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水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮著重大的作用。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來(lái)的水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制，導(dǎo)致水利事業(yè)單位資產(chǎn)使用效率不高、配置不科學(xué)、管理不規(guī)范，核算不客觀，已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)改革和發(fā)展的需要。在當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的大背景下，水利事業(yè)單位如何科學(xué)、合理、有效、規(guī)范地管理和運(yùn)作國(guó)有資產(chǎn)，已經(jīng)成為水利事業(yè)單位改革與發(fā)展的大事。

一、水利事業(yè)的屬性和水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)分類(lèi)研究

（一）水利事業(yè)的屬性

1.水利事業(yè)的公益服務(wù)性。水利事業(yè)包括防洪、排澇、供水、灌溉、水土保持、水文、水資源保護(hù)等內(nèi)容。水利作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，不但關(guān)系到工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活，還在一定程度上關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的速度和效益，具有明顯的公益服務(wù)性。

2.水利事業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水利事業(yè)也在逐步走向市場(chǎng)。最典型的就是成立水電和供水企業(yè)，以及水利部門(mén)依托水土資源優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展水利漁業(yè)、水上交通和水利旅游等。這部分水利事業(yè)確實(shí)具有一定的經(jīng)營(yíng)收益性。

（二）水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的分類(lèi)

水利事業(yè)的上述屬性，決定了水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)可以分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)兩大類(lèi)。

水利事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家對(duì)水利事業(yè)單位以謀求盈利、實(shí)現(xiàn)資本增值為主要目標(biāo)，同時(shí)兼顧水利、水電及其他社會(huì)公益目標(biāo)的投資和投資收益所形成的用于經(jīng)營(yíng)行為的各種資產(chǎn)。其運(yùn)營(yíng)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)水利國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，主要滿足水利事業(yè)經(jīng)營(yíng)收益性要求。

水利事業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)又可以分為純經(jīng)營(yíng)性的和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的兩大類(lèi)。水利事業(yè)單位純經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是指其擁有的不用承擔(dān)其他社會(huì)公益責(zé)任的資產(chǎn)，如水利事業(yè)單位投資到公司里的資產(chǎn)，可以進(jìn)行絕對(duì)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。而準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)是指需要承擔(dān)部分社會(huì)公益責(zé)任的資產(chǎn)，不能進(jìn)行絕對(duì)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，如水力發(fā)電廠和供水企業(yè)擁有的國(guó)有資產(chǎn)。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在滿足水利事業(yè)經(jīng)營(yíng)收益性要求外，還滿足水利事業(yè)公益服務(wù)性要求。

水利事業(yè)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是水利事業(yè)單位擁有的除經(jīng)營(yíng)性以外的國(guó)有資產(chǎn)。水利事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)主要滿足水利事業(yè)的公益屬性，它不是以盈利為目的，而是以國(guó)家和人民的根本利益為基本訴求的。

二、水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的路徑設(shè)計(jì)

路徑一：建立有效的水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理新體系

水利事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)是保障水利部和流域機(jī)構(gòu)及各類(lèi)水利事業(yè)單位正常履行其事業(yè)職能，保障提供經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，保障水利事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)安全完整、合理配置和有效使用，建立一個(gè)“權(quán)責(zé)明確，監(jiān)管有力，配置靈活，有效使用”的管理體制。

按照上述目標(biāo)，我們?cè)O(shè)計(jì)構(gòu)建“財(cái)政部—水利部財(cái)經(jīng)司—水利事業(yè)單位”三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督新體系。

1.財(cái)政部代表國(guó)家履行對(duì)水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理職能，履行出資人的職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)水利國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.水利部財(cái)經(jīng)司是水利事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)授權(quán)占有、使用的資產(chǎn)進(jìn)行管理，按照國(guó)家有關(guān)資產(chǎn)管理制度、辦法、標(biāo)準(zhǔn)，制定水利事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理方案；擬訂水利事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)建計(jì)劃、配套服務(wù)及預(yù)算；組織對(duì)水利部及所屬事業(yè)單位占用資產(chǎn)進(jìn)行清查；對(duì)水利事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的處置、閑置資產(chǎn)調(diào)劑等提出意見(jiàn)；按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及要求，建立水利事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、效率評(píng)價(jià)等系統(tǒng)。

3.水利事業(yè)單位是國(guó)有資產(chǎn)的具體使用者，負(fù)責(zé)本單位占用國(guó)有資產(chǎn)的日常使用和管理。

路徑二：水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的分類(lèi)管理

由于水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性?xún)深?lèi)，每類(lèi)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)目的不同，因此，我們對(duì)水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行路徑設(shè)計(jì)時(shí)，就要對(duì)水利事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)設(shè)計(jì)。

將那些本應(yīng)按照企業(yè)化原則進(jìn)行運(yùn)作的機(jī)構(gòu)和單位從水利事業(yè)單位中分離出去，按照一般經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)管理的方法來(lái)管理。這些分離出去的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)按照財(cái)政部關(guān)于改革國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理方式的有關(guān)要求，聘請(qǐng)獨(dú)立的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，科學(xué)評(píng)估其價(jià)值，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)堅(jiān)決摒棄狹隘的保值增值觀，不能以收入的多少作為考核行政事業(yè)部門(mén)管理績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該嚴(yán)格地實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的管理制度，做到“收支兩條線”。

三、水利事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的路徑設(shè)計(jì)

設(shè)計(jì)路徑：轉(zhuǎn)變理念，建立以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”為基礎(chǔ)的水利事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度；建立科學(xué)合理的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的驗(yàn)收、審批、使用、保管和報(bào)告進(jìn)行全面制度規(guī)范。

（一）改變?cè)惺聵I(yè)單位會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)——收付實(shí)現(xiàn)制，實(shí)行統(tǒng)一的權(quán)責(zé)發(fā)生制

收付實(shí)現(xiàn)制不能實(shí)現(xiàn)收入與支出項(xiàng)目的當(dāng)期配比，如固定資產(chǎn)的大修理費(fèi)并不是每年都會(huì)發(fā)生，而固定資產(chǎn)的使用損耗是逐年發(fā)生的。在對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行大修理的年度，根據(jù)收付實(shí)現(xiàn)制將修理費(fèi)直接計(jì)入支出，造成當(dāng)年支出增大，結(jié)余減少。此外，收付實(shí)現(xiàn)制下不核算當(dāng)期發(fā)生尚未支付的費(fèi)用，從而使費(fèi)用不能配比分配到當(dāng)期成本中，隱藏了當(dāng)期財(cái)務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)。而權(quán)責(zé)發(fā)生制則可以很好地解決上述問(wèn)題。

（二）按照財(cái)政部的相關(guān)文件精神，建立國(guó)有資產(chǎn)的驗(yàn)收、審批、使用和保管制度

水利事業(yè)單位，應(yīng)按照《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》的指導(dǎo)精神，結(jié)合水利事業(yè)單位的特殊情況，制定一套切實(shí)可行的國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)范。

1.完善國(guó)有資產(chǎn)驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)登記制度，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

水利事業(yè)單位無(wú)論是從外部購(gòu)買(mǎi)還是內(nèi)部劃轉(zhuǎn)得來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)都要進(jìn)行驗(yàn)收，并按照發(fā)票價(jià)值或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估價(jià)值，登記在冊(cè)，進(jìn)行驗(yàn)收和入賬，使事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)賬實(shí)相符。

事業(yè)單位要建立國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。一方面，方便國(guó)家對(duì)水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)和管理；另一方面，可以明確水利事業(yè)單位的具體責(zé)任。

2.完善水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的使用保管、清查和報(bào)告制度，加強(qiáng)水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的日常管理。

作為國(guó)有資產(chǎn)的使用者，水利事業(yè)單位必須珍惜國(guó)有資產(chǎn)，承擔(dān)起保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的義務(wù)，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失和毀壞。應(yīng)定期對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)查、清查，進(jìn)行賬實(shí)校對(duì)，并及時(shí)向國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)的使用、分布、變動(dòng)情況，確保信息透明和資源共享，把國(guó)有資產(chǎn)的管理落到實(shí)處。

（三）建立國(guó)有資產(chǎn)調(diào)劑使用制度

打破國(guó)有資產(chǎn)“單位所有”、“部門(mén)所有”的觀念。水利部經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)司對(duì)水利事業(yè)單位所占用的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，可根據(jù)工作需要，采取行政手段，跨部門(mén)、跨單位進(jìn)行調(diào)劑，以促進(jìn)資產(chǎn)的合理流動(dòng)與重組，提高資產(chǎn)使用效率。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置審批制度

事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置行為包括轉(zhuǎn)讓、報(bào)廢、報(bào)損等。水利事業(yè)單位在資產(chǎn)處置時(shí)，必須嚴(yán)格按規(guī)定程序報(bào)批，不得化整為零，嚴(yán)禁擅自處置、隨意支配國(guó)有資產(chǎn)。

國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓要進(jìn)行清產(chǎn)核資，根據(jù)清產(chǎn)核資的結(jié)果編制資產(chǎn)負(fù)債表和資產(chǎn)移交清冊(cè)，并委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施全面審計(jì)。

國(guó)有資產(chǎn)的報(bào)廢、報(bào)損等資產(chǎn)損失的認(rèn)定與核銷(xiāo)，應(yīng)按照國(guó)家法律的有關(guān)規(guī)定根據(jù)報(bào)廢、報(bào)損的憑據(jù)辦理，并確定責(zé)任，對(duì)非正常的資產(chǎn)損失的責(zé)任人，要賠償損失，并承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任。這樣可以減少?lài)?guó)有資產(chǎn)的流失。

（五）建立和完善水利事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制

一方面要嚴(yán)格按規(guī)定搞好各項(xiàng)資產(chǎn)的核算，特別是要如實(shí)反映固定資產(chǎn)的數(shù)量和價(jià)值，另一方面要及時(shí)向財(cái)政部、水利部、國(guó)資委等國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)反映各種侵占、低價(jià)轉(zhuǎn)讓、私分國(guó)有資產(chǎn)的行為。

凡需處置的資產(chǎn)一律報(bào)經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)審批，否則國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)不予承認(rèn)，所造成的損失要追究單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任。水利事業(yè)單位每年都要請(qǐng)外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理審計(jì)，審計(jì)核實(shí)國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)性以及保值增值情況。

四、水利事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的路徑設(shè)計(jì)

由于水利事業(yè)單位準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)需要考慮社會(huì)公益目標(biāo)，受政府的直接干預(yù)和政策干預(yù)比較大，而且關(guān)系到人民的基本生活保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，不可能完全自主經(jīng)營(yíng)，需要國(guó)家宏觀調(diào)控。因而，這里討論的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是指純經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)。

設(shè)計(jì)路經(jīng)：構(gòu)造經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體，引入現(xiàn)代企業(yè)制度和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)委托機(jī)制的有效運(yùn)行和建立完善水利經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，提高水利經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的使用效率。

（一）成立國(guó)有資產(chǎn)管理公司

針對(duì)水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰、出資人缺位的問(wèn)題，構(gòu)造水利事業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體，成立國(guó)有資產(chǎn)管理公司。該公司依法享有水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，同時(shí)享有國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益的支配權(quán)，具體負(fù)責(zé)水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)。

（二）實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理公司，要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。可將經(jīng)過(guò)外部評(píng)估機(jī)構(gòu)科學(xué)評(píng)估后的國(guó)有資產(chǎn)，以出資設(shè)立或者參股合營(yíng)的形式投資到經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)組織中；也可以吸收私人財(cái)產(chǎn)投資到水利事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)中，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。另外，還可以委托專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人員進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以提高企業(yè)的獲利能力。

（三）建立和完善水利經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)評(píng)價(jià)體系

在建立和完善實(shí)現(xiàn)水利、水電及其他社會(huì)公益目標(biāo)的基本前提下，參照經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的考核指標(biāo)，結(jié)合水利事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的自身特點(diǎn)，建立以追求資產(chǎn)的長(zhǎng)期效益和持續(xù)盈利能力為主要考核指標(biāo)的水利事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)評(píng)價(jià)體系。