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我國國有企業改革是一場廣泛而深刻的變革。1978年12月，黨的十一屆三中全會作出歷史性決定，開始對國家經濟管理體制和經營管理方式進行調整和改革。這一重大決策，標志著國有企業改革掀開了歷史性篇章。回顧三十年我國改革開放的發展歷程，每當遇到重大問題的時候，黨中央、國務院都非常及時地總結經驗，提出新的戰略目標和指導方針。作為整個經濟體制改革的中心環節，以黨中央、國務院作出的歷次重大決定為主要標志和動力，國有企業改革從深度和廣度上不斷推進。

一、我國國有企業改革的五大階段

（一）**0年前后，進入初期的放權讓利階段。

1978年，黨的十一屆三中全會確立了以擴大企業自主權為主要形式，調整國家與企業之間利益關系的國有企業改革方針，在企業內部建立各種形式的經濟責任制，在企業領導體制上實行廠長（經理）負責制。

重點調整國家與企業的責權利關系。這一階段的改革試圖在計劃經濟體制的基本框架內，通過向企業放權讓利來增強企業的活力。自主權的擴大和利潤留成制度的實行，激活了傳統體制下作為生產單元的國營企業的盈利意識和發展意識，為逐步適應市場競爭初步奠定了基礎。但這一時期計劃經濟體制仍居主導地位，大部分商品的價格和企業的生產經營活動仍受指令性計劃的控制，市場體系尚屬萌芽狀態。

（二）**5年左右，開始以實施承包經營責任制為主要形式的國有企業改革。

**4年，黨的十二大明確提出，經濟體制改革的中心環節是搞活國營大中型企業。在所有權與經營權分離的條件下，出現了承包經營責任制、租賃制、資產經營責任制、稅利分流以及股份制試點，探索搞活企業的多種經營方式。

**4年，出現包括股份制在內的各種形式的改革嘗試。**4年12月，上海飛樂音響公開發行股票，這種股票是1949年以來我國首次公開發行的股票，**6年，鄧小平同志人民大會堂會見了美國紐約證券交易所董事長范爾森，這一歷史性會晤最具意義的場面是美國客人贈送給我國領導人一枚紐約股票交易所的會徽，而我國領導人則贈送給這位美國來訪者一張上海飛樂音響公司股票。這次不尋常的會見和不尋常的贈送的意義是非常深遠的，揭開了我國以股份制為主要形式的國有企業改革序幕。

因此，自上世紀八十年代中葉，為進一步明確企業的利益主體地位，調動企業和職工的積極性，按照所有權與經營權相分離的理論構想，全國的國營企業開始一戶一策，推行多種形式的承包經營責任制，并取得了顯著成效。到**7年底，全國預算內全民所有制企業有78%實行了承包制。雖然承包制仍屬于放權讓利的范疇，但承包制的普遍實行是計劃經濟下的國營企業向市場經濟下的國有企業轉化邁出的第一步，使企業初步完成了從面向計劃到面向市場的轉變，但承包制所存在的體制缺陷并未消除政企不分的問題。

（三）自**2年起，我國開始建立市場經濟體制，國有企業改革沿市場化方向深入推進。

**2年10月，黨的十四大提出，“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，“就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。從此,我國成功地進行了計劃、價格、財稅、金融等宏觀經濟體制的改革，市場決定價格的機制基本形成，國有企業必須遵循價值規律進行生產經營；銀行對企業的貸款開始按照商業化的原則發放，各級財政對國有企業的經營性補貼基本取消，促進國有企業的預算約束逐步硬化。大大加快了國有企業進入市場的步伐。

**3年11月，中共中央十四屆三中全會提出，“建立現代企業制度，是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是我國國有企業改革的方向”，現代企業制度的基本特征是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。**3年12月，《中華人民共和國公司法》頒布出臺，大大加快了國有企業規范的公司制改革特別是境內外重組上市的步伐，推動國有資本進入市場。

**4年7月頒布的《中華人民共和國勞動法》，規定“生產經營狀況發生嚴重困難”的用人單位，“可以裁減人員”，且“應當按照國家有關規定給予經濟補償”。隨著企業改革深化、技術進步和經濟結構調整，國有企業的人員流動和職工下崗難以避免。《勞動法》的出臺推動了國有企業的富余人員進入勞動力市場，有利于形成國有企業人員能進能出的機制，這對于國有企業建立現代企業制度、真正轉換經營機制至關重要。

（四）自**7年起，我國開始對國有經濟進行戰略性調整，國有企業戰略性改組步伐加快。

隨著國有企業的大面積進入市場和對外開放的進一步擴大，國有企業的外部環境發生了重大變化，市場競爭日趨激烈，企業分化日趨明顯，一大批優勢企業脫穎而出的同時也有不少企業陷入困境。這些都對國有企業改革與發展提出了新的要求。

**7年9月，黨的十五大對國有企業改革進一步做出了重大部署，強調指出要“調整和完善所有制結構”，“公有制實現形式可以而且應當多元化”，“要從戰略上調整國有經濟布局。對關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國有經濟必須占支配地位。在其他領域，可以通過資產重組和結構調整，以加強重點，提高國有資產的整體質量”，“要著眼于搞好整個國有經濟，抓好大的，放活小的。對國有企業實施戰略性改組”，“實行鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效和再就業工程，形成企業優勝劣汰的競爭機制”。

**9年9月，中共中央十五屆四中全會進一步明確提出，調整國有經濟布局要“堅持有進有退，有所為有所不為”。

按照對國有經濟進行戰略性調整、對國有企業進行戰略性改組的方針，通過重組上市，一大批國有企業競爭力明顯提高，同時一批長期虧損、扭虧無望的特困企業退出了市場。

（五）自**2年我國進入國有資產管理體制改革的新階段。

**2年11月，黨的十六大提出，繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務；中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，權利、義務和責任相統一，管資產與管人、管事相結合；中央政府和省、地市兩級地方政府設立國有資產監管機構。從此，建立符合市場經濟要求的新的國有資產管理體制的改革全面啟動。

**3年10月，中共中央十六屆三中全會進一步提出，“大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式”，“需要由國有資本控股的企業，應區別不同情況實行絕對控股或相對控股”；“堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開”。“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，是構建現代企業制度的重要基礎”。這些理論上的發展和創新，進一步完善了股份制改革和國有資產管理體制改革的指導方針，進一步推動了市場化改革的深化。

二、我國政府先后制定、實施了一系列推進國有企業市場化改革的重大政策措施

**2年，落實企業經營自主權、轉換機制、走向市場的改革全面展開。

**3年，規范的公司制改革和境內外上市開始起步，中央和地方政府選擇了百戶企業進行建立現代企業制度的試點。

**4年，我國政府決定在18個城市試行國有企業政策性兼并破產，劣勢企業退出市場工作由此展開。

**7年以后，加大了國有企業兼并破產工作的力度，**8年，我國政府把下崗分流、減員增效和再就業作為國有企業市場化改革的重要內容，國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作全面啟動。同年，以打破壟斷、改制上市、提高企業競爭力為目標，一批壟斷行業先后進行了企業重組。

從**0年起，一大批國有特大型企業重組改制上市進入國際國內資本市場，調整國有經濟布局、改組國有企業、建立現代企業制度的工作力度進一步加大，改革進一步深入。

從**3年起，隨著國有資產管理體制的建立健全，國有企業市場化改革步入了在出資人進一步推動和加強監管下實現市場化改革目標的新階段。

三、近五年來，我國國有企業改革取得的突破性進展

（一）建立并完善國有資產管理體制。

到**7年，各省、市(地)基本組建了國有資產監管機構。以《企業國有資產監督管理條例》為基礎，國務院國資委先后制定了業績考核、產權管理、規范改制、清產核資等個規章和規范性文件，對涉及國有資產監管的257件法律法規和規范性文件進行了梳理。國務院國資委在中央企業全面開展了年度經營業績考核和任期經營業績考核，各地也逐步開展了經營業績考核工作。與此相配套，開展了清產核資，對企業負責人薪酬進行了初步規范等工作。國有企業監事會工作進一步加強，強化企業財務監督，加強了對企業國有資產的監管。開始建立國有資本經營預算制度。

加大了勞動、人事、分配制度改革，目前中央企業通過市場化方式選用的各級經營管理人才約占總數的30%。一批企業建立了比較完善有效的面向社會公開招聘和全體員工競爭上崗、量化考核、薪酬與業績掛鉤的機制。

（二）國有企業公司制股份制改革取得明顯進展，現代企業制度趨于健全。

按照十六屆三中全會提出的“實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式”的要求，幾年來我委大力推動中央企業進行公司制股份制改革。經過努力，中央企業及其下屬子企業的公司制股份制改制面由**2年的30.4%提高到64.2%。

研究、解決中央企業整體重組上市遇到的新問題，幫助和指導企業完善方案，協調有關部門積極支持中央企業上市和享受稅收、公司設立即可發行股票并上市等優惠政策。**3年至**7年底，共有52家(29家A股公司+16家H股公司＋7家紅籌股公司)中央企業下屬股份公司在境內外首次公開發行股票并上市。**3年新上市公司12家（9家A股公司+3家H股公司），**4年新上市公司8家（3家A股公司+3家H股公司＋2家紅籌股公司），**5年新上市公司7家(3家A公司+3家H股公司+1家紅籌股公司)，**6年新上市公司13家(7家A股公司+6家H股公司)，**7年新上市公司12家(7家A股公司+1家H股公司＋4家紅籌股公司)。

從總數上看，目前中央企業作為實際控股方的上市公司約有279家，根據公司注冊地、上市地、發售范圍的不同可分為5類，A股222家，H股39家，紅籌股34家，B股18家，S股4家（其中A+B股15家，A+H股22家，A+S股1家）。

五年來，中央企業通過股票發行籌資量呈逐年上升態勢。**3年募集資金253億元，**4年募集資金642億元，**5年募集資金768億元，**6年募集資金1339億元，**7年募集資金3263億元，5年共募集資金6265億元。**3年至**7年每年籌資額年均增長率達97.86%。

**3年至**7年籌資情況如下圖所示：

中央企業改制上市除了為企業發展籌集資金外，還規范了公司治理、從體制上促進了企業經營機制的轉換，提高了國有企業市場化、國際化的運作水平。

（三）建立和完善國有獨資公司董事會試點取得重要突破，公司治理結構逐步完善。

國資委成立后我委就著手研究中央企業建立和完善董事會問題。**4年2月提出在中央企業進行國有獨資公司建立和完善董事會試點工作，報經國務院同意。國資委印發了《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》（國資發改革[**4]229號），明確了試點的主要思路和措施，并確定神華集團有限責任公司、寶鋼集團有限公司等7戶企業為第一批試點企業。截止**8年4月底，試點企業已擴大到19戶，其中16戶企業外部董事超過了董事會全體成員的半數。另外還選擇了3戶企業進行外部董事擔任董事長的探索。試點企業建立健全了董事會運作基本制度，各專門委員會開始正常運行。外部董事認真履行職責，積極參與決策。普遍受到好評。

與過去相比，試點企業的決策權和執行權基本分開，董事會的風險意識普遍增強，決策更加科學，管理層的責任感和使命感進一步提高。中央企業董事會試點工作得到了黨中央、國務院領導的肯定。

（四）中央企業的調整重組力度加大，國有經濟布局和結構得到優化。

國資委成立后，針對中央企業數量較多、布局分散的狀況，加大了中央企業重組的力度。

一是研究起草《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》等重要文件，加強對國有企業重組工作的指導。

按照國務院的要求，我委在調查研究和總結經驗的基礎上，研究起草了《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》，該文件明確了國有資本調整和國有企業重組的基本原則、目標以及主要政策措施。**6年11月該文件經國務院第155次常委會議審議通過，**6年12月，由國務院辦公廳轉發（國辦發[**6]97號，簡稱97號文）。

97號文的出臺，在社會上和中央企業中引起很大反響，對規范推進國有資本調整和中央企業重組發揮了重要作用。

二是加快中央企業重組。

截止**8年5月底，經國務院批準，共有47組83戶（95戶次）企業參與了重組，加上長江口航道建設有限公司已調整為交通部長江口航道管理局以及注銷中國汽車工業總公司，中央企業戶數由最初的196戶（加上鐵道部移交的兩家企業、新組建的國家核電技術有限公司、中國商用飛機有限責任公司以及兩家未列入名單的中國汽車技術研究中心和重慶汽車研究所，實際為202戶）減少到目前的151戶，共減少51戶。

同時，按照國務院決定，對一些主要的行業或特殊行業組建了一批新公司。組建了國家核電技術公司、中國商用飛機有限責任公司。

通過重組，使一批規模較小、競爭力較弱的中央企業退出了國資委直接監管序列，一批業務相關的企業完善了產業鏈和價值鏈，實現了協同互補效應，一批困難企業實現了扭虧脫困，煥發新的生機，研究院所的重組提高了中央企業自主創新能力，通過并入式重組和資產無償劃轉方式以及強強聯合，增強了大型骨干企業綜合競爭實力。

三是推進重要行業重組。

黨的十六屆三中、五中全會以及有關政府工作報告都明確提出，要繼續推進和完善電信、電力、民航等行業的改革重組。針對我國電信業發展面臨的新情況、新問題，綜合考慮電信技術發展、防止重復建設、形成適度有序競爭等多方面因素，積極研究推動電信企業的調整重組方案。按照國務院“十一五”深化電力體制改革的要求，根據《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》，研究提出電網主輔分離與相關中央企業重組方案。

四是通過國有資產經營公司試點，探索國有企業調整重組的新途徑。

**5年國資委啟動了國有資產經營公司試點工作，選擇國家開發投資公司和中國誠通控股集團有限公司進行試點，將中國普天信息產業集團公司8戶困難企業移交中國誠通控股集團有限公司管理，將陷入債務危機的中國寰島（集團）公司和中國唱片總公司交由中國誠通控股集團有限公司托管，中國包裝總公司交由國家開發投資公司托管。目前，中國普天信息產業集團公司8戶企業改制、重組，引進戰略投資者的工作正在有序進行，寰島公司托管工作順利結束。國投對中包公司及其下屬企業的破產重組改制、誠通集團對中唱公司及其下屬企業的托管重組改制，也取得了積極進展。

五是組建新的國有資產經營公司，構建國有經濟布局和結構調整的操作平臺。

在進行資產經營公司試點的同時，對組建新的資產經營公司進行了大量的調研和準備工作，研究了擬組建資產經營公司的功能定位、治理結構、資本金等，組建資產經營公司的主要準備工作已基本完成。

六是推動中央企業與地方國有企業重組聯合，實現資源優化配置。

五年來，為發揮各自優勢，推進國有經濟布局和結構在全國范圍內的戰略性調整，國務院國資委與地方國資監管機構密切合作，通過實行資產劃轉、股權置換等多種方式，積極推進中央企業與地方國有企業國有資產合理流動和結構優化調整。**4年國資委批準了攀枝花鋼鐵（集團）公司與四川長城特殊鋼（集團）公司進行重組；**4年11月，國資委批準了鄂州鋼鐵公司和武漢鋼鐵（集團）公司武鋼的聯合重組，將湖北省國資委所持鄂鋼51%股權無償劃轉給武鋼；**5年，武漢鋼鐵（集團）公司、柳州鋼鐵公司提出聯合重組，國資委給予了支持。**7年3月，經國務院批準，鞍山鋼鐵集團公司和本溪鋼鐵（集團）有限公司實行聯合重組。

（五）大力推動具有國際競爭力的大公司大企業集團的形成和發展。

一是推進中央企業內部整合，減少企業管理層次。

**4年，我委制定了《關于推動中央企業清理整合所屬企業減少企業管理層次有關問題的指導意見》（國資發改革[**4]232號），指導中央企業進行內部結構調整。中央企業內部管理層次普遍減少，內部結構優化。中國石油天然氣集團公司、中國華能集團公司、中國華潤集團公司等一批企業通過內部整合，提高了企業集團控制力。

二是推進中央企業非主業剝離重組，提高中央企業核心競爭力。

積極推進中央企業非主業剝離重組，在專門對中央企業房地產資源進行調查研究的基礎上，印發《關于中央企業房地產業重組有關事項的通報》（國資函[**4]104號），推動了招商局集團公司將下屬旅游企業劃轉中國港中旅集團公司、中國華能集團將下屬房地產公司劃轉中國房地產開發集團公司，帶動了中央企業的非主業剝離，突出主業。

三是支持中央企業通過轉讓股權、增資擴股等形式與跨國公司合資合作，吸引戰略投資者，引進先進技術和管理，促進股權多元化和制度創新。

通過合資合作，對提高企業的技術裝備水平、管理水平和創新能力，促進企業建立現代企業制度起到了積極作用。

（六）以建立現代產權制度為核心，規范國有企業改制和國有產權轉讓。

一是制定有關文件，規范推進國企改制。

**3年以前，沒有全國統一的規范國有企業改制的指導性文件，各有關部門、央企、地方政府都從各自實際出發對如何推進企業改制進行了積極探索，出臺了相關的文件，制定了有關政策以指導改制工作。但從實際情況看，這些政策文件還不夠系統，措施還不夠嚴密，導致在前一階段企業改制中出現了侵吞國有資產、侵犯職工合法權益等行為。為此，國資委成立后，制定出臺了一系列全國統一的政策文件，指導國有企業規范改制。**3年底，經國務院同意，國務院辦公廳轉發了國資委《關于規范國有企業改制工作的意見》（國辦發[**3]96號，以下稱96號文）；。**5年底，經國務院同意，國辦轉發了我委《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》（國辦發[**5]60號，以下稱60號文），從制度上進一步堵塞了漏洞。實踐證明，96號文、60號文等文件的出臺，對規范推進國有企業改制起到了十分重要的作用。

二是規范電力企業職工持股。

針對電力企業職工投資中存在的職工投資行為不規范、電力交易不公平、成本分攤不合理，造成國有企業利潤轉移、國有資產流失等問題，在大量調查研究的基礎上，我委起草了《關于規范電力系統職工投資發電企業的意見》（以下簡稱《意見》）。經國務院同意，國資委已于**8年3月22日會同發展改革委、財政部和電監會聯合印發了《意見》。為防止電網企業職工因持有發電企業股權所可能產生的不正當關聯交易，造成不公平競爭，按照尊重歷史，實事求是，區別對待，分類指導的原則，《意見》規定了地(市)級電網企業領導班子成員和省級以上電網企業的中層以上管理人員及電力調度人員、財務人員，所持發電企業的股權要限期清退或轉讓。除此之外，《意見》對電網企業其他職工投資發電企業以及發電企業職工投資發電企業行為也進行了規范、提出了要求。

三是加強監督檢查，保證文件精神貫徹落實。

為貫徹落實96號文、60號文精神，國資委每年都要組織一次規范推進改制方面的檢查，并于**4年會同有關部門到部分地區進行了監督抽查，對檢查中發現的問題，及時予以糾正和處理，保證文件精神貫徹落實。從檢查情況看，幾年來，各地區和中央企業不斷健全相關制度規定，進一步明確改制指導思想，不斷完善改制程序，使企業改制形成了規范推進的良好局面。

（七）加強管理為企業發展奠定堅實基礎。

積極推動中央企業開展風險管理工作。針對企業風險意識不強、風險管理薄弱的問題，我委制定了《中央企業全面風險管理指引》（國資發改革[**6]108號，以下簡稱《指引》），并組織中央企業進行專題交流、開展專題培訓。目前寶鋼、神華集團、中國石油、中國石化、中化集團、中遠集團、國投、中廣核集團等中央企業正在探索建立全面風險管理體系。

為促使中央企業普遍重視全面風險管理工作，選擇了19家董事會試點企業和12家主業在紐約上市的中央企業開展中央企業進行全面風險管理年度報告編報試點。

通過召開經驗交流會等形式，積極推廣六西格碼精細化管理、全面預算管理等國際先進的管理理念和方法。寶鋼集團有限公司、中國遠洋運輸（集團）總公司、中國鋁業股份有限公司等一批中央企業在這方面取得明顯成效，其中寶鋼集團有限公司三年來實施精細化項目260項，共創造財務收益12億元。中國電力投資集團公司、中國中煤能源集團公司等企業實現了集團“四個統一”：統一管理銀行賬戶、統一管理銀行授信、統一監管資金收支、統一調劑資金余缺。中國南方電網有限責任公司逐步建立“集中統一、充分授權、分級管理、權責對應”的管理體制模式，增強了集團公司控制力。

四、歸納起來，30年以來的國有企業改革有五個方面的經驗

第一，從改革的目標模式上看：

我國經濟體制改革的目標模式經歷了“以計劃經濟為主、市場調節為輔”，“有計劃的商品經濟”，“國家調節市場、市場引導企業”等幾個階段。**3年我國確立了經濟體制改革的目標模式就是建立有我國特色的社會主義“市場經濟”體制，國有企業改革的方向是建立現代企業制度，構造市場經濟的微觀主體。

第二，從改革思路上看：

上世紀九十年代以前，改革思路經歷了從搞好所有國有企業到搞好國有大中型企業的階段。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，在改革的實踐中人們發現，搞好每個國有企業既不可能，也不必要。

自**7年起，黨中央、國務院決定，從戰略上調整國有經濟布局，搞好整個國有經濟。完善國有資本有進有退、合理流動的機制，進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。其他行業和領域的國有企業，通過資產重組和結構調整，在市場公平競爭中優勝劣汰。

第三，從所有制結構上看：

**9年3月通過的《中華人民共和國憲法修正案》明確“國家在社會主義初級階段，堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分”，“國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益”，“國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理。”

公有制為主體，多種所有制經濟共同發展作為國家的基本經濟制度，突破了單一所有制結構對生產力發展的束縛，為國有企業改革和非國有企業的發展奠定了體制基礎。

第四，從企業制度上看：

建立現代企業制度，深化國有企業公司制股份制改革，對構造社會主義市場經濟的微觀基礎，使國有企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場競爭主體和法人實體奠定了制度基礎。

政企分開是現代企業制度的基本特征。黨的十六大做出了深化國有資產管理體制改革的重大決策。**3年，國務院國有資產監督管理委員會的成立標志著在政企分開方面實現了突破。國資委成立后，一是以組建機構、健全規章、落實責任為切入點，建立和完善國有資產監管體制。二是以財務監督和風險控制為抓手，強化出資人監管。三是以公開招聘中央企業高級經營管理者為突破口，探索建立適應現代企業制度要求的選人用人新機制。四是以國有大型企業股份制改革為重點，建立現代企業制度，完善公司法人治理結構。五是以核定主業和推進聯合重組為主線，推進中央企業國有經濟布局結構調整。六是以建立現代產權制度為核心，規范國有企業改制和國有產權轉讓。

第五，從配套改革方面看：

我國已經基本建立了失業保險制度和城鎮居民最低生活保障制度。醫療保險制度改革正在穩步推進。社會保障制度的建立。為推進國有企業改革，保持企業和社會穩定提供了重要保障。