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解決“三農(nóng)”問題已成為我們黨和政府的突出任務(wù)。我通過學(xué)習(xí)十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，從公共財政角度對解決“三農(nóng)”問題提出一些想法：

一、公共財政：市場經(jīng)濟條件下的財政運行模式

財政是政府為實現(xiàn)其職能而進行的資源動員和運用的活動，在人類社會發(fā)展的各個歷史時期不同社會經(jīng)濟運行方式下，財政活動的內(nèi)容和方式會呈現(xiàn)出不同的特征，表現(xiàn)為不同的模式。公共財政是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種財政類型和模式，是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動。沒有公共財政就沒有市場經(jīng)濟。只有公共財政的建立和完善，政府才能更好地履行自己的職能，合理配置社會資源，校正市場配置的偏差，才能保障各項公共事業(yè)及公共經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，為市場主體的經(jīng)濟活動創(chuàng)造良好的運行環(huán)境，也才能激發(fā)勞動者的勞動熱情和創(chuàng)造精神，推動社會先進生產(chǎn)力的發(fā)展。

經(jīng)濟體制決定著財政管理的體系架構(gòu)及運行模式。我國改革開放的實踐已經(jīng)否定了計劃經(jīng)濟體制和與之相應(yīng)的傳統(tǒng)的財政模式。公共財政是隨著市場經(jīng)濟產(chǎn)生和發(fā)展起來的，公共財政與計劃經(jīng)濟體制下的財政有顯著區(qū)別，它的基本特征：一是分清政府和市場各自角色，財政主要承擔(dān)彌補市場失效的職能。伴隨著內(nèi)在于公共財政的公共性特征的日益凸顯，財政上的錢將越來越多地花在諸如提供公共物品或服務(wù)、調(diào)節(jié)居民收入分配和促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展等事項，而從屬于競爭性、贏利性領(lǐng)域的事項中逐步退出，并最終打上非贏利性的烙印。在這一過程中，政府部門和企業(yè)部門的“角色”會逐漸分離，謀求公共利益的極大化將最終成為政府部門的行為取向。二是以滿足整個社會的公共需要為出發(fā)點和歸宿，服務(wù)一視同仁。相對于傳統(tǒng)意義上的國家財政，它的根本性變化，就是以“公共性”淡化“階級性”，就是從“國有制”或“公有制”挪向“多種所有制”。公共財政框架中的政府收支同廣大社會成員的切身利益直接掛上了鉤，政府及其公共財政提供的服務(wù)必須適用于所有市場主體，符合市場主體的根本利益。三是公共財政職能以社會利益為活動目的，即非贏利性特征。市場經(jīng)濟沒有公共物品或勞務(wù)也就無法正常運行。市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)或個人的經(jīng)濟活動往往受到利益機制的驅(qū)使，而作為社會組織者和管理者的政府，追求的是最大限度地滿足公共需要，從人類社會發(fā)展的歷史規(guī)律看，公共物品或服務(wù)所占的份額呈現(xiàn)出越來越大的趨勢。我們正在全面建設(shè)小康社會，主要著眼于生產(chǎn)或提供公共物品或服務(wù)的公共財政，是全面建設(shè)小康社會的一個重要系統(tǒng)。四是將政府及其公共財政置于法律約束和規(guī)范之下，即法制化財政。公共財政的本意應(yīng)當(dāng)是納稅人主導(dǎo)的財政，本質(zhì)上是社會公眾的財政，“取之于民，用之于民”是公共財政之本，即各級政府的財政資金（包括稅和費）取之于民、用之于民，收支的各個環(huán)節(jié)必須接受人民監(jiān)督。公共財政的收支運作行為，必須走上規(guī)范化的軌道，必須講規(guī)矩、有規(guī)矩、守規(guī)矩，財政預(yù)算必須經(jīng)過代表社會公眾利益的機構(gòu)審核批準(zhǔn)，并賦予法律權(quán)威。以此為契機，依法理財、全部收支進預(yù)算、財稅部門總攬收支等要求，將最終成為公共財政收支行為規(guī)范化的標(biāo)志。

二、深化財政體制改革的目標(biāo)：建立完善的公共財政體制

我國在20世紀(jì)80年中期才首次引入公共財政的概念，開始引發(fā)過爭論。十四屆三中全會以來，明確了公共財政的改革目標(biāo)，20世紀(jì)90年代，在我國確定建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，公共財政受到人們的廣泛重視并逐步得到推行。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下事無巨細(xì)、包攬一切的“生產(chǎn)建設(shè)型”財政運行機制必須實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家的成功經(jīng)驗，構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、體現(xiàn)中國特色、以滿足社會公共需要為目的的公共財政體制框架，已成為當(dāng)前我國財政改革與發(fā)展的一項十分重要而又緊迫的任務(wù)。經(jīng)過未來十年的努力，應(yīng)基本完成財政職能的根本性轉(zhuǎn)變，完成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的公共財政制度的構(gòu)建。

目前，我國財政體制存在的主要問題表現(xiàn)在：一是政府財政職能尚未轉(zhuǎn)換到位，公共財政體制仍處于建立過程之中。各級政府尤其是多數(shù)地方政府仍將發(fā)展經(jīng)濟、開辟財源作為政府的首要職責(zé)，把公共服務(wù)作為第二位職責(zé)。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，而用于公共服務(wù)的資金長期不足，缺口很大，越是基層財政上述表現(xiàn)越突出，矛盾也越尖銳。財政還沒有從它“越位”的領(lǐng)域完全退出，“缺位”的領(lǐng)域進入不足。財政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“兩高”和“兩低”的特征。2001年全國財政預(yù)算總支出中，經(jīng)濟建設(shè)費所占比重是34.24％，是各類支出中比重最高的；另一高是事業(yè)費支出比重高，2001年事業(yè)費支出占總支出比重18.84％。“兩低”之一是預(yù)算內(nèi)用于社會撫恤和社會福利（包括離退休費）的支出只占全部支出的1.41％（還不是社會保障的全口徑，因為不在預(yù)算中）；另一低是支援農(nóng)業(yè)支出占總支出的比重4.86％，其中還包括各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費。這反映了我國財政支出結(jié)構(gòu)仍保留著計劃經(jīng)濟時期財政的一些特征，支出結(jié)構(gòu)按照社會主義市場經(jīng)濟要求有待調(diào)整和優(yōu)化，公共財政體制的建設(shè)尚不到位。二是中央和地方的分配關(guān)系還未完全理順，“分稅制”體制不健全，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度正在建立的過程中，財政對地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距的調(diào)節(jié)能力還很有限。中國財政體制雖經(jīng)過多次改革與調(diào)整而不斷完善，但始終沒有根本解決好各級政府之間事權(quán)劃分以及完善的政府間轉(zhuǎn)移支付等問題，尤其是沒有建立起根據(jù)基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等基本需求向貧困地區(qū)確定轉(zhuǎn)移支付的機制和制度。由于財政轉(zhuǎn)移支付制度的不健全，能夠用于公共服務(wù)均等化的資金十分有限，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的收入及公共服務(wù)的差距不僅沒能縮小，反而有所擴大。從國家財政資源在城鄉(xiāng)之間的分配來看，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)城鄉(xiāng)之間存在著明顯的不公平。

按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，積極穩(wěn)妥地不斷完善公共財政收入體制，未來十年財政體制改革與完善宏觀調(diào)節(jié)的重點：一是建立穩(wěn)定增長的公共財政收入機制，進一步調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)界定財政支出范圍，逐步取消對競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的投入，突出公共性特征，切實把公共財政的支出重點轉(zhuǎn)移到國家安全事項和政府建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展和公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及對經(jīng)濟運行進行必要的宏觀調(diào)控等社會公共需要方面，不斷提高公共財政的保障能力和保障水平。逐步降低目前財政支出中經(jīng)濟建設(shè)費的比重，縮小基本建設(shè)支出規(guī)模。對事業(yè)單位經(jīng)費的供給和管理體制進行改革，提高社會保障支出的比重，增加對農(nóng)村義務(wù)教育和基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)的投入。二是基本理順和規(guī)范中央財政與地方財政的分配關(guān)系和管理體制，抓緊建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。要進一步擴大規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加對西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付的重點應(yīng)該集中向中西部地區(qū)傾斜，向農(nóng)村的公共服務(wù)傾斜。加快建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，擴大具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，著重從政府公共服務(wù)方面縮小地區(qū)差距。在投入必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的同時，通過財政的轉(zhuǎn)移支付，使中西部地區(qū)的政府公共服務(wù)水平與東部地區(qū)的差距逐漸縮小，以從根本上促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。三是加強財政對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)整作為財政對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的著重點。未來十年是全面實現(xiàn)小康社會的重要時期，按照中國目前經(jīng)濟發(fā)展的潛力、基礎(chǔ)和條件，在經(jīng)濟總量上實現(xiàn)十六大確定的國民生產(chǎn)總值翻番的目標(biāo)相對容易，而比較難的是改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，縮小地區(qū)差距和收入差距，而能否實現(xiàn)這一目的，在很大程度上取決于財政宏觀調(diào)節(jié)的力度和效果。要加大對農(nóng)業(yè)的投入力度，特別是加大對農(nóng)村社會發(fā)展的支持力度。財政要把降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民收入，增加各級財政對農(nóng)村公共服務(wù)資金的投入作為主要切入點和手段。改變政府對農(nóng)業(yè)的補貼方式，提高對農(nóng)業(yè)補貼的效益。適當(dāng)增加對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的資金支持。四是農(nóng)業(yè)稅制的改革要逐步向統(tǒng)一城鄉(xiāng)財政稅收制度的方向轉(zhuǎn)化，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)財政稅收政策和制度。從近期來看，主要先搞好農(nóng)村稅費改革試點，創(chuàng)造條件逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，調(diào)查和研究農(nóng)業(yè)稅與現(xiàn)行增值稅、所得稅等稅制體系并軌的具體條件和路徑。近期完成農(nóng)村稅費改革試點；之后逐步下調(diào)農(nóng)業(yè)稅稅率，并進行取消農(nóng)業(yè)稅、與城鎮(zhèn)稅制并軌的調(diào)研和試點。

三、公共財政模式下要把解決“三農(nóng)”問題放在突出位置

黨的十六屆三中全會提出要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，逐步建立有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟，這是國民經(jīng)濟發(fā)展過程中的一項重大決策。要全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，重點和難點在農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)。不解決好“三農(nóng)”問題，農(nóng)村不實現(xiàn)小康，不實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。財政必須站在全局的高度，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的大戰(zhàn)略入手，把解決“三農(nóng)”問題放在突出位置予以支持，并從思想觀念上實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”：一是由過去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹床皋r(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)；二是讓公共財政的陽光逐步普照農(nóng)村，讓公共財政的雨露逐步滋潤農(nóng)民。

公共財政支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)是:農(nóng)業(yè)所具有的自然風(fēng)險與市場風(fēng)險交織的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特征，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來很大風(fēng)險,客觀上需要財政支持；農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)率低、比較效益低，在市場競爭中處于不利的地位,需要政府提供資金和政策支持；加入WTO給我國農(nóng)業(yè)帶來的挑戰(zhàn)需要強化政府對農(nóng)業(yè)的支持。農(nóng)業(yè)問題從中國當(dāng)前及長遠看都具有特殊的重要性,必須切實強化對農(nóng)業(yè)的支持和保護,在農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中,政府應(yīng)責(zé)無旁貸地將農(nóng)業(yè)擺在國家宏觀調(diào)控的重要位置。按照公共財政的理論,在市場經(jīng)濟條件下,財政的活動范圍主要是市場失靈的領(lǐng)域,即公共產(chǎn)品的提供、糾正外部效應(yīng)、維持有效競爭、調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟等。農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ),農(nóng)產(chǎn)品在供給與需求方面具有特殊性,決定了“三農(nóng)”問題的解決需要加大政府政策調(diào)節(jié)的力度。農(nóng)業(yè)的國民經(jīng)濟基礎(chǔ)地位及其弱質(zhì)性需要政府的干預(yù)和保護，公共財政通過提供農(nóng)村公共產(chǎn)品來改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和農(nóng)村外部環(huán)境條件，“三農(nóng)”問題的解決離不開公共財政的支持。目前，我國財政支農(nóng)存在的主要問題是:農(nóng)業(yè)投資政策沒有完全落實,財政投資農(nóng)業(yè)的總量不足;財政重視農(nóng)產(chǎn)品購銷環(huán)節(jié)的補貼,忽略了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科研方面的投入;財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理;財政對農(nóng)業(yè)投入的管理機制尚不健全,無約束性,挪用擠占現(xiàn)象嚴(yán)重;政府對農(nóng)業(yè)投資存在明顯隨意性。

公共財政所具有的基本特征決定了建立公共財政必將對“三農(nóng)”問題的解決起到積極的影響：首先，公共財政資金可以對那些社會效益好、經(jīng)濟效益差的農(nóng)業(yè)公共性投資項目給予重點支持，提供為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所需的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，有利于集中更多的財力，支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村公益性事業(yè)；其次，公共財政的非贏利性為國家對農(nóng)業(yè)實施有效的宏觀調(diào)控，創(chuàng)造條件促進農(nóng)村各種資源在農(nóng)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)之間和城鄉(xiāng)之間合理流動和配置提供了制度保證；再次，公共財政是國民收入再分配的重要內(nèi)容，公共財政能夠調(diào)節(jié)不同利益群體的分配關(guān)系，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與消費者、農(nóng)民與城市居民之間的利益關(guān)系，保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長；最后，公共財政是法治化財政，能夠克服農(nóng)業(yè)支出安排的隨意性及其帶來的事業(yè)發(fā)展的間斷性，保證農(nóng)業(yè)支出規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)支出水平。

公共財政模式下“三農(nóng)”問題的解決必須既符合建立公共財政基本框架的要求,又不違背世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的有關(guān)規(guī)則。這既是完善市場經(jīng)濟條件下解決“三農(nóng)”問題的需要,也是按照公共財政理論加強政府對農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的客觀要求。公共財政模式下解決“三農(nóng)”問題的基本指導(dǎo)思想應(yīng)該是:以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、全面建設(shè)小康社會為目標(biāo)，以支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善為重點,確保農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民經(jīng)濟社會收益的穩(wěn)定增長。公共財政模式下解決“三農(nóng)”問題的政策取向：一是加大政府農(nóng)業(yè)投資力度,確保財政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長。要通過調(diào)整國民收入分配格局,加大對農(nóng)業(yè)的投入總量。根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》中“國家財政每年對農(nóng)業(yè)的總投入的增長幅度應(yīng)高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度”的規(guī)定,確保財政投入總量的不斷增長。二是要重視改變財政投資的方向,優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu),突出支農(nóng)重點。財政支農(nóng)資金使用的重點應(yīng)放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迫切需要增加投入、而依靠市場和非政府部門解決不好或解決不了的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。目前,我國“三農(nóng)”問題急需投資的重點是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科研及技術(shù)推廣和生態(tài)環(huán)境治理等項目,這正是公共財政投資的領(lǐng)域。要加大資金投入，特別是文、衛(wèi)、教方面的支出增量要重點投向農(nóng)村，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。三是全面推進農(nóng)村稅費改革，稅費改革的發(fā)展方向是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅的稅率，轉(zhuǎn)為增值稅，地方財政因此減收的部分由中央財政轉(zhuǎn)移支付。四是加大對農(nóng)業(yè)直接的生產(chǎn)性補貼，由對糧食流通領(lǐng)域的間接補貼改為對農(nóng)民的直接補貼，糧食價格向購銷市場全面放開，實行按種植田畝補貼或按所繳商品糧的目標(biāo)價格補差。五是完善農(nóng)村金融體制。繼續(xù)推進農(nóng)村信用社改革；允許有條件的地方在社區(qū)內(nèi)開辦農(nóng)民自己的資金互助組織；以財政為后盾，商業(yè)保險公司為主體，選擇試點實施政策性的農(nóng)業(yè)保險，以幫助農(nóng)民屏蔽市場風(fēng)險。六是改革現(xiàn)有的征地制度。土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，要嚴(yán)格區(qū)分公益性土地和商業(yè)用地，公益用地可以由政府征取，但必須提高補償標(biāo)準(zhǔn)，解決好農(nóng)民的就業(yè)問題；商業(yè)用地不能征取，用地者只能向農(nóng)民購買，土地價格由雙方協(xié)商確定。