。因此，對于這種規定，地方性法規需要慎重對待，盡量不對民事責任作出絕對化的界定，尤其是對于數額、期限等容易定量化的內容，以減少對民事專屬立法領域的可能侵犯。

第五，在很多地方性法規中，民事、經濟關系和行政管理關系交織在一起，一些本可以通過民事手段解決的問題現在都被置于單純的行政管理之下，使行政機關花費大量的精力來處理此類事情。比如養鴿子擾民，其實可以通過民法上的相鄰關系來解決；再比如，掃雪鏟冰這件在我們看來很頭痛的事，在美國就是通過一些高額的民事損害賠償判例使市民提高了各掃門前雪的積極性，并將其視為自己的當然義務。但是，在我國，很多類似的事情被迫納入行政管理中，成為完全的行政管理事項。這種現象的出現，一方面是由于過去政府的管理方式和管理權限造成了人民群眾習慣于將一切事情和問題都歸結為政府管理不力，出了問題都希望用行政手段來解決，而一些政府部門也已經習慣了這種思維，沒有從根本上對一些問題有清醒的認識；另一方面，我國現行民事訴訟制度和司法實踐中存在的一些問題也使人民群眾對民事訴訟的救濟途徑望而卻步。這種情況的改變，不是短時間內能夠完成的。但我們在立法過程中，對此類問題應當有一個適當的判斷，公權力的運用要以保護公民的私權利為基本出發點，要有適度的范圍，要有合適的方式，不能妨礙或者阻礙私權作用的發揮。立法時要認真分析所要解決問題的性質，協調運用行政管理手段和民事責任的不同功能，引導和鼓勵民眾更好地進行自我保護和救濟。在運用行政手段對相關行為進行調整時，不應當限制其運用民事救濟方式進行自我保護的自由選擇權。