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自改革以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，但土地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)卻甚為緩慢，使得農(nóng)民增收空間非常有限，同時(shí)也給控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和市場風(fēng)險(xiǎn)帶來挑戰(zhàn)，已成了制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)性障礙。

1959年在廬山會議上反復(fù)講述了一個(gè)觀點(diǎn)，即我們曾經(jīng)“對農(nóng)民是勞動(dòng)者又是私有者這一點(diǎn)，估計(jì)不夠”。“估計(jì)不夠”的結(jié)果是搞激進(jìn)的集體化，付出了沉痛的代價(jià)。現(xiàn)在，我們對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性和落后性，同樣估計(jì)不夠，并沒有采取相應(yīng)的政策加以改造，一些政策措施反而是強(qiáng)化了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的格局。必須明確，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)也是沒有出路的，大海般的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上是無法真正建成新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的。

從國際上看，根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的最新統(tǒng)計(jì)資料，目前日本農(nóng)民的人均土地規(guī)模已經(jīng)是我國的7倍，韓國是我國的4倍。日本土地法律的一再調(diào)整，我國臺灣之所以實(shí)行“第二次”，其重要目的就是要克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。

這些情況指明，穩(wěn)步地推進(jìn)我國農(nóng)村的土地制度改革，加快小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造的步伐，已是歷史的大勢所趨。我認(rèn)為，我國農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)按照以下思路分三步走。

第一步，從明年起，在現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外，考慮增設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。目前農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等4種形式。為了加強(qiáng)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理，我國已經(jīng)制訂頒布了《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部*5年1月19日），但這些法規(guī)和文件中基本沒有促進(jìn)農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。

鑒此，應(yīng)盡快制訂“農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)方案”，以期促進(jìn)農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營，培育有效率的專業(yè)農(nóng)戶，讓留下來的農(nóng)民專心當(dāng)好農(nóng)民，讓轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民安心當(dāng)好非農(nóng)民。其中，重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是，要在現(xiàn)有的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼外，增設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，對出讓農(nóng)地的農(nóng)民給予補(bǔ)貼。這在實(shí)質(zhì)上等于國家承擔(dān)了一部分地租。

具體實(shí)施辦法如下：

1、資金來源。中央財(cái)政設(shè)專項(xiàng)資金，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)等額配套。

2、補(bǔ)貼水平。如果補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太低，實(shí)際收效將不明顯。建議以每畝30元為宜，東部地區(qū)地方配套后為60元。

3、資金規(guī)模。目前農(nóng)業(yè)部尚無全國性土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的數(shù)據(jù)。1998年農(nóng)業(yè)部對8省所做的調(diào)查顯示，參與流轉(zhuǎn)的土地只占全部土地的3-4％，發(fā)生面最廣的浙江省也只有7-8％。浙江學(xué)者的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，*1年紹興市土地流轉(zhuǎn)率為1/4；湖州市流轉(zhuǎn)率為19％；衢州市流轉(zhuǎn)率為11.3％。*4年8月廣東省農(nóng)業(yè)部門對全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示全省（深圳市除外）土地流轉(zhuǎn)率14.4%。據(jù)此基本可以斷定，當(dāng)前全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率不會超過10%。按大數(shù)10%計(jì)算，全國18億畝耕地中參與流轉(zhuǎn)的面積為1.8億畝，按每畝30元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，總共需要中央財(cái)政資金54億元。如果在5年內(nèi)，流轉(zhuǎn)面積能增加到5億畝，需要中央支出150億元。

該項(xiàng)補(bǔ)貼符合WTO“綠箱”政策要求。

4、組織實(shí)施。*4年成都市就開始了鄉(xiāng)一級的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心試點(diǎn)工作（第一個(gè)試點(diǎn)是金堂縣棲賢鄉(xiāng)），到*6年成都已經(jīng)建立了市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)網(wǎng)的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。借鑒成都的經(jīng)驗(yàn)，各級土地管理部門都要加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)或管理的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要設(shè)置土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（與現(xiàn)有的土地管理所“一套人馬，兩個(gè)牌子”）。

在具體實(shí)施中，分兩種情況區(qū)別對待。一是，土地流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商達(dá)成初步意向后，要到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行登記、審查、確認(rèn)和公證，并簽訂合約。二是，有供地意向的農(nóng)戶先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心提出流出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心張榜公布信息（逐步過渡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣市的有關(guān)信息網(wǎng)上公布），尋找有擴(kuò)大經(jīng)營意向的農(nóng)戶，并由后者提出流入申請，經(jīng)審查確認(rèn)后簽約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將兩種情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)匯總逐級上報(bào)，補(bǔ)貼資金通過縣鄉(xiāng)財(cái)稅管理信息系統(tǒng)由農(nóng)村信用社或郵政儲蓄進(jìn)行社會化發(fā)放，直接打入農(nóng)民“一折通”帳戶，并在村內(nèi)張榜公布。

5、配套措施。第一，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)要有社區(qū)內(nèi)部優(yōu)先的原則。第二，單個(gè)農(nóng)戶租入土地要有上限。第三，對租用農(nóng)地的農(nóng)戶要有嚴(yán)格的資格限定，要求其戶主或家庭成員必須能正常地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而不允許僅僅從事管理活動(dòng)。第四，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中不得改變其農(nóng)業(yè)用途。第五，支持工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營，但不提倡直接租入農(nóng)民土地，即使租入也不享受政府補(bǔ)貼。第六，為了防止共謀行為的發(fā)生，農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)不享受補(bǔ)貼。第七，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本格式由省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門確定。

第二步，3到5年后修訂《物權(quán)法》，允許承包地抵押。不久前通過的《物權(quán)法》，刪除了第四、五次審議稿中“土地承包經(jīng)營權(quán)人有穩(wěn)定收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押”的相關(guān)條款。《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)“不能抵押”的限制，是對作為產(chǎn)權(quán)的核心――處分權(quán)完整性的分割，是對農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪，因而引起了廣泛的爭議。

該法墨跡未干，從維護(hù)法律的嚴(yán)肅性角度講，近期不宜改動(dòng)；但3到5年后，應(yīng)當(dāng)做出修改，允許農(nóng)民抵押土地獲得貸款。作為下位法的《土地管理法》和《土地承包法》，也應(yīng)做出相應(yīng)修改。

從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)民不能通過抵押土地而獲得貸款，是農(nóng)村金融難以搞活最根本的原因。早在*2年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議就提出了要進(jìn)行農(nóng)村金融改革，但目前為止，除了農(nóng)村信用社改革上取得一些成效外，整個(gè)農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展緩慢，新農(nóng)村建設(shè)面臨著嚴(yán)重的金融服務(wù)不足的制約，農(nóng)民普遍缺少對貸款的可獲得性。調(diào)查顯示，目前大約只有1/5的農(nóng)戶能夠從正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得貸款支持。如果土地可以抵押，農(nóng)村正規(guī)的商業(yè)性金融就會發(fā)展起來，整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就會被激活，形成自我發(fā)展的機(jī)制，而不是像目前這樣高度依賴政府。

第三步，8到10年后，在國家的有效管理下、在先行試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行“土地歸農(nóng)”的制度改革，賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利。其關(guān)鍵，一是農(nóng)民無限期可繼承的所有權(quán)，二是可以自由交易租賃，即土地所有權(quán)將成為農(nóng)民借以發(fā)生交往或交換關(guān)系的一般規(guī)范和準(zhǔn)繩，農(nóng)民可以把土地“作為排斥其他一切人的、只服從自己個(gè)人意志的領(lǐng)域”（《資本論》第3卷，第695―696頁），比如對土地的轉(zhuǎn)讓、出租、分割、抵押、贈與、繼承，特別是打破了“田里不鬻”的限制而可進(jìn)行土地的買賣。

實(shí)行農(nóng)民土地所有，毫無疑問有利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，搞活農(nóng)村金融，促進(jìn)農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，而且還可以給政府帶來大量的土地交易稅和財(cái)產(chǎn)稅。對此，理論界基本不存在異議。

不少人擔(dān)心的是，土地歸農(nóng)后，會不會影響農(nóng)民的福利保障，會不會影響社會穩(wěn)定。這種樸素的看法實(shí)際上是不能成立的。試想，現(xiàn)行的土地制度只賦予了農(nóng)民部分的權(quán)利，如果說部分的權(quán)利就能為農(nóng)民提供保障，難道賦予農(nóng)民完整的權(quán)利反而不能提供保障了嗎？

那種認(rèn)為在農(nóng)村社會保障尚不健全的情況下，土地歸農(nóng)后會造成“流民”，危及社會安全的觀點(diǎn)，從表面上看，似乎是從維護(hù)農(nóng)民的利益和社會安全的角度考慮的，但實(shí)際上，損害農(nóng)民利益，使農(nóng)民成為失地的“流民”，并危及社會安全的是地方政府擁有壟斷一級市場和經(jīng)營二級市場從而獲得巨大土地價(jià)差收益的特殊權(quán)力，從未見到農(nóng)民自己愿意成為失地的“農(nóng)民”。退一步講，在新的土地制度下，即使農(nóng)民真的失地失業(yè)沒有了著落，也與集體所有制下農(nóng)民被強(qiáng)制征地后變成“三無”農(nóng)民有實(shí)質(zhì)性的不同。

我認(rèn)為，實(shí)行土地歸農(nóng)后，農(nóng)民出賣土地一定是非常謹(jǐn)慎的，一般是在三種情況下發(fā)生：一種是在城里有了穩(wěn)定的職業(yè)；一種是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資本，這種情況下農(nóng)民失去了土地，但不會無業(yè)；另一種是為了彌補(bǔ)生活急需，如做手術(shù)救治人命，這種情況下，即使日后沒有著落也值得。相反，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)了城，但一只腳還被束縛在家鄉(xiāng)的土地上；農(nóng)民需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)或從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資本，卻指望不上他的那份土地；農(nóng)民需要治病救人，也指望不上他的份地，這才是對農(nóng)民權(quán)利的剝奪。

實(shí)行土地歸農(nóng)后，可能會有人貪圖享受而將土地賣掉，“賣了耕牛換燒酒”，變得沒有著落。對于這些人，就像50多年前時(shí)中央所說的那樣，重要的是要進(jìn)行道德改造。不能因?yàn)樗麄兊拇嬖诙绊懣傮w的制度安排。構(gòu)建和諧社會，需要高度關(guān)注民生，關(guān)心弱勢群體，但并不是要保護(hù)落后；政府需要察民意、順民心、厚民生，同時(shí)也需要啟民智、修民德、端民行。

總之，我國的農(nóng)地制度已經(jīng)到了非改不可，不改不行的階段了。但是，改革必須做出有步驟的安排，并能把負(fù)面影響控制在可接受的范圍內(nèi)。1941年陳獨(dú)秀蟄居四川江津時(shí)寫道“忽略了時(shí)間問題，真理就變成了謬誤。”《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前途問題》的結(jié)束語則說：“真理總是具體的，要看什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與歷史條件。”我想，就中國農(nóng)地制度改革而言，大概沒有比以上三步走的方案更慎思明辨和可行的選擇了。