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黨的十六大提出統籌城鄉發展，提高城鎮化水平的要求和部署，十六屆三中全會進一步提出五個“統籌”，這是一個重大的戰略決策。標志著經過多年的研究探索，社會各界對“三農”問題的認識取得了共識，對“三農”問題產生的原因以及解決“三農”問題的途徑和辦法也趨于一致。

統籌城鄉經濟社會發展，就是把城市和農村經濟和社會發展作為整體來統一規劃，通盤考慮；把城市和農村存在的問題及其相互因果關系綜合起來統籌解決。在制定國民經濟發展計劃、確定國民收入分配格局、研究重大經濟政策的時候，把解決好“三農”問題放在優先位置，加大對農業的支持和保護，發揮城市對農村的帶動作用，使城市和農村相互促進、協調發展，實現全體人民的共同富裕。

我國的城鄉二元結構是長期歷史形成的，二元結構下的城鄉之間以及城市居民與農民之間的不平等已被政策和法律固定化。因此，實現城鄉統籌發展必須調整現行的政策和法律。

一、城鄉統籌發展的若干政策法律障礙

二元結構下制定和實行的若干政策和法律的價值取向是保護城市和城市居民，犧牲或者忽視農村和農民，從而導致城鄉居民享有的權利失衡。

（一）關于農民財產權

財產權是最基本和最重要的權利，也是憲法賦予公民的基本權利。但是現階段，我國政策和法律對待農民的財產權上存在明顯的缺陷：一是農民承擔了比城市居民更多的稅費負擔。諸如鄉村道路、飲水工程、醫療衛生設施等社會公益事業建設，不像城市全由政府負擔，而是由農民承擔；農村防汛經費由農民個人承擔，而城鎮職工的防汛經費則由單位承擔，而且農民還要承擔堤防維護義務工；稅收存在城鄉不公平，農民不管是否有收入，一律按土地常年產量計征農業稅，承擔了比城鎮公民更重的財政負擔。上述問題有的是被國家法律法規確認，有的是地方規定的。《農民承擔費用和勞務管理條例》就規定了5%的負擔比例，《防洪法》也規定“安排一定比例的農村義務工和勞動積累工，用于防洪工程設施的建設、維護”。

（二）關于農民土地權益

我國土地立法側重資源保護，對農民利益保護重視不夠，農民對土地使用、收益、處分的權利體現不夠充分。土地管理法規定的土地征用范圍過寬，任何單位和個人，無論建設公益項目還是經營項目，都可以成為征地的理由；法定征地補償標準過低，客觀上助長了亂占耕地；征地安置補償方式不公開、補償標準低、安置補償不到位、層層克扣、征用后土地面積和稅費核減不到位現象也比較普遍。

（三）關于教育權

突出表現在農村貧困家庭子女上學難、進城務工農民子女就讀難。雖然近年農村教育亂收費治理取得明顯成效，但農村中小學收費過高、搭車收費養教育的問題難以從根本上改變，究其原因，與國家相關規定有關。《義務教育法》第十二條規定，“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措”。而原國家教育委員會的《義務教育法實施細則》規定：學校新建、改建、擴建所需資金，在城鎮由當地政府負責，在農村則由鄉、村負責籌措。由鄉、村負責籌措資金實際上就轉嫁到農民頭上，演變為“城鎮教育政府辦，農村教育農民辦”。

（四）關于就業權

農民沒有充分享受到遷徙和擇業自由的基本權利。一是農民進城務工受到政策歧視。一些地方分工種限制使用農民工；農民工與城鎮職工不能同工同酬，福利待遇、休假等有的減半，有的沒有；農民工的失業保險只能按城鎮職工標準的一定比例一次性發給生活補助費；失業后不能得到公共就業服務機構提供的免費培訓等無償服務。二是農民工經商不能享受平等待遇。城鎮企業下崗失業人員經營享受的免繳三年稅費等一系列優惠政策，農民無法享受。三是農民參與用工單位社會事務和參與工會、職代會少，無代言人。

（五）關于社會保障權

我國現行社會保障制度主要是針對非農民身份的城鎮居民或者特定行業的從業人員，農民缺少社會保障，特別是農民治病養老。農村以家庭養老為主的傳統方式正在受到挑戰，如果社會保障制度遲遲不能建立，一旦子女不承擔養老責任，農村老年人的生活將陷入困境。農村稅費改革后，農村特困戶救濟金沒有來源和渠道，應救未救現象比較突出，農民貧困援助沒有保障。

二、城鄉統籌發展的關鍵是依法調整資源配置

在世界各國的發展史上，幾乎都經歷過城鄉非均衡發展的歷史階段。但發達國家的經驗表明，從城鄉非均衡發展到城鄉均衡發展的過程是整個國家資源，尤其是經濟資源調整的過程，是資源向農業傾斜的過程，而這一過程都要依法進行。

20世紀20年代，美國農民地位開始下降。由于農產品價格低，工業品價格高，農民處于被掠奪地位。1933年，席卷美國的空前的經濟危機首先沖擊了農業，在政治、經濟、社會方面給農業造成了空前破壞：農場因無力償還貸款而喪失抵押財產；農業經營者1932年的純收入僅為1929年的1/3；農產品價格下降50%，而農民需要購買的商品價格僅下降32%。為了恢復農產品購買力，實現農業和工業、農業人員和非農業人員交換關系的平等，美國國會通過了《1933年農業調整法》，規定了農產品銷售補貼和縮減面積補貼。該法的實施，使農場收入明顯增加。1935年農場收入比1932年提高了50%，補貼占到了1933—1935年農場平均現金收入比1932年增加部分的25%。此后，通過農業銷售協議法、土地銀行法以及每隔五年修改一次的農業法，將政府支持擴大到農業保險和災害救濟、農業資源保護、農產品出口、農業科研與推廣和鄉村發展等眾多領域，從而確保了美國農業的長盛不衰，促進了美國城鄉經濟的均衡發展和一體化進程。

日本明治維新后至第二次世界大戰前，采取了犧牲農業進行資本原始積累，促進近代資本主義產業發展的政策。二戰結束后，日本面臨農業衰退帶來的糧食危機。為此，從1946年開始，日本政府即在美國占領當局的直接干預下，進行了全面的農地改革，廢除半封建的地主土地所有制，確立自耕農的土地個人所有制。同時，采取了一些其他促進農業技術進步和農業發展的政策措施，使農業迅速恢復和發展。但農業的諸多問題并沒有解決，主要有農村勞動力過剩，經營規模狹小（70%的農戶耕地面積不足1公頃），土地制度呆板，產業結構失調（種植業占農業總產值的比重達80%，稻米又占種植業產值的59%），農民收入過低（1960年農民戶均收入比1950年提高93%，而同期城市居民收入提高了1.47倍）。

為解決上述問題，日本制定了農林中央金庫法、農林漁業金融公庫法、農業現代化資金助成法、農業信用保證保險法、農業基本法等。根據上述法律，日本向農業提供了大量資金。其中農業基本法確立的目標是：克服不利于農業發展的自然、經濟、社會方面的限制，提高農業生產率，增加務農人員收入，使其生活達到其他產業人員水平。

日本60年代進入“基本法農政”時期后，農業綜合生產能力成倍提高。到20世紀80年代，農業總產值比1955年增長了6倍，食用農產品的綜合自給率一直保持70%以上；農民收入急劇增加，農民收入水平超過城市職工家庭，1985年，農民平均收入比城市職工高15%；農業技術水平顯著提高，戰前和戰后，日本農業的技術水平，尤其是農業機械化水平遠遠落后于歐美發達國家，基本處于手工、畜力耕作階段，但農業基本法實施后，日本專門制定了農業機械化促進法，使農業機械化水平躍居發達國家前列。“基本法農政”時期，實際上是20世紀60、70年代日本農業現代化時期，通過這一階段的發展，日本的農業現代已基本完成，農業現代化水平已趕上并在某些方面超過了歐美發達國家。

法國、德國、韓國等國為解決城鄉協調發展都采取了相同或類似的措施。

三、調整我國現行政策法律的若干建議

城鄉統籌協調發展是一個歷史過程，調整現行政策和法律涉及內容復雜，涉及國家、集體、農民個人三者之間的關系，不同階層利益均衡的關系，是城鄉關系、工農關系的全面調整，必須統籌考慮，根據經濟發展和國家財力逐步進行。

一要加大財政轉移支付力度，明確農村公益事業建設由政府承擔；同時取消農業稅，改征農民收入所得稅和產品流轉稅；取消《農民承擔費用和勞務管理條例》和《防洪法》關于農民承擔費用和義務工、勞動積累工的規定。

二要修改《土地管理法》，嚴格限制征地范圍，提高征地補償標準。建立征用和征購制度，對不屬于公益性用地，按市場價格采用征購方式購買農村土地；提高公益事業用地征地補償標準，提倡多種方式安置補償；完善行政救濟措施，保障農民的知情權和監督權。

三要修改現行義務教育法和有關規定，加大對農村義務教育的財政轉移支付力度，實行農村貧困家庭子女教育補助制度，使農村和城市居民享有同等接受義務教育的權利。

四要修改戶口登記條例，改革戶籍制度，將按身份享有的經濟社會權利改為按職業享有。

五要建議創造條件，使城鄉居民在醫療、衛生、養老等方面逐步享受同等的社會保障待遇，并盡快建立由國家、集體、農民個人共同出資、合理負擔的農村養老制度和農村醫療保險制度，結合農村扶貧政策和其他民政補貼政策，建立農民最低生活保障制度。

六要制定農業保險法，建立災害補償和救助制度；制定農業合作組織法，提高農民的組織化程度。