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黨的十六大和十六屆三中全會對農業、農村和農民問題高度重視，提出我國小康社會建設的重點和難點都在農村。“三農”問題是影響我國經濟社會平衡發展的重大問題，關系到我國全面小康社會建設的目標能否順利實現，關系到農村社會穩定和我黨如何代表廣大人民群眾根本利益。“三農”問題由來已久，涉及十分復雜的體制、政策和經濟問題。過去研究“三農”，沒有跳出“農”字，因而不可能從根本上解決問題。十六大提出統籌城鄉經濟社會發展，指出了問題的實質，抓住了解決問題的關鍵。

一、當前“三農”主要問題

1978年，我國農村率先開始以家庭聯產承包責任制為主的農村經濟體制改革，激發了廣大農民的生產積極性，使農村經濟得到較快發展，農民收入持續增加。這種勢頭保持了十多年，到90年代后期，農村改革的政策優勢逐漸減弱，卻不斷暴露出一系列問題。進入新世紀，這些問題成為制約我國經濟社會發展的突出問題。涉及“三農”的問題很多，其中最突出和帶有普遍性的問題有以下四個方面：

（一）農民增收困難

從*7—*0年，全國農民收入的增長速度連續四年下降。*6年全國農民收入的增長速度是9.1％，*7年下降到4.8％，*8年下降到4.3％，*9年下降到3.8％，*0年再降至2.1％。黨中央國務院對此高度重視，采取多種政策措施，*1年農民收入增長恢復到4.2％，*2年增幅達到4.4％，仍低于*7年的增長速度。此期間，城鄉居民收入差距進一步加大，*0年城鄉人均收入比為2.2∶1，*5年為2.71∶1，*0年為2.79∶1。*2年農民人均收入2476元，城市居民人均收入7703元，城鄉比約為3：1。這里要特別指出，農民人均收入的大約40％是實物折算來的，不是貨幣收入。除此以外，在貨幣收入中農民要留出20%~30％用于購買生產資料，以維持簡單再生產。如此計算，城鄉人均收入比要大于5：1。農民增收難問題，會帶來一系列負面影響，例如農民購買力下降，農民用于生產的投入減少，農村消費市場難以啟動，農村社會矛盾增多等等。

（二）農業效益低下

*5年以后，農產品市場趨于飽和，價格持續走低，農產品賣難問題突出。*9年與*6年相比，農產品收購價格總指數和糧食類收購價格總指數分別下降了23.1％和24％。有專家計算，*7—*9年，糧食價格下降使農民人均減收40元，使農民純收入增長減少15％。*7—*1年期間，每個農民現金收入僅增加18.3元，其中工資性收入提高257.4元，出售農產品收入下降455.8元。近幾年農產品價格仍在低位徘徊，影響了農民種糧積極性，這種局面不扭轉，會給國家糧食安全造成威脅。*3年主要農產品價格出現上升趨勢，是一個非常值得注意的信號。

（三）農業基礎薄弱

農業不同于其他產業，受自然因素影響大，農業基礎設施對農業發展具有十分重要的保障作用。長期以來，國家和各級政府對農業基礎設施建設重視不夠，投入很少。例如從*8—*1年中央共安排國債資金5100億元，主要用于公共基礎設施建設，其中用于農業（不含水利、林業）基礎設施建設的僅為56億元，占國債投資的1.1％。專家指出，1950—1978年期間，通過價格差、農業稅等形式，全國平均每年從農業部門流出資金155億元，1979—*4年，平均每年流出811億元。農業（特別是種植業）成本收益率呈下降趨勢，例如*7年種植業每畝成本純收益率為34％，*0年下降為19.5％。*7年全國農民人均來自農業的純收入是1267.69元，*1年則僅為1165.17元。

（四）農民負擔沉重

多年來，黨中央國務院對減輕農民負擔高度重視、三令五申，但是成效并不顯著。從根本上講，體制問題和政策問題是農民負擔沉重的根源，縣鄉吃皇糧的人員規模和工資水平如果不能減少，農民負擔就會居高不下。在農業效益不高和農民收入很低的情況下，國家每年從農民身上收取約400億元的稅收，農民還要繳納占純收入5％的“三提五統”，這兩項合法稅費約1000億元。資料顯示，*0年農村人口人均稅費比率為5％，城市人口人均稅率為0.58％。除此之外，農村子女就學和醫療是農民最大的兩筆支出款項，據有人對我國中部某省農村的調查，農戶供養一個小學生一年需要1000元，初中學生一年需要1400元，高中學生一年需要3000元，因子女就學致貧的農戶不在少數。

二、“三農”問題產生的原因

從根本上說，“三農”問題產生的根源是城鄉分治、一國兩策、重城輕鄉。城鄉分治的二元化社會結構，是我國長期計劃經濟體制下形成的，盤根錯節，根深蒂固，而且形成一整套法規體系和管理制度，相當堅固。“三農”問題近幾年凸現出來，是新形勢下生產力和生產關系矛盾的體現。

（一）農村勞動力非充分就業，是農村相對貧困的根本原因

人多地少是我國的基本國情，更是我國農村的最大矛盾和農民增收困難的根源。1952年我國農村人口4.9億，1.1億農戶，16億畝耕地，戶均耕地14.5畝，勞均5.7畝。*2年我國農村人口9.3億，2.4億農戶，20億畝耕地，戶均耕地8.1畝，勞均3.9畝。我國現有農村勞動力約4.8億，在鄉鎮企業就業或半就業的約有1億人，有關部門統計外出務工的有9400萬人,留在農村的勞動力大約3億人。根據農業專家調查，按農村現有生產率水平，農業大體需要1億勞動力即可，有近2億農村勞動力處于待轉移就業狀態。進城務工人員大多工作極不穩定，隨機就業，春去冬回，甚至隨農忙季節來回流動，形成“候鳥”式民工潮，這并不利于農村勞動力轉移向健康方向發展。造成這種局面有國家政策導向的原因，國家對城市居民就業是一種政策，對農村民工務工又是一種政策，加之有戶籍、身份制度限制，形成了就業的“一國兩策”，農民進城就業自然不會有長遠打算和提高技能的內在需求，不能實現穩固的農村勞動力轉移。從根本上說，有計劃地解決農村剩余勞動力轉移就業，是解決“三農”問題的治本之策，其他措施不能代替。

（二）農戶分散經營體制難以適應不斷變化的市場需求

我國農村第一次改革確立了以家庭承包經營為主、雙層經營的農業經營體制。這種改革的優點是充分考慮了我國的基本國情，把家庭承包土地作為基本制度，土地作為農民安身立命的基本保障，相當于城市的社會保障，使農民沒有后顧之憂。但是，以家庭承包土地為基礎的農業經營體制帶來另一個問題，這就是家庭經營土地過于分散，不利于現代科技的應用，高度分散的農戶難以對應千變萬化的市場，農業競爭力難以提高。例如：美國、加拿大平均每個農戶大約擁有土地*公頃左右，歐盟國家平均每個家庭農場擁有約20~30公頃土地，我國平均每個農戶擁有土地0.5公頃。1987年前后，理論界開展過關于農業規模化經營的大討論，有專家提出，在一定的生產力水平條件下，一個農戶經營的最佳規模是農業勞動生產率和土地生產率的平衡點，按中等勞動生產率水平，一個勞動力可以經營約20畝耕地。按照生產關系要有利于生產力發展的基本要求，現階段應允許農民按照“自愿、規范、依法、有償”的原則進行土地流轉。實際上，隨著農村勞動力的轉移，土地有償流轉是不可避免的。

（三）對農業和農村公共基礎設施建設長期投入不足，使農業發展后勁不足

為了提高農產品國際競爭力，各國政府都在加大對農業的支持和保護力度。韓國1970年制定了新農村運動計劃，到1980年，政府對農業投資總額達到27571億韓元。日本*4年制定了一項對農業投資6兆100億日元的計劃，用于應對加入WTO對農業的沖擊。*2年，美國頒布新農業法，規定今后十年對農業提供1900億美元的補貼。相比之下，我國是另一種情景，*0年我國財政用于農業的支出1298億元，占財政總支出的8％左右，比*0年的10％低2個百分點，比1980年的12％低4個百分點。按WTO協議計算口徑，我國財政支持農業的空間還很大，僅“黃箱”政策就有1740億元。按照“綠箱”政策，用于農業科技、農民技術培訓、扶貧、公益基礎建設等的投入，還有更大的空間。我國長期以來對農村和農業的基礎投入不夠重視，使農業和農村基礎設施嚴重落后，農業發展的基礎十分脆弱。由此看來，改革國家財政支出結構，大幅度增加政府對農業和農村的投入，符合世界各國的通行做法和發展趨勢，是統籌城鄉經濟社會發展的歷史選擇。

三、解決“三農”問題的建議

人們習慣認為，農業是一個產業，同其他產業一樣，國家應把它推向市場去參加競爭和經受考驗。這種觀點是不全面的，農業還有作為產業之外的另一面，這就是歐洲提出的農業多功能性，其含義是：農村是國土的組成部分，是保持自然平衡的一種生態類型，農民是相對城市的公民階層，是保持民族傳統和本土文化的載體。因此，農業具有穩定社會格局和充分就業、保持國土景觀和生態安全、傳承民族傳統和鄉土文化的諸多功能，國家不能簡單把農業作為一種產業對待，要加以保護和善待，對農業的補貼不能看作是旨在扭曲農產品價格補貼。據此，世界上許多國家都對農業和農民進行直接財政補貼，原歐盟國家最先實行這種政策，近幾年美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國等采取了類似政策。這種觀點在我國還沒有“市場”，應當對農業有一個再認識。

縱觀世界各國經濟發展規律，工業化過程要經歷以農補工、工農平衡發展和以工補農三個階段。根據對美、日及我國臺灣地區經濟發展的研究，我國（內地）已具備第一個轉折點的指標：一是農業在國民生產總值的比重在25％左右，工業和農業的增加值大約為6∶4,這個指標我國*8年已經具備。二是農業就業占社會就業人數總數不超過55％,我國*4年已基本具備。三是城市人口不低于全國人口的35％,我國目前接近這一指標。四是人均GNP在700美元以上,我國*8年已經達到。根據世界經合和發展組織*0年的研究報告，世界上發達國家對農業的保護率為生產者價格的51％，發展中國家平均在6％，我國為負數。總體來看，我國已具備條件和可能，應及時調整國家財政和基礎投資結構，加大對農業和農村的支持保護力度，這是協調城鄉發展的根本措施。

解決“三農”問題，重要的是真正落實中央關于“多予、少取、放活”的方針。“多予”要有安排，“少取”要有措施，“放活”要有配套政策保障。有些問題需要在發展中逐步解決，有些可以很快作出安排。當前可以采取以下政策措施：

(一)切實增加對農業和農村基礎設施建設的投入

農業和農村基礎設施建設欠賬很多，從“統籌城鄉發展”的要求出發，調整國家和各級政府財政支出結構比例，加大對農業的支持力度。財政用于農業支出的比例不低于總支出的15％，略高于1980年12％的支出比例。在國家財政每年新增2000多億元中,應按不低于30%的比例用于農業和農村。國債用于農業基礎設施建設的投資應不低于國債投放總量的20％，如果每年繼續發行1500億元，安排農業基礎設施建設不應低于300億元。

（二）消減有關農業稅費

縱觀世界各國，對農業征稅的國家不多，特別是工業化國家，幾乎都有“以工補農”措施。我國經濟社會發展已經跨過了依靠農業提供原始積累支持城市和工業發展的階段，應當適時調整政策。首先應當積極考慮取消農業特產稅、農業稅；加大國家和省級財政對農村義務教育投入，消減農村教育附加費；推進農村稅費改革，壓縮鄉鎮“吃皇糧”人數，從根本上減輕農民負擔，使農民得以“休養生息”。消減農業稅費應與各地稅費改革、撤鄉并鎮、國家財政轉移支付結合進行，對我國東、中、西部省區可區別對待并有一個漸進過程。

（三）建立農民合作經濟組織

世界上有一些國家的農業經營體制與我國相近，具有較小規模農戶經營的特點，這些國家都有農民合作經濟組織或農業專業協會，為農戶提供科技應用、市場信息、產品營銷、生產資料供應甚至產品加工等服務，并在農戶與政府、農戶生產與市場之間起到橋梁作用。這種代表農民利益的非政府組織，可以提高分散農戶的組織化程度和科技水平，應對變化的市場，降低生產的市場風險，是一種成功的經驗。我國應盡快建立區域性農民合作經濟組織或專業合作經濟組織，并與農民結為利益共同體，這樣做有利于促進農業產業化經營，提高農產品市場競爭力。

（四）制定有利于農村剩余勞動力轉移就業的政策

實現農村人口的充分就業，是解決“三農”問題的長期戰略任務。國家應盡快制定有利于農村剩余勞動力轉移就業的政策，對農民到城市異地就業給以“公平國民待遇”，包括改革現行戶籍政策，就業歧視政策，子女就地入學，享受就業城市的公共服務等，使農民進城就業與城市居民就業完全平等，給他們公平競爭和發展的機會。這樣，有利于農民從土地、農村永久性解放出來，加快我國城市化進程。

（五）加快農業科技教育事業發展

各國經驗證明，農業發展最重要的是依靠政府支持保護和科技進步。因此，在推進農村各項改革過程中，應高度重視加強農業科技推廣體系建設，一是建立國家農業科技創新體系，加大對農業科研工作投入，爭取在種植業和養殖業科技方面取得重大突破；二是建立新型農業科技推廣體系，對從事公益性技術推廣和服務的隊伍，國家應給以穩定的支持和保護，同時鼓勵相關科技企業、大學等按照市場規律從事農業技術推廣和有償技術服務；三是加強農民科技培訓，把大量實用技術組裝配套成模式技術送到農民手中，提高農業科技應用率和普及率，把農業和農村經濟發展真正轉移到依靠科技進步和提高農民素質的軌道上來。