新時期黨內監督探析
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黨的十一屆三中全會以來，我們在加強黨內監督方面取得了很大進展。今后進一步加強黨內監督的基本思路是：加強黨內輿論監督，強化黨員監督意識；健全黨內監督制度，力求監督規范化、制度化；理順黨內監督體制，保證專職監督機構擁有獨立監督權。
黨的十一屆三中全會以來，各級黨組織在加強黨內監督方面，取得了不少成績。
首先，黨內監督列入中央重要議事日程，并引起高度重視。黨的十一屆三中全會，明確提出了必須加強黨內監督；十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》中指出：“必須采取自下而上和自上而下相結合，黨內和黨外相結合的方法，加強黨組織和群眾對黨的領導干部和黨員的監督”；十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決決》把黨內監督作為建國以來的十大經驗教訓之一加以強調；之后，黨的十二大、十二屆六中全會、黨的十三大、十三屆四中全會、六中全會，黨的十四大等多次會議，都強調要加強黨內監督的問題，尤其是十四屆四中全會通過的《關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》中明確提出“要完善黨內監督制度，制訂黨內監督條例。”總書記在中紀委第六次全會上，從戰略和全局的高度又一次深刻指出，“我們黨執政以后，特別是在新的歷史條件下，能不能成功解決黨內監督問題，尤其是對高中級干部的監督問題，是加強黨的建設所必須解決的一個重要問題。”與此同時，從組織上恢復重建了從中央到基層的黨的紀檢機關，賦予紀律監督職能。并在1992年底，各級紀檢、監察機關合署辦公，為實施黨內監督發揮了重要作用。
其次，黨內監督制度逐步恢復建立和完善。如，民主集中制原則、請示報告制度、黨員領導干部民主生活會制度、受理群眾來信來訪制度。特別是十三屆四中全會以來，黨內監督建立了一系列更為具體的規章制度。如，《中央紀委關于對黨員干部加強黨內監督的若干規定（試行）》、《中央紀委關于處理檢舉、控告和申訴的若干規定》、中央批轉的中組部《關于建立民主評議黨員制度的意見》、《關于黨政機關縣（處）以上領導干部收入申報的規定》、《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規定》、《關于提高縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會質量的意見》、《關于領導干部報告個人重大事項的決定》、《中國共產黨紀律處分條例》、《關于中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》的規定等。
再次，采取了一系列整頓黨的組織，加強黨風和廉政建設的重大舉措。如，用三年時間在全黨范圍內有計劃、有步驟、分期分批進行整黨和黨員重新登記；開展清除精神污染和反對資產階級自由化的斗爭；黨的各級紀檢機關嚴肅查處了一大批違紀違法大案要案，嚴禁黨政機關和黨政干部經商辦企業，嚴禁黨政機關工作人員利用職務之便收受回扣、信用卡、禮金和有價證券；嚴禁用公款大吃大喝、揮霍浪費、違反規定換乘進口高級豪華小轎車；嚴禁干部違法違紀建私房和低價購買公房以及用公款安裝住宅電話或購買移動電話等歪風邪氣。
總之，新時期以來，黨吸取了歷史經驗教訓，在加強和改善黨內監督方面取得了一定成績。但從整體上分析，黨內監督仍是黨的建設的薄弱環節，監督現狀與形勢發展需要不相適應。其主要表現為，一是黨內監督意識弱化，一部分黨員、黨員領導干部自我監督觀念淡薄，缺乏責任感和自覺性；二是黨內監督制度不健全，可操作性不強，缺乏具體的監督實施細則；三是黨內監督體制不完善。目前主要是黨委領導下由上而下的組織監督為主的一種監督體制，而作為黨內監督重要形式的黨員間相互監督、黨員群眾對黨員領導干部的監督和黨內輿論監督及行使監督權力機關的監督顯得軟弱無力，無論是黨員、黨員代表大會、黨的委員會、黨的紀律檢查委員會等黨內基本監督力量其作用都沒有充分發揮，形不成整體合力。
二探索加強黨內監督的基本思路
針對目前黨內監督存在的主要問題，我們必須通過不懈努力，探索建立一個完整的而不是殘缺不全的，有效的而不是流于形式的，能夠自行運轉的而不是依靠外力推動的黨內監督機制，使黨不斷實現自我完善和自我發展。
首先，加大黨內輿論監督力度，強化黨員監督意識。十一屆三中全會以來，黨內黨外輿論監督日益活躍，已成為我國民主政治建設中的一個重要形式，但其黨內輿論監督力度遠遠不夠。既不能對黨內濫用權力者形成強大的輿論壓力，也難對黨內腐敗現象造成鐵面無情、千夫所指的輿論攻勢，更難對行為人形成心靈撞擊，對腐敗分子產生威懾力。為此，必須高度重視輿論監督，加大黨內輿論監督力度，充分運用黨報、黨刊等傳播媒介對黨員施加影響。一方面，黨的領導機關通過傳播媒介影響黨員和下級組織，如，提出批評、施行規勸提醒、督促行動等；另一方面，黨員群眾和下級組織通過傳播媒介影響黨的領導機關和黨員領導干部，如，揭露黨內腐敗現象，抨擊謀私行為，提出建議、意見等。要實現這種雙向型黨內輿論監督，第一，要創造良好的輿論氛圍。在堅持黨紀原則的前提下，要在黨的所有會議上，與會者可以暢所欲言，展開思想交流，思想爭鳴，任何領導人不能壓制與會者自由表達意愿；要使黨內輿論工具向所有黨員群眾開放，黨員能自由、平等地利用輿論工具表達自己的意愿，使黨內輿論陣地把黨員的批評和建議權、申訴、控告和檢舉權等民主權利落到實處，使這種本不具有強制力的“民意”變得具有強制力和威懾力。第二，要保證黨內輿論工具的獨立品格。一是保證機構獨立；黨的各級委員會除任命黨報、黨刊的總編外，一般不宜過多干涉機構運轉。黨對輿論陣地的領導，應是管政策、管原則、管方向，給媒體在憲法和法律范圍內自由活動的權力。二是保證傳播媒介的監督、制約功能。黨報、黨刊是黨的重要新聞工具和討論黨內事務的論壇，同時也是社會輿論的表達者。黨報、黨刊有責任不斷完善自己的監督職能和干預職能，黨員記者同全體黨員一樣，有義務在任何情況下和任何人面前——不管其擔任何種職務和享有何種地位，都能自由地發表客觀的、批評性、揭露型的文章，以媒體的揭短功能實施監督。
其次，健全黨內監督制度，力求黨內監督規范化、制度化。健全的黨內監督制度應包含四個層次，即：黨的綱領、章程；黨內各項條例；黨內專項規定；某個組織內部的規章，這四個層次上下銜結，聯成一體，覆蓋黨內生活各個層面。從目前黨內監督制度現狀看，盡管我們有比較完備的黨章、準則，基層組織也有活動規則，但其規章制度并不配套，且操作性不強，其中有不少“空子”能讓人鉆，加強黨內監督制度建設刻不容緩。第一，要加快建立健全黨內監督制度，使之規范化。一是健全黨的各級代表大會制度，強化黨代會的監督職能，應使黨的各級代表大會和黨員大會成為黨的權力中心。為此，一方面必須提高黨員代表大會質量，改革完善代表大會的程序設置，增加大會發言、大會爭論的程序，要使代表們真正擁有否決權、質詢權、建議權。另一方面，必須發揮黨員代表大會對黨的領導層的經常性監督作用。盡快建立黨員代表大會聽取、收集和反映黨員群眾意見的聽證制度，同時，要建立黨員領導干部向黨員代表大會代表提供其活動檔案制度，以利隨時了解、掌握領導層活動細節，便于監督。二是健全黨的各級委員會的工作條例、議事規則、決策原則與程序。內容應盡量具體、細化。如，常委會議有多少常委參加所作出的決議才能有效；什么條件下才能使用常委擴大會議這一形式；當黨內主要領導人專橫跋扈時如何糾正他等硬性規定；三是建立“彈劾”、“罷免”制度。“彈劾”、“罷免”權應下放到下級機關或下級紀檢部門，因為在上看不清的問題，在下看得很清楚，群眾眼睛是雪亮的。下級機關或下級紀檢部門對上級機關的某個部門提出了彈劾，上級機關必須受理，對不受理者追究責任。在證據確鑿、事實清楚的條件下，彈劾必須到位。第二，必須建立使黨內監督制度得以實施的保障機制。由于缺少健全的保障機制，致使許多制度制定后成為一紙空文。如1986年制定的《對領導干部不準迎來送往》、1995年中央頒發的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》、《黨政機關縣處級以上領導干部收入申報的規定》等都未發揮應有的作用，其原因之一就是缺乏務實的保障機制。建立保障機制，必須建立對各級紀檢部門的糾察制度。對于紀檢部門不履行自己的職責，出了問題，除追究當事人及當事人上級的領導責任外，還必須追究紀檢部門的失察責任，否則再好的監督制度也很難貫徹執行到位。
再次，理順黨內監督體制，保證黨內專職監督機構擁有獨立監督權。各級紀檢監督是黨內監督體系的主干部分，在維護黨的紀律加強黨內監督方面發揮了重要作用，但其監督功能仍然不強。有關紀檢監督機構的體制、地位、權限等問題亟待解決。第一，建立相對獨立、垂直領導為主的紀檢監督機構。我黨于1978年重新恢復設立紀檢會，十二大確立了黨內執行機構與監督機構同由黨的代表大會產生的方式，但監督機構并不是向產生它的代表大會負責，而是向同級執行機構負責，上級紀委對下級紀委僅僅是業務指導關系，其系統的垂直領導是很薄弱的，而同級黨委對同級紀委實施全面領導，從人事任免、人員編制、經費乃至一系列問題，由同級黨委統籌安排。實際上，紀委只是同級黨委的執行部門，這種組織上的隸屬關系和職能上的粘連關系，容易導致地方保護主義，且很難對同級機構的主要負責人實施監督。一些同級實權部門的實權人物，往往憑借權勢公開或不公開地抵制監督。從我們黨內發生的腐敗現象看，一些領導干部違法亂紀，凡涉及到主要領導干部的案件一般都難以查處，足可證明監督體制不順的弊端。可以設想：恢復黨的“八大”時期以垂直領導為主的體制，把由黨的代表大會選舉產生的紀律檢查委員會，作為與黨的同級決策機構具有平等地位，形成相對獨立的專門機構，直接歸其領導，對其負責，從而實現列寧當年設想的“中央監察委員會，它只對黨的代表大會負責”，“地方監察機關只受中央領導，不搞雙重領導”[1]。只有這樣，才能從根本上排除干擾，提高辦案效率和質量，提高紀檢工作的總體水平。第二，明確黨內紀檢監督機構的地位、職能、權限，盡可能使紀檢監督部門的工作人員獨立于監督客體之外。如，紀檢監督部門的人員編制、選拔、調動、任免、獎懲由本系統分級決定，工資待遇、福利報酬、辦案經費等必須游離于監督客體之外。正如列寧指出的，監督機關如果“通常要依靠被檢查機關的施舍過日子，”就“絲毫沒有威信”，監察機關應該“具有最大限度的獨立性”[2]。只有這樣，才能從根本上解決監督工作人員的后顧之憂。再則，還可適當擴大紀檢部門的權限。如對同級黨委所作重大決策有“參議權”；對同級黨委所管轄黨員干部的任免、調動、獎懲有“建議權”；對同級黨委領導干部在政治思想、清廉狀況、道德品質以及業務能力有直接向上級黨委反映的“報告權”等。
概而言之，黨內監督任務重，工作量大，牽涉面廣，是一項艱巨的系統工程，我們必須以鄧小平理論中關于黨內監督的一系列論述為指導，搞好黨內監督，既抓制度建設，也抓黨員和黨員干部自我修煉、自我約束。只要我們傾注更多的精力，新時期的黨內監督一定會日臻完善。
