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本報告力求以深入分析當前信訪工作面臨的形勢、信訪問題的成因及規律為切入點，探尋當代中國社會發展中存在的若干普遍性問題，揭示和諧社會建設的難點和重點問題，并為解決這些問題提出若干思路和對策。

信訪工作是具有中國特色的政治制度設計，是黨和政府聯系群眾的重要渠道，是人民群眾行使民主權利的重要途徑。前不久，同志明確指出：信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。諸多的社會矛盾通過信訪這個窗口充分地顯現，為我們準確把握和諧社會建設的難點、重點問題提供了科學依據。據此，本報告力求以深入分析當前信訪工作面臨的形勢、信訪問題的成因及規律為切入點，探尋當代中國社會發展中存在的若干普遍性問題，揭示和諧社會建設的難點和重點問題，并為解決這些問題提出若干思路和對策。

一、信訪工作的現狀

當前，信訪工作總體形勢在向好的方面發展。但由于當前我國正處在矛盾多發的特殊社會發展階段，信訪總量仍在高位運行，信訪突出問題仍較集中，深層次的問題不斷產生，不和諧的因素大量存在且解決的難度越來越大。

1.信訪總量有所下降，但仍在高位運行

1992年至2004年，全國縣以上黨政信訪工作機構受理的信訪量呈持續上升趨勢。經過各級各部門的共同努力，2005年，全國信訪總量在持續12年上升后開始下降。據統計，全國縣以上黨政信訪工作機構去年受理信訪總量同比下降6.5%。2006年1月至10月繼續呈下降趨勢，全國縣以上黨政信訪工作機構受理的信訪總量同比又下降14.3%。但值得注意的是，全國縣以上黨政信訪工作機構受理的信訪總量雖然有所下降，但全年仍在1000萬件（人）次以上的高位運行，如果加上各系統、各部門及縣以下各級機構受理的群眾信訪，數量還要更大，而且其中多年積累的問題解決的難度越來越大，新的問題仍在不斷產生，深層次的矛盾逐漸呈現，其中多數涉及群眾的切身利益。這些情況充分表明，當前我國社會正處在因為社會轉型而必然出現的矛盾高發期。不和諧因素的大量存在，需要各級各部門同心協力去化解和解決。

2.信訪問題涉及面廣，結構性矛盾突出

群眾信訪反映的內容涉及方方面面，大至對國家發展、建設提出批評和建議，小至要求解決個人生產、生活中的問題。從近年來群眾信訪反映的問題看，主要集中在勞動社保、城鎮房屋拆遷、農村土地征占、企業改制、涉法涉訴、軍隊退役人員、環境保護、干部作風等八個方面，約占信訪總量的一半，其余的問題則相對比較分散。這八個方面問題，都與群眾的切身利益密切相關，其中多數又與經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動帶來的利益格局深刻調整密不可分。這些情況充分表明，改革帶來的結構性矛盾已成為當前社會突出的矛盾。隨著改革的不斷深化，一些深層次的矛盾還會不斷暴露，不和諧的因素還會繼續產生。

3.信訪形式以走訪為主，過激行為時有發生

當前，群眾信訪的形式呈現為多樣性，有書信、走訪、電話、傳真、電子郵件等，但主要的還是書信和走訪兩種形式。從最近對書信和走訪兩種形式的統計數據看，在全國，群眾采取書信形式信訪的約占25%，采取走訪形式信訪的約占75%。在走訪中，集體上訪（指5人以上）的人次約占走訪總人次的70%。經過各級各部門的不懈努力，2006年1月至10月，全國縣以上黨政信訪工作機構接待的群眾集體上訪批次、人次同比分別下降了10.9%和15.7%。11月與5月相比，到北京重點地區和敏感部位的非正常上訪下降了71.3%。但不可忽視的是，集體上訪的人次仍占較大比例，有組織的跨地區跨部門的串聯集體上訪有所增加，上訪過程中的過激行為仍不斷發生，非正常上訪的情況還時有反復，西方敵對勢力插手敏感信訪問題的情況需引起高度警惕。種種情況表明，社會不和諧因素仍大量存在，有些矛盾還相當尖銳和激烈，已成為影響社會和諧度的突出問題。

二、信訪問題的成因與和諧社會建設的難點

信訪問題是社會矛盾的綜合反映。我們認為，上述信訪問題的存在，有著一系列復雜的原因，而這些原因又恰恰構成了當今構建社會主義和諧社會的難點問題。

1.和諧社會建設的時代之困

大量信訪問題的出現，首先是與社會轉型息息相關的。歷史經驗表明，每當社會變革、社會轉型的關鍵時期，也是信訪問題集中反映的重要階段。當前，伴隨著經濟社會的快速發展和改革開放的不斷深化，尤其是我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，在給我國發展進步帶來巨大活力的同時，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，尤其是一些重大的、根本性的、群體性的矛盾日漸凸現，表明當代社會發展已經進入一個矛盾多發的時期，普惠性的改革已經讓位于利益分殊的改革。這些矛盾和問題通過各種渠道暴露和反映出來，信訪就是其中的一個重要渠道。因此，在當前我國經濟社會變革的重要階段，信訪問題的涌現、信訪量的增多也是必然的，這是我國改革發展進程中的階段性的重要特征之一。這表明，現階段社會生活中的一些利益沖突、矛盾對立具有時代必然性，它不以任何人的意志為轉移，時代不僅提出了和諧社會建設的任務，而且規定了和諧社會建設的程度和速度。任何人想要一朝一夕化解所有不和諧因素，消除矛盾對立，都是不切實際的幻想。從信訪的現狀和發展趨勢可以發現，構建社會主義和諧社會是一個時代性的難題。確立這一理念，有助于我們保持高度警惕，樹立長期作戰的心理準備。

2.和諧社會建設的機制性障礙

通過對信訪現象的分析可以發現，大量信訪問題的出現，有著復雜的機制性成因。這些現象在一定程度上嚴重影響了和諧社會建設的進程，引發了一些新的社會矛盾，構成和諧社會建設的機制性障礙。目前，失地農民信訪已成為熱點、難點問題。而機制的不適應、不配套，乃是造成失地農民信訪的一個重要原因。目前我國實行的戶籍制基本上延續了建國初期的模式，而我國的經濟體制已由計劃經濟轉入市場經濟，戶籍制的弊端日益顯露出來。失地農民進城后，由于戶籍的限制，遭遇種種不平等的待遇。此外，失地農民社會保障機制的缺失，也引發了大量社會問題和矛盾。

3.和諧社會建設的政策缺陷

特別值得注意的是，信訪問題的大量產生和重復性出現，一個很重要的原因是現行政策的不精密，主要表現為政策欠客觀、欠中立、欠平等，缺乏全面性、細致性、前瞻性。例如：國有大中型企業改制取得了明顯的成效，大多數企業建立了現代企業制度，擺脫了長期虧損的困境。但近年來，石油、金融等中央直屬企業協解人員的集體上訪尤其是進京集體上訪成為一個突出問題，而且行為激烈。他們上訪的要求是多方面的，但根本的目的是要求徹底解決生活保障問題。如果當初制定企業改制政策時，對這些協解人員配套的養老、醫療、社會保障措施及扶持再就業政策等能夠考慮得更周全、更平等、更有前瞻性，許多問題是完全可以避免的。又如：一些地方在制定土地承包政策時，歧視婦女，限制或剝奪出嫁、離婚、喪偶婦女的土地承包經營權，嚴重影響了當地的社會和諧穩定。再比如：一些地方同志反映，現行的城鎮退役士兵安置政策的滯后與不完善，已成為這些人員信訪的重要誘因。

4.和諧社會建設的干部認識誤區

通過對信訪現象的分析可以發現，大量信訪問題的產生，是同一些干部的認識誤區密切相關的。主要表現如下：

片面的政績觀導致嚴重的形式主義。在群眾信訪反映的問題中，此類問題相當突出。有些領導干部沒有真正樹立正確的政績觀，沒有擺正個人前途和群眾利益的關系，片面追求“政績”，搞形象工程、面子工程，損害群眾利益，引發大量信訪矛盾。如：有的地方財政十分困難，連正常的工資發放都成問題，卻舉債大建樓堂館所和高檔辦公樓；有的縣城地處邊遠地區，人口較少，當地領導卻不顧實際，搞大拆大建，新建的馬路、廣場等比一些大城市的還要氣派；有的地方在城鎮化建設進程中，嚴重脫離當地實際，不顧群眾利益，進行大面積成片改造；有的地方在新農村建設中，不顧群眾強烈反對，拆除農民新建的住房，建造統一模式的新村等。

片面的發展觀導致嚴重的官僚主義。在群眾信訪訴求中，多數涉及群眾利益受侵害問題。有的領導沒有牢固樹立科學的發展觀，執政為民意識淡薄，沒有處理好改革的力度、發展的速度與群眾可承受程度的關系，有的甚至打著“發展”的旗號，執法犯法、行政不作為、行政亂作為，隨意損害群眾的利益，引發大量群眾信訪問題。如：在城鎮房屋拆遷中，有關部門違規強行拆遷，停電停水，補償不到位，回遷不及時，回遷房屋質量差等；在農村征占土地中，有的地方嚴重違反征地的有關規定，未批先占，以租代征，大量出賣土地，侵吞征地款，農民失地后得不到應有補償和妥善安置等；在企業改制中，有關部門違反有關規定，不經過法定程序，無視職工和國家的利益，甚至搞暗箱操作、權錢交易，賤賣企業，造成國有資產大量流失等。問題發生后，有關部門不但不主動承擔責任、解決問題、化解矛盾，反而互相推諉、扯皮、推卸責任。

片面的和諧觀導致行為方式的失當。具體表現在兩個方面。其一，認為和諧、幸福僅僅來自于物質生活的改善，只要群眾物質生活改善了，社會就和諧了。在我國一些經濟較發達地區，人們的物質生活水平有了很大的提高，但一些人的思想情緒、不平衡心態卻相當突出，由此引發了不少社會矛盾和沖突。其二，認為社會和諧就是一團和氣、一種聲音，視“和”為“同”、為“一”，缺乏有容乃大、兼收并蓄的心態，不把和諧理解為競爭中的和諧，差異基礎上的和諧。因此，對不同意見往往傾向于采取簡單粗暴的方法，對群眾信訪進行壓制，對上訪人圍追堵截，導致群眾集體上訪、越級赴省進京上訪，既增添了上訪群眾的勞累奔波，又加大了處理上訪問題的行政成本。

5.和諧社會建設的群眾認識誤區

通過對信訪現象的分析可以發現，不少信訪問題的產生，是同一些群眾的觀念誤區密切相關的。這些認識誤區，構成了當代和諧社會建設的又一個難點問題。

在當前的群眾信訪活動中，無序、非理性信訪行為已成為影響社會和諧穩定的重要方面。一是一些群眾不到有關機關設立或者指定的接待場所上訪，而是到重點地區或敏感部位進行非正常上訪，給政府及有關部門施加壓力；二是一些群眾在上訪過程中采取過激行為，或呼口號、打標語、穿狀衣，或沖擊機關辦公場所，或辱罵、毆打工作人員，或攔截車輛、堵塞交通，或以自殺、爆炸相要挾等；三是一些無理上訪老戶常年上訪不斷，他們的問題已經過有關部門的多次處理，該解決的都已解決，但仍不斷到信訪接待部門糾纏，有的已成為上訪專業戶，靠出賣領導同志的電話、車號、住址等賺錢為生。

上述問題的存在，原因是多方面的，有上訪群眾法制意識淡薄的原因，也有相關部門對群眾宣傳教育疏導力度不夠的原因，還有相關法律法規欠缺的原因。從思想觀念上分析，非理性上訪的根源在于缺乏公正平和的心態和理性的精神，期望值過高、心態失衡，只顧個人利益，不顧國家、社會、他人利益。

三、信訪問題的時代特征與和諧社會建設的重點

1.健全機制

針對當前群眾反映強烈的問題及社會存在的突出矛盾，按照構建社會主義和諧社會的要求，遵循平等、公正、全面的原則，應盡快完善和建立相關機制。例如：征占土地的補償機制，確保農民失地后的生活水平不低于原先水平，有穩定的收入來源和相應的社會保障；利益受侵犯的賠償機制，因公權使用不當導致公民權益受損害的，根據受損害的程度，予以相應的賠償；社會、醫療、養老等保障機制，主要對象是低收入和生活困難群體；與市場經濟相適應的戶籍制，從根本上解決新進城人員的不平等待遇問題；失業人員的培訓再就業機制；分配收入的調節機制等。

通過對實際工作經驗教訓的總結反思，我們認為，當前應根據信訪工作的特點，盡快建立一種以信訪數量、內容、形式為主要參照系數的社會和諧度的測評體系。具體來說，如果一個地區，群眾反映利益訴求的信訪量急劇上升，達到了占當地人口總數的3%，或采用走訪形式人數超過了當地人口總數的2%，或大規模（指50人以上）群眾集體上訪發生頻率較高（一個縣月均超過2批、一個地級市月均超過10批），群眾圍堵沖擊機關、阻塞道路等擾亂社會秩序的行為時有發生，就可以視為當地不和諧程度已相當嚴重，應當發出預警。建立這種測評體系，不僅有利于量化對一個地區及干部的綜合考核，體現考核的科學性、公正性；而且有利于對一個地區的和諧狀況及時敲響警鐘，立即查明原因，采取有效措施，妥善化解矛盾，促進社會和諧穩定。

2.精密化政策

精密化政策包括兩層含義：一是制定的政策客觀、中立、平等；二是制定的政策全面、細致、富有前瞻性，程序科學、邏輯清晰，無明顯漏洞。為了實現政策精密化的目標，在制定政策前，應開展廣泛的科學的調查，防止官僚主義、主觀主義、以偏概全；在制定政策過程中，要做到程序科學規范，避免長官意志、簡單草率，重大決策要廣泛征求公眾意見，通過召開聽證會、媒體公布等形式充分聽取意見，防止損害大多數群眾的利益；對制定的政策，要經過充分的邏輯論證，避免出現疏漏和缺憾；有些政策要先在局部進行試點，在實踐中不斷完善，取得成功經驗后再逐步推廣。

3.轉變理念

對于干部來說，必須解決片面發展觀、片面政績觀和片面和諧觀的問題。要建立一種科學、綜合的干部考核體系，促使干部處理好經濟發展與社會和諧的關系，牢固樹立科學、正確的理念。要促使干部樹立正確的和諧觀，即以競爭和多樣性為基礎的和諧觀，實現社會和人的全面、自由發展。

對于群眾（指非理性上訪者）來說，必須解決好錯誤的思想觀念問題。要宣傳、教育、引導群眾正確對待發展了的時代，正確對待競爭，正確對待個人和國家、社會、他人的利益關系，以寬容、平和、理性的心態融入現代社會。同時要建立完善相關的法律法規，對極少數不聽勸導、擾亂社會正常秩序的非理性上訪人員依法進行處理，以維護他人的正當權益和社會的和諧穩定。

4.強化責任

總書記明確指出：“在當前社會矛盾多發的情況下，信訪問題是回避不了的，信訪工作必須堅持不懈地抓下去。”要抓好信訪工作，必須強化兩方面的責任，即信訪工作機構的責任和有權處理信訪問題責任機關的責任。作為信訪工作機構，是代表黨委和政府處理信訪問題的，按照構建社會主義和諧社會的要求，必須強化以下職能：一是暢通和拓寬信訪渠道。確保群眾訴求渠道的暢通無阻，確保群眾合理訴求的及時有效解決。同時要盡快建立開通全國信訪信息系統，方便群眾投訴、查詢和方便領導及時掌握全面情況。二是強化監督。明確監督職能，樹立監督權威，創新監督手段，提高監督效能。三是加強協調指導。對涉及多部門、跨地區的信訪事項，信訪工作機構要加強協調，明確各方責任，指導、監督信訪事項的妥善處理。有權處理信訪問題責任單位的責任：信訪問題是由哪個部門、哪個地方產生的，就由哪個部門、哪個地方或其上級機關和政府負責解決，對不負責任、推諉塞責、激化矛盾的，要進行責任追究，建立信訪問題處理責任制和責任追究制。同時，各級各部門都負有對群眾宣傳、教育、引導的責任，要教育群眾理性、有序、依法信訪，對涉法事項，要引導群眾走司法渠道。