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一、稅收政策對區域經濟發展的影響及作用機制分析

（一）稅收政策對區域經濟發展的影響

一國經濟的總體發展是建立在各地區經濟發展的基礎之上的，統一國家內各地區的經濟發展不是孤立的，而是相互聯系、相互牽制的，為實現國家經濟的整體發展和落實科學發展觀，需要將地區間的差距控制在一定的可接受的范圍，實現區域經濟的均衡協調發展。我國目前正處于經濟的起飛階段，自從改革開放以來，我國中西部與東部之間的經濟差距逐年增大，區域經濟發展不平衡的矛盾越來越突出。我國區域經濟發展差距的形成原因是多方面的，既有自然、歷史等方面的原因，也與市場機制自身運行的結果相關，更與政府在改革開放以后實施的非均衡經濟政策相關。要實現這種差距的逐步縮小僅靠市場的自發調節作用難以實現，還必須依靠政府制定適當的政策進行調節。稅收政策作為國家宏觀調節的重要手段，是區域經濟政策的重要組成部分，對區域經濟的發展起著至關重要的作用。

（二）市場體制下稅收政策影響區域經濟發展的作用機制

分析市場體制下稅收政策影響區域經濟發展的作用機制有利于把握稅收政策運用的方向和分析稅收政策對區域經濟發展的影響程度。

價格機制是市場經濟條件下的基礎性機制，同時也是稅收政策影響區域經濟發展的基本機制。無論那種類型的稅收政策，對價格的影響都是最根本的，只是作用的具體路徑不同。一般來說，稅收政策對地區經濟發展的影響遵循“稅收－價格－企業－產業－地區經濟”的路線。稅收對價格的影響一方面表現為對要素價格的影響，另一方面表現在對商品價格的影響，最終都影響企業利潤。總而言之稅額的高低與企業利潤成反比，而企業的投資行為是以利潤為導向的，稅額減少導致廠商獲取利潤的增加，可以激勵廠商擴大投資規模、增加技術、人力等生產要素的投入，加大本地區對外來資金等的吸引力，從而促進企業、行業乃至整個地區的經濟發展。

稅收政策影響區域經濟發展的具體機制可概括如下：

1.稅收政策通過對資源配置的影響進而影響區域經濟發展。全國的資源配置從空間上看，即表現為不同區域間的配置。對特定地區實施稅收優惠政策，實質上是在全國范圍內重新進行資源配置。稅收優惠政策在特定地區實施，享受稅收優惠政策較多的地區，可以降低該地區企業的生產成本，降低稅負，提高企業的利潤水平，提高資本回報率，提高企業的積累能力和發展后勁，從而導致資本、高素質勞動力和信息技術等相關資源的流入，資本投入規模的擴大，則使該地區生產規模擴大，提供的勞動崗位增加，推動經濟發展。相反，沒有稅收優惠政策的地區，則可能使資本回報率降低，資本投入規模縮小，從而使經濟增長乏力，經濟發展放緩，地區間的經濟發展差異逐步形成。

2.稅收政策通過對技術進步的影響進而影響區域經濟發展。一個國家尤其是大國各個地區之間，由于歷史條件、技術基礎、教育水平以及科技成果轉化程度的不同，存在技術水平的差異；各地區享受稅收政策優惠程度的不同，也使區域間經濟發展差距拉大，對教育、科技研發投入差異較大，導致地區間技術進步進展不一。顯然，享受稅收政策優惠多的地區，資本相對充足，技術進步快，對先進技術的吸收能力強，經濟增長快。此外，對國外資本的引進，也可直接帶來管理技術和生產技術的進步；享受稅收政策優惠少的地區，吸引力不足，技術水平難以迅速提高，經濟增長必然受到影響。

3.稅收政策通過影響公共品的供給影響區域經濟發展。不同稅收政策的實施影響稅收收入和地方財力的充裕度，一個地區財力充足，地方政府就能夠提供充足的公共產品，降低交易成本，產生正外部性，會影響私人部門的產出，促進當地經濟發展。反之，則不利于地方發展。因此，要促進區域經濟的協調發展，必須保證地方政府有充足的提供公共產品和公共設施的財力，為此，培植地方稅源、加強稅收征管力度或增加財政對欠發達地區的轉移支付力度顯得尤為重要。

二、我國東中西部地區發展差異及財稅政策原因分析

20世紀80年代初，我國打破長期的均衡發展格局，實施地區間梯度發展戰略，國家政策開始向東部地區傾斜，先后在東部地區設立經濟特區，開放沿海港口城市，規劃沿海開放地區，建設浦東新區，并廣泛建立經濟技術開發區和高新技術開發區。這些特定區域內除了能享有項目審批、外資準入、外匯留成、出口等方面的政策優惠，也享受諸多的稅收優惠。從而使我國的稅收優惠政策長期形成對東部地區一邊倒的格局。

東部地區優良的區位條件和眾多的經濟特定區域享受的稅收優惠政策，使其吸引了眾多的外來投資和國內民間資本，技術水平、管理水平顯著上升，勞動力素質也很大提升。東部發展的同時，導致和中西部經濟差距的拉大，東部地區的經濟總量、居民收入水平、引進外資的規模等都大大超過中西部。

縱上所述，我國東中西部發展失衡的狀況已十分明顯，造成這一狀況，既是市場機制自身運行的結果，也與相關制度的不完備、政策的偏差有關，反映在財稅政策方面的原因有：

（一）中西部與東部地區價值和稅負逆向運行，中西部地區承受著稅收犧牲

長期以來，我國東中西部地區形成各自的產業特征，大體上存在著粗略的產業分工。中西部地區主要提供原材料、農產品等要素類初級產品以及礦產、森林、電力等資源類產品，屬于上游產品，而東部地區主要提供高附加值的商品、制造品，屬于下游產品。由于計劃經濟的慣性和價格機制的不完善，導致中西部的上游產品低價輸入東部，而東部下游產品高價輸入中西部，價值由中西部向東部地區轉移；此外，中西部地區勞動力資源豐富，東部地區的率先發展產生對以農民工為主體的中西部勞動力的吸納，城鄉二元社會結構的影響和知識技能的缺失，使農民工工資水平普遍偏低，在東部地區創造價值卻得不到相應的人力成本補償，實際上也形成勞動力價值向東部地區的轉移。由于市場機制的缺陷，在等價交換的名義下，中西部地區與東部地區形成第一道剪刀差——價格剪刀差。另一方面，由于我國現行稅制以增值稅等流轉稅為主，東部地區生產高附加值的下游產品，流轉稅名義稅負重，但由于流轉稅稅負可轉嫁，實際稅負被轉移到中西部地區，而中西部地區生產低附加值的上游產品，由于資源稅體系不健全且稅負偏低并缺乏相應轉嫁機制，由此形成地區間的第二道剪刀差——稅負剪刀差。雙重剪刀差的存在，使價值轉移和稅負轉移逆向運行，即價值向東部轉移，稅負向西部轉移，中西部地區為東部地區經濟發展做出了稅收犧牲。

（二）東向傾斜的稅收優惠政策加劇區域間發展失衡

改革開放以來，我國實施的稅收優惠政策明顯傾向于東部，東部地區直接享受國家的特定地區稅收優惠，并間接從統一的涉外稅收優惠中獲益。

1．改革初期我國的稅收優惠主要集中于東部的經濟特區、經濟開發區、經濟技術開發區等，設立在這些區域內的企業在所得稅方面享受低稅率、定期減免稅等優惠政策，目前這一格局并未改變。盡管國家對中西部老少邊窮地區和民族自治地區也有所得稅方面的優惠規定，但力度和執行效果都遠不如東部地區。

2．為了鼓勵外商投資，長期以來我國對外資企業給予稅收上的超國民待遇，外資企業享受著普遍的稅收優惠，目前外資企業的所得稅實際稅負只有內資企業的一半，而涉外企業大都集中在東部地區，這種涉外稅收優惠政策使東部地區獲益最大。

3．現行稅收優惠主要以直接稅優惠為主，方法上采用降低稅率、減稅、免稅等措施，而加速折舊、投資抵免稅等間接優惠方法運用較少，這種單一的優惠形式由于中西部企業投資規模大，投資回報期長、盈利水平低等產業特點而難以享受到。

稅收政策的東向傾斜是我國區域間梯度發展戰略的主要內容，實施之初在促進東部地區率先發展上有著明顯的政策效果，但是長期保持這種格局，對于中西部的發展有著很大的負面影響，中西部地區產業本來就因運輸條件差、費用高等不利的客觀條件，造成與經濟發達地區的利潤差異，加上享受的稅收優惠少，企業稅負遠重于東部地區的企業。企業稅負的差異是造成區域經濟不均衡的重要因素。

（三）稅制缺陷拉大了地區間稅負差異

1．生產型增值稅不利于以重工業為主的西部企業的資本積累和技術進步。

2．現行消費稅政策即造成地區間企業稅負差異，又造成地區間稅收留成的不同，使中西部地區承受雙重利益損失。我國消費稅對煙酒等消費品課征高稅，雖體現消費稅調節消費結構的目的，但由于卷煙、酒類產業主要集中在中西部地區，客觀上導致中西部企業消費稅稅負重。目前消費稅征稅范圍偏窄，一些高檔消費品和全部的高檔消費行為尚未納入征稅范圍。東部地區經濟發達，是高檔消費品和高檔消費行為的消費集中地，由于消費稅的缺位，一方面使這些企業稅負輕，另一方面使地區獲得更多稅收利益。原因是我國對消費行為征營業稅，按現行分稅制稅種劃分，消費稅是中央稅，而營業稅屬于地方稅，作為消費稅地方多收少得，而營業稅作為地方稅地方可以多收多得。

3．在所得稅方面，企業所得稅如前所述，內外稅制不統一和優惠政策的設計，利益重心偏向東部。個人所得稅分類制稅制模式的選擇，也使東部地區個人所得稅綜合稅負較低。因為東部地區收入來源形式、渠道多，在分類制下，無形之中加大了東部個人所得稅的扣除額。

4．資源稅征稅范圍小且稅率偏低，加上目前的資源產品價格受到管制，中西部地區輸出資源這種上游產品的價值大量被無償轉移到生產下游產品的東部地區，導致實質上的不公，同時中西部資源優勢不能轉化為地方經濟和財政優勢，也制約了中西部地區經濟的發展。

5．財產稅體系不全制度老化，也影響地區間的稅負平衡。東部地區經濟發展和收入水平高，發展過程中積累的財富遠多于中西部地區，由于財產稅制度的缺陷，稅負與納稅能力不匹配。

（四）稅收征管的“松嚴”助推區域間稅負不公

東部各省市由于經濟發達、稅源充裕，征收任務相對偏松，應收未收、藏富于民的現象嚴重；除了充分運用中央制定的稅收優惠政策外，還運用自有財力“放寬”中央制定的稅收優惠政策，甚至地方私自制定稅收優惠政策；納稅人數量多，相對征管人員不足，“抓大放小”征管不能全部到位。反觀中西部地區，由于財力緊張，財政需求壓力大，即抓大也抓小，甚至還出現多收稅、收過頭稅和提前收稅。東部和中西部稅收征管的“一松一嚴”，在制度之外加劇了地區間的稅負不公。

（五）財稅體制的不合理導致地方財力苦樂不均

首先，我國現行分稅制把以第三產業為主要稅源的營業稅設計為地方主體稅種，我國東部地區第三產業發達，而中西部地區第三產業發展落后，由此導致東部地區地方財力充沛而中西部地區財政困難；其次，我國規范的轉移支付制度尚未建立，中央和地方在利益分配上，保留了以往改革中“基數法”的操作方法。這種作法既不規范也不科學，在承認地區差異存在的同時，又因各地財力增長的能力不同，進一步擴大了地區之間的財力差距，阻礙了地區間差距的縮小，也不利于落后地區地方政府的財力保證。

三、我國已實施的區域稅收政策調整實踐及存在的問題

上世紀90年代末以來，黨中央、國務院對于區域經濟的協調發展給予了高度重視，相繼制訂了一系列的促進中西部經濟發展的戰略和政策，包括西部大開發戰略、振興東北老工業基地等。

（一）西部大開發的稅收政策實踐及效應

從2000年1月起，我國政府作出了西部大開發的戰略選擇，采取了諸多的傾斜政策，其中稅收方面的優惠政策主要體現在以下幾個方面：一是對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業的企業所得稅減按15%低稅率征收；二是對民族自治地區的所得稅優惠；三是對在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業的所得稅優惠；四是對保護生態環境的農業特產稅優惠；五是對西部地區基礎設施建設的稅收優惠。

傾斜性的稅收政策是西部開發政策體系的重要組成部分。對西部經濟的發展起到了一定的作用，但總體來說政策傾斜不明顯，很多優惠政策僅僅是將東部已經享受多年的現行優惠政策擴大到西部，并且對西部的總體優惠水平還是低于東部，并沒有使西部在“橫向比較”上真正享受到更為突出的、獨有的稅收優惠。不可能在促進區域經濟平衡發展中真正有效地吸引外資，縮小差距，也無法發揮西部自身的產業優勢和資源優勢。從稅收政策形式的選擇看，仍然采用的是區域性的所得稅優惠政策為主，容易導致中西部地方間稅負不公和惡性稅收競爭。

（二）振興東北老工業基地的稅收政策實踐及效應

我國為了發展東北，在2003年做出了振興東北老工業基地的發展戰略，對東北地區給予一系列的政策優惠，其中最為重要的是在東北率先實行增值稅轉型的試點改革。在東北首先實行增值稅由生產型向消費型的轉變，就是對裝備制造業、石油化工業、冶金工業、船舶制造業、汽車制造業、高新技術產業、軍品工業和農產品加工工業等行業新購進的機器設備所含增值稅稅金，允許作為增值稅進項稅進行抵扣。同時，東北地區還實施提高固定資產折舊率、縮短無形資產攤銷期限、擴大企業研發經費加計扣除優惠政策范圍、提高計稅工資稅前扣除標準等減輕企業所得稅負擔的政策。

增值稅轉型改革及相關政策的實施，降低了東北地區企業固定資產投資成本，有利于鼓勵投資和設備的更新改造，也使得東北地區的重工業和高新技術產業在吸引投資方面受益。由于增值稅擴抵政策的拉動，東北地區企業結構調整、產業技術升級的步伐不斷加快，經濟活力有所提升。據中國稅務學會稅收學術研究委員會《完善稅制改革研究》課題組的測算，*年，東北三省國內生產總值達到15133.9億元，同比增長12.3%，幅度高于全國平均水平2.8個百分點；招商引資效果顯著，利用外資59.4億美元，同比增長83.6%，高于全國平均水平70個百分點；固定資產投資規模有很大上升，遼寧、吉林、黑龍江三省非國有投資分別比上年增長了55.8%、41.4%和34.5%，增幅分別高于各省固定資產投資增幅7個百分點②。總體來說，“振興東北”的稅收政策形式比較單一，且具有短期性質，隨著增值稅轉型在全國的鋪開，其優惠效應就會消失。

我國目前尚未有對中部地區全區性的稅收政策傾斜，造成中部大部分地區（除吉林、黑龍江以外）在稅收優惠上成為“塌陷區”，容易惡化已經很嚴重的區域經濟失衡狀況。

從已出臺的稅收政策實踐來看，我國當前的區域發展戰略過度依賴地區差別的稅收優惠政策，而忽視了全國稅政統一的重要性。在稅收優惠政策的設置上有著“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的特征：發展東部，則給予東部稅收傾斜，開發西部則給予西部稅收優惠，“中部崛起”也要有相應的稅收支持。地區稅收優惠效用遞減，實施稅收優惠越晚的地區，效用越差，背負著稅收支持的“名”而享受不到其“實”，重要的是擾亂了稅制統一、損害了稅法的嚴肅，還會誤導地區間不當稅收競爭。

四、國際上利用稅收政策促進區域經濟協調發展的經驗借鑒

當前，國外對區域經濟協調發展問題的研究和個案都較多。巴西、德國、澳大利亞、美國等國都曾經歷或正在經歷區域間經濟的調整問題。各國解決區域經濟失衡的途徑呈現多樣性，以下以巴西和美國為例。

(一)巴西經驗

巴西是一個地域遼闊的國家，東南部地區是這個國家經濟最發達的地方，占全國29.3%的人口占有國民收入的31%，落后的北部地區、中西部地區和東北地區總的國民收入只有全國的20.6%，不及發達的東南部地區國民收入的1/3③，地區經濟發展嚴重失衡。為此，巴西政府在20世紀60-90年代期間采取了不少措施開發西部和東北部落后地區，其中通過稅收優惠政策引導資金投向落后地區是一個非常重要的措施。

巴西政府第一個稅收措施就是加大東北地區的聯邦政府稅收留成度，以加大地方政府的財政收入，1964-1974年期間，留在該地區的聯邦稅收總額占其GDP的4.2%。此外，還對私人投資減免一半稅收以用于再投資，吸引資金留在該地區。但是，區域稅收優惠政策取得成效的同時也存在一些稅收失誤。比如，地方政府為吸引投資在減免稅收政策方面相互競爭，開展了“州際賦稅戰”，形成了地區間的惡性稅收競爭，這樣反而不利于地區經濟的協調發展，同時造成巴西地方稅收的大量流失。

（二）美國經驗

美國歷史上也存在地區間經濟發展不均衡現象，為了促進西部地區的經濟發展，曾實施開發西部的戰略。美國在促進地區經濟協調發展過程中，制定了相應的產業政策、稅收政策、政府直接扶持政策和財政轉移支付政策。此外，美國的財稅體制允許各州實行相對獨立的有差別的稅收政策，以利于各州創造有利的地區投資環境。20世紀30年代，美國在促進西南部諸州和山地諸州的發展時，其西南部諸州和山地諸州的征稅水平就低于東北部和五大湖地區等經濟發達地區的征稅水平，聯邦政府將對北部地區多收的部分向落后地區轉移；對西南落后地區則多留資金，增加地方政府的稅收收入，以利于培養這些落后地區的發展能力。

在微觀稅收政策方面，美國在制定區域稅收政策，更多的是利用了一些間接的稅收優惠方式，這些優惠方式對調整企業行為更有方向性，有利于區域間的產業結構調整。這些優惠方式首先表現在刺激企業投資的積極性，美國政府通過實行加速折舊政策、進行投資稅收抵免政策和對企業的虧損采取“轉回”和“結轉”的稅務處理辦法、對自然資源開發企業給予“資源折耗寬讓”和對開采和勘探費用開支一次性扣除的方式來促使企業加大投資，這些方式防止由于直接減免稅造成企業所節省的稅額挪作他用的弊端。另外，美國的公司所得稅采用累進稅率，促使工業過分集中于東北和中部地區的稅負高于其他地區，迫使一些大型企業向西部地區進行投資分流，從而帶動了美國西南部地區的發展與繁榮。

（三）各國解決區域經濟不平衡問題的政策措施對我國的借鑒和啟示

1．財稅政策的調整是各國解決區域經濟不均衡的共同途徑，在稅收制度中設置傾斜性的稅收政策來促進地區經濟的協調發展，是各國有普遍做法。許多國家在促進本國地區經濟協調發展的過程中，不但普遍運用加大財政支持，給以地方自主權等方面的政策，最重要的是充分利用稅收制度，在稅收優惠政策方面向不發達地區傾斜，在不發達地區形成一個資本洼地，通過引進國外和民間的資本來促進不發達地區的發展。

2．稅收優惠政策的使用具有兩面性，要盡量做到公平和效率的統一。巴西的經驗表明，直接減免稅不但效果差，而且財政的犧牲度也較大。稅收優惠上盲目攀比，容易造成惡性的稅收環境，不利于中央統一調控，同時還會加大國家和地方的財政負擔。美國的經驗表明，在利用稅收制度促進地區經濟協調發展中應該走多元化的道路，利用一些間接性的、產業導向型的稅收優惠方式可以防止直接減免稅造成地區間惡性競爭的弊端，有利于激勵落后地區產業結構的優化和企業增長方式的轉變。

3．西方在充分運用稅收優惠政策的同時，一般還通過地方留成、轉移支付、涵養地方稅源等方式增加地方財力。從公共品的級次看，準公共品和地方受益層次的公共品是要由地方政府來承擔的，只有地方財力跟上去了，才能保證地區經濟發展所必須的公共設施，對經濟產生正的外部效應。稅收優惠的運用一般會對遠期稅收收入增長產生積極影響，但在短期內會減少地方稅收收入，沖擊地方財力，不利于政府職能的有效行駛，因此實現區域經濟的協調發展，“財”和“稅”的政策要同時實施，并相互協調，地方稅的健全和涵養，轉移支付制度的完善顯得相當重要。

4．在充分發揮政府的調節作用時，還要發揮市場機制的基礎調節作用。財稅政策的調整，目的不是在落后地區留多少錢、少收多少錢，而是各國政府制定的發展戰略，以政策的傾斜，引導資金、技術、優質勞動力的合理流向，減少相應地區的發展屏障。在對落后地區的開發過程中，市場機制的基礎性地位始終要堅持。

5．區域經濟的協調發展，應做到各項政策配套，充分發揮政策的整體效應。除適當的稅收優惠政策外，還要注重制定相應的財政投融資、投資補貼、財政轉移支付等配套政策，以便形成合力，共同推動政策目標的實現。

五、促進我國區域經濟協調發展的稅收政策選擇

我國改革開放以來，由于市場機制缺陷和對東部實行傾斜性的財稅政策，導致中西部與東部地區價值和稅負逆向運行，中西部地區承受著稅收犧牲。現實的制度缺陷和征管錯位，使東部地區稅收負擔不高反輕，并未做出與其經濟發展相適應的稅收貢獻，加劇了區域間的發展不平衡。稅收政策作為一種投資、消費、就業的信號，影響要素、產品價格和經濟主體的決策行為，最終引導資源市場、要素市場、產品市場的重新調整，彌補市場機制自發形成的不合理的市場結構，促進稅收負擔合理布局，使得各地區稅收負擔與其納稅能力匹配。采取“統一稅政、完善稅制、規范征管”的措施，使東部地區提供更多的稅收資源，通過縱向與橫向轉移支付對中西部地區進行稅收補償；“加大稅收留成、轉移優惠傾向”使中西部地區獲得特定稅收利益，促進區域間協調發展。

（一）統一稅政

我國一方面對在東部建立經濟特區、經濟開發區等直接實行傾斜性稅收優惠政策，另一方面由于實行內外兩套稅收制度，給予外資企業超國民待遇，而這些外資企業又多集中于東部，實際上間接給予東部稅收優惠政策。雖然近幾年給予中西部落后地區一些稅收優惠，但是稅收優惠的力度不如東部，加之地區稅收優惠效用遞減，使得實施稅收優惠較晚的中西部地區享受不到實質性的稅收利益，同時損害了稅法的嚴肅性，還會造成地區間的不當稅收競爭。因此，縮小區域經濟發展的差異，必須實施統一的稅收政策。

統一稅政是市場經濟發展的基本要求。通過統一稅政，引導資金、技術、優質勞動力的合理流向，發揮市場機制的基礎調節作用。統一稅政也是稅制本身的要求，一方面維護稅法的威嚴，另一方面，使稅收充分發揮其功能和作用，促進稅收負擔合理布局，兼顧稅收的公平和效率。

1．統一稅收優惠政策。本著“消除差別、減少優惠、權力集中”的原則，對現有已出臺的各類稅收優惠政策進行清理，實行優惠政策大調整。首先消除稅收優惠的區域性差別，促進資源按市場機制進行優化配置，減少扭曲、提高效率；其次大幅度減少優惠，維護稅制的完整，充分發揮稅收的功能和作用；第三優惠權力集中。應單獨制定稅收優惠法規，規范稅收優惠權力。稅收優惠權力應主要集中于中央，賦予地方的稅收優惠權利應限于省級，以法規約束稅收優惠權利的行使，制止省級以下地方政府出臺稅收優惠政策或變相優惠政策。

2．統一內外稅收制度。首先統一內外資企業所得稅制，統一稅法、統一稅率、統一費用扣除，消除對外資企業的超過民待遇，促進企業公平競爭；其次統一個人所得稅費用扣除額，廢除對外籍人員工資薪金所得的附加扣除，平等內外公民的稅收待遇；第三統一財產稅制，完善財產稅制、健全財產稅體系，廢除對外征收的城市房地產稅和車船使用牌照稅，對外資企業和外籍公民征收統一的財產稅制；第四改革城建稅等稅種，實行內外統一征收。

（二）完善稅制

1．增值稅轉型。將目前的生產型增值稅轉型為消費型增值稅，因為我國目前采用的生產型的增值稅不允許抵扣固定資產所含的稅款，不利于以重工業、資源開采為主的西部企業的資本積累和技術進步。從區域經濟結構來看，中西部地區大多是以原材料為主的工業，上游產品多，一般屬于資本有機構成較高的資金密集型，所投入的固定資產高，產品加工增值幅度小；而東部沿海一些省份以加工制造業為主，一般屬于勞動密集型。所以實行生產型增值稅反而使中西部稅負偏高，不利于中西部經濟發展。因此應實行消費型增值稅，促進中西部地區企業的資本積累和技術進步，同時有利于平衡東中西部稅負。

2．完善消費稅。首先，擴大消費稅的范圍，根據收入水平和消費水平的變化，進一步將一些高檔消費品列入征稅范圍。

例如高級皮毛及裘皮制品、別墅、摩托艇、房車、沙灘車、高檔家用電器等高檔消費品納入征稅范圍，并制定較高的稅率。對某些高消費行為征收消費稅。為充分發揮消費稅引導消費、調節分配的作用，應對某些高消費行為在征收營業稅的基礎上再征收消費稅。如高爾夫球、賽馬、垂釣、射擊等高檔體育活動和休閑行為，高檔夜總會等娛樂行為，高檔美容美發、瘦身、洗浴、影樓等場所的消費行為。擴大消費稅征稅范圍，一方面

避免東部的一些企業因消費稅的缺位而造成的稅負輕，另一方面作為高檔消費品和高檔消費行為的消費集中地，可調節消費者的收入水平，并集中更多的稅收收入。其次，為突出消費稅的特殊調節作用，可以考慮將更多地應稅消費品和全部的應稅消費行為，明確在零售環節或消費環節實行價外征收。

3．完善所得稅。首先，完善企業所得稅制。在統一內外資企業所得稅法的基礎上，按“寬稅基、低稅負”的原則，改造我國的企業所得稅制。主要是拓寬稅基、規范費用扣除。降低名義稅負。根據國際同類型稅種的平均稅負水平和我國企業實際稅負率，綜合考慮稅收優惠的影響，合并后的企業所得稅稅率適宜采取25%的統一稅率。其次，完善個人所得稅制。按照“拓寬征稅廣度，降低征稅深度”的原則，對個人所得稅制進行調整。將分類制個人所得稅模式改實行混合制模式，待時機成熟再實行綜合制個人所得稅制模式；擴大稅基、減少優惠；縮減累進稅率的級次，降低邊際稅率；控制費用扣除，嚴格執行統一的費用扣除標準，避免出現發達地區提高扣除額。第三，企業所得稅與個人所得稅協調配合。協調兩稅的稅收負擔，適當平衡稅負；盡量消除兩稅之間的雙重課稅。對自然人或法人來源于稅后分得的利潤、紅利和股息所得，原則上只負擔一種所得稅，可以考慮采取抵免的辦法，盡可能避免雙重課稅。

4．完善資源稅。擴大資源稅的征稅范圍，有選擇性將一些自然資源納入資源稅的征稅范圍，并提高資源稅的稅率。通過擴大資源稅范圍和提高稅負，減緩東中西部價稅逆向運行的局面，提高資源型產品的價格，將稅負轉嫁到資源的加工和使用環節，使得中西部利用資源優勢轉化為經濟和財政優勢，充實西部地區地方政府收入。同時還可引導企業合理節約使用自然資源。

5．健全財產稅體系。我國目前財產稅體系不健全、制度老化，加劇了地區間的稅負不平衡。通過健全財產稅體系，完善財產稅制度，提高財產稅的收入比重，使財產稅成為地方稅的主體稅種，同時也使得東部地區的稅負與納稅能力相適應。建立財產稅體系的思路：在原有的財產稅體系的基礎上作整體轉型，其課稅重心從原有的個別財產稅對交易財產的交易額或收益額征稅轉向依據財產的存量價值課征，同時對處于轉移過程的流量財產的流量價值予以課征。完善財產稅制度，將房產稅和城市房地產稅合并為統一的房地產稅或改革為物業稅；將車船使用稅和車船使用牌照稅合并為統一的車船稅；開征遺產與贈與稅。

6．優化稅制結構。建立以流轉稅和所得稅雙主體的稅制結構模式，提高所得稅的比重。我國現行稅制以增值稅等流轉稅為主，由于流轉稅稅負易轉嫁，而所得稅負不易轉嫁，通過提高所得稅的比重，減小東部地區生產高附加值等下游產品的流轉稅稅負向中西部地區轉移的數量。另外，待條件成熟，開征社會保障稅，一方面促進社會保障事業發展，另一方面有利于完整稅收體系，改善稅制結構。

（三）規范征管

1.嚴格執法。依法征稅、依率計征，做到應收盡收，避免征管的偏松偏緊，消除因征管因素造成的制度外地區間稅負不公。

2.強化稅收征管的信息化建設，提高征管效率，減少稅收漏損。

3.打擊稅收違法行為，樹立正確的納稅榮辱觀，“納稅光榮、偷稅可恥”。

“統一稅政、完善稅制、規范征管”是市場經濟發展和我國稅制建設內在要求，不是刻意去追求加重東部地區的稅收負擔。當然，政策實際執行的效果會使東部地區提供更多的稅收收入。這些收入有一部分是中西部價值轉移形成的，實質上是中西部的稅收貢獻在東部的體現，還有一部分是國家特殊政策形成的。無論如何，東部地區都有義務對中西部地區進行稅收補償，以彌補市場缺陷和矯正政策偏差，統籌地區發展。

稅收補償的方式，有縱向轉移支付和橫向轉移支付。中央政府利用集中的中央稅和共享稅收入，通過縱向轉移支付加大對落后地區的資金投入，增加中西部地區地方政府的可支配財力，培養中西部地區的發展能力。除了完善我國的縱向轉移支付制度外，還應借鑒國外的一些做法，探討研究橫向轉移支付。橫向轉移支付制度是國家各級政府間明確基本職能、財權與事權、收入范圍和支出責任前提下的財力再分配活動，即根據公共服務均等化的理論和國家財政的調節職能，并依據法定的程序和科學的方法，通過富裕地區對貧困地區的資金轉移來彌補貧困地區的財政缺口，從而實現地區間財力橫向均衡。橫向財政轉移支付也是通過中央政府來進行調節，并通過預算的手段加以平衡。但橫向轉移支付的資金來源是地方稅收收入。通過東部地區對中西部地區的稅收補償，真正做到先富地區帶動后富地區，促進區域經濟協調發展。

（四）加大稅收留成

加大稅收留成，提高中西部地方財力，為中西部經濟發展提供必要的物質基礎。

1．將增值稅的分成比例實行不同地區差別的分成比例，加大中西部留成比例。根據我國經濟發展不平衡狀況，設想對各地區中央與地方實行不同的增值稅分成比例，東部地區按75%與25%分成，中部地區按70%與30%分成，西部地區按65%與35%分成。通過加大中西部地區增值稅的地方留成比例，加快中西部地區經濟發展。

2．將消費稅設為共享稅，實行中央與地方按比例分成，比如中央占70%的比例，地方占30%。中西部地區消費稅收入比重高，改為按比例分成，加大了對中西部稅收留成。一方面因為中西部主要以第一、第二產業為主，其中煙酒產業比較發達，而且課征較高的消費稅，所以中西部消費稅占很大的比重，但消費稅是作為中央稅；而東部第三產業比較發達，營業稅是作為地方稅，這樣拉大了地區間稅負差異。通過將消費稅設為共享稅，實質上加大了對中西部的稅收留成，以平衡地區間的稅負，促進中西部地區的經濟發展。

（五）轉移稅收優惠傾向

1.轉移稅收優惠導向。我國目前的稅收優惠政策，主要以區域性稅收優惠為主，傾向于東部地區。應對目前的稅收優惠政策重新洗牌，建立以產業優惠為主的稅收優惠政策。實現由區域性和行業性稅收優惠向產業導向型稅收優惠轉變。稅收優惠應有所針對性地扶持能源、原材料等基礎工業、農業綜合開發工業、高新技術產業以及環境保護等。

2．改變稅收優惠方式，建立以間接優惠為主直接優惠為輔的稅收優惠政策。對于基礎產業、能源交通產業等實行間接稅收優惠政策，適當給與那些投資周期長，見效快，風險低的投資項目在實行間接稅收優惠政策同時輔以直接優惠。我國目前稅收優惠以直接優惠為主，這種優惠方式主要適用于東部建設周期短，利潤高，風險低的盈利企業，而中西部由于多是一些投資規模大，投資回報期長，盈利水平低的產業，所以采用直接優惠的方式實質上也是一種對東部傾斜性的稅收優惠政策。

3．實施特定優惠。統一稅收優惠政策，并不排除特定稅收優惠，在一定的時期之內，作出特定的制度安排，使中西部地區享受特別稅收利益。可設計在中西部地區，企業所得稅暫按20%的稅率課征，而在東部實行25%的企業所得稅稅率，通過給予中西部特定的企業所得稅稅收優惠，以便中西部吸引投資，促進中西部企業快速發展。為吸引人才向中西部地區流動，在中西部適當的給予高級人才個人所得稅減免，對吸引人才的專門補貼予以免稅；對技術成果轉讓，技術服務所得實行減免政策。

“加大稅收留成、轉移優惠傾向”可以使中西部地區享受特別的稅收利益，這種政策與稅收補償制度結合，能有效地彌補地區間財力差異，促進區域經濟均衡發展。