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取消農業稅后，縣鄉財政特別是中西部地區的縣鄉財政將更加困難，需要從短期和長期兩方面采取不同的措施加以解決：短期內的緩解辦法，一是要使縣鄉事權與財權基本對稱；二是要完善財政轉移支付制度；三是要提高縣鄉財政的監管水平。長期的解決辦法主要是，第一，大力發展縣域經濟；第二，真正建立起與比較完善的市場經濟體制相一致的公共財政體制；第三，通過政治體制改革，控制財政供養人數量。

國務院總理在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中宣布：“從今年起，除煙葉外，取消農業特產稅，逐步降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內取消農業稅。”這項政策充分體現了新一屆中央領導集體對9億農民的關愛和解決“三農”問題的決心，各地農民為之歡欣鼓舞。廢除幾千年來的農業稅制傳統，從根本上破解了“黃宗羲定律”，對此，社會各界都曾予以高度評價。

但是，取消農業稅之后會帶來一系列經濟問題。比如：取消農業稅之后，原來搭在農業稅上的收費是否應該取消？如果所有的稅負（包括收費）都取消的話，中國9億農民還要不要承擔稅負？本來困難就較多的縣鄉財政，特別是中西部地區的縣鄉財政今后怎么辦？總之，取消農業稅這項政策出臺后需要經濟理論界迅速回答由此帶來的相關問題，也需要政府部門的其他許多配套改革迅速跟上，否則取消農業稅政策的初衷能否實現是令人懷疑的。為此，我們就取消農業稅后的縣鄉財政困難問題進行一些討論，以其拋磚引玉，求教于同仁。

一、取消農業稅將使縣鄉財政“難上加難”

1.實施分稅制財政體制后的縣鄉財政本來就較為困難

改革開放以來，特別是實施分稅制財政體制以后，我國縣鄉財政收支規模在不斷擴大，縣鄉財政運行普遍較為困難，特別是中西部地區縣鄉財政則更為困難。據有關部門統計，*年和*年，全國欠發工資縣分別達到779個和797個，出現欠發工資的縣涉及全國23個省、自治區、直轄市。*年全國鄉鎮本級預算收入1051億元，平均每個鄉鎮預算收入231萬元；同年，全國鄉鎮政府負債總額達到1081億元，平均每個鄉鎮負債238萬元。①「何成軍：《縣鄉財政困難：現狀、成因、出路》，載《中國農村經濟》，*年第2期。」由于《預算法》規定，地方政府不允許出現財政赤字，不能舉借債務，所以，一些縣雖賬面無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。因此，實際發生赤字縣、鄉的數量和赤字規模可能會更大。

實施分稅制財政體制以來的縣鄉財政運行普遍較為困難的原因，當然是與分稅制財政體制改革密不可分的，除此之外，也有其他方面的原因。一是分稅制財政體制改革使事權有所下移，財權有所上劃。據國家統計局的數據統計，*年，全國財政收入1134萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，地（市）級占17%，而有著2千多個縣級財政、4萬多個鄉級財政的兩級財政收入共計僅占22%.①「李茂生，陳昌盛：《中國：農民減負、縣鄉財政解困的財政對策》，載《財貿經濟》，*年第1期。」但是，縣鄉兩級政府卻承擔著義務教育、基層醫療衛生事業、農業基礎設施、城鎮社會保障等剛性很強的事權。由此可見，縣鄉兩級政府事權與財權的不統一是比較嚴重的。二是轉移支付制度的不完善。分稅制財政體制要求有比較完善的轉移支付制度與之配套來矯正公共產品和服務的不均等，以保證最低公共產品和服務的需要，為縣鄉經濟發展創造條件。分稅制改革以來，轉移支付制度從無到有，比重不斷提高，顯示了中央財政的均衡調控能力增強，但與分稅制財政體制下公共產品和服務均等化的目標相比仍很不夠。轉移支付制度中沿用的基數法對于中西部以農業為主的縣鄉極為不利，單一的專項補助形式在整個轉移支付中的比重也太大。并且，轉移支付的法制化、透明度、規范性也不夠。這種不健全的轉移支付制度使得一部分縣鄉政府花較多的精力跑關系要錢，造成“會哭的孩子有奶吃”，使轉移支付出現不公平，挫傷另一部分縣鄉政府的積極性，加劇了縣鄉財政的困難。三是近幾年來的農村稅費改革使一些縣鄉財政收入減少。近幾年來，中央為了切實減輕農民負擔、解決“三農”問題，進行了農村稅費改革試點。農村稅費改革真正減輕了農民負擔，但加重了一些主要靠農業稅費為經濟支撐的縣鄉財政的困難。四是縣域經濟發展緩慢制約縣鄉財源的擴大。20世紀90年代中期以來，受宏觀經濟大背景的影響，不少縣域經濟中的小工業生產被淘汰，農村經濟發展也乏力，致使一些縣鄉財源不增反減，財政收入難以增長。五是財政供養人員過度膨脹，致使一些縣鄉財政成為“吃飯”財政，甚至“吃飯”難保。

2.取消農業稅后縣鄉財政將更加困難

取消農業稅的改革成本縣鄉財政，特別是中西部地區的縣鄉財政不僅沒有能力負擔，而且會使縣鄉財政運行更加困難，特別會使以農業為主的縣鄉財政“寸步難行”。這是因為：按取消農業稅和搭在其上的其他一切收費來計算，取消農業稅的改革成本就決不是*年（全國）600億元左右的農業稅，而是至少維持目前農村公共服務實際運行所需的來自于農村（或農民）的那部分資金。目前農村公共服務所需資金數量盡管很難準確統計，但按照農業部*年的統計、中國稅務學會會長揚崇春*年的報告以及財政部全國農村稅費改革辦公室多年的統計，這個資金數量起碼在1600～1800億元左右，至少是農業稅收的3倍左右。所以，按照中央取消農業稅政策的精神，上級財政的轉移支付目前只能是600億元左右的規模，只相當于農村公共服務所需資金的1/3左右，其余2/3左右的資金就沒有著落了。[1]因而取消農業稅及其一切收費之后，縣鄉財政，特別是中西部地區的縣鄉財政肯定會惡化。

二、解決取消農業稅后縣鄉財政困境的途徑探討

1.取消農業稅不等于農民不再需要承擔任何稅負，農民平等納稅應是解決縣鄉財政困難的前提和基礎

我們認為，取消農業稅并不等于說農民就不再需要承擔任何稅負。這是因為：

第一，按照公共財政理論，9億中國農民沒有理由成為不承擔任何稅負的特殊群體。公共財政理論告訴我們，凡一國國民都有均等地享有公共產品供給的權利，而稅收則是公民（居民）因享有公共消費品而支付的成本。由此可見，在城鄉分治的情況下，農民在享有公共產品供給方面沒有“國民待遇”，相反卻承擔相對較高的稅收以及繁重的不合理負擔，權利和義務是不對等的。所以，首先要保證農民均等享有公共產品供給的權利，與此同時，也要使農民成為平等的納稅人。農民有納稅的權利和義務，剝奪農民的納稅權利是不應該的，農民不履行納稅義務也是不合理的，這就是稅收受益原則的要求。要根據稅收的公平原則（包括橫向和縱向公平）來確定農民的合理稅負。這里要注意的是，不能再像以前那樣，農民稅負是一種體系，城鎮居民納稅則是另一種體系，而是要將農民稅負納入全國統一的稅制框架中進行安排，也就是農民要與城鎮居民站在同一起跑線上來承擔稅負。城鎮居民收入高就應多納稅，農民收入低應少納稅，甚至不納稅。因此，取消農業稅后，農民仍要承擔稅負，這是問題的一方面；至于農民有多少能力承擔多少稅負則是問題的另一方面。

第二，借鑒國際經驗，農業是受保護的產業，農民是受補助最多的群體，但農民也是征稅的對象。由于農業受自然風險和市場風險雙重沖擊的特性決定了世界上很多國家特別是發達國家對農業都進行保護，也就是通常所說的，工業化后由工業來反哺農業。因而世界上對農業直接征稅的國家已為數不多，并且農民還受到政府多方補貼，但這并不是說這些國家的農民就不要納稅了。在西方發達國家，農業生產者（西方國家傳統意義上的農民已很少）在稅賦上與其國家的非農業生產者享受同樣的稅收待遇，而農場主及雇員也與城市的其他普通納稅人交納的稅收沒有兩樣，只不過能享受種種稅收優惠。[2]當然，雖然西方國家對農業征收的稅種很多，但是農業生產者真正支付的稅款少之又少，甚至到了可以忽略不計的地步。所以，農民不承擔任何稅負不符合“國際慣例”，農民與城鎮居民平等地納稅是世界發達國家的通行做法（很多發展中國家也是這樣做的）。

第三，中國的現實國情不允許農業稅取消后，農民不再承擔任何稅負。雖然*年全國財政收入已突破2萬億元，通過轉移支付來彌補600億元農業稅不在話下，但是要填補基層政權通過收費來維持農村政權、公共服務、教育和衛生等運轉的資金問題就大了。當然，13億人口中的9億農民都不承擔任何稅負的話，于情于理也說不過去。況且中國現在的收入差距，除了城鄉之間存在之外，在農村內部也存在。現在的中國農民家庭也有不少年收入在5萬或10萬元以上的，如果連這部分有納稅能力的富裕戶都不納稅的話，肯定不符合稅收的量能原則，顯失公平。

黨中央、國務院已做出了5年內取消農業稅的重大部署，我們因此而主張：取消農業稅的同時，給農民以其他征稅對象一樣的納稅權利。但對于一個擁有13億人口、960萬平方公里的中國來說，各地的情況千差萬別，取消農業稅及其一切其他收費，對于少數農業人口比重較低的富裕地區，如北京、上海等地而言，無多大問題；可對于那些農業人口多、農業稅收占財政收入比重較大，特別是政權的運轉過去在很大程度上靠收費的縣鄉來說，如果沒有其他的改革措施的及時跟進，就會有很大問題。

這就是說，取消農業稅及其一切其他收費不能一蹴而就，要有一個漸進的過程。取消農業稅就按國務院的政策在5年內完成，而取消農業稅外的其他一切收費可稍微延長一些，但也要定在10年之內。這是因為，再過10年，我國國力和財力將大大增強，完全有能力解決這個問題。并且，要在2020年實現全面小康社會的奮斗目標，也沒有時間讓我們對這個問題久拖不決。綜上所述，我們認為：要把從根本上取消農業稅及其一切其他收費、建立全國城鄉統一稅制的稅收制度作為改革的最終目標。為此，這項工作可分兩步走：第一步是在5年內，在全國范圍取消農業稅，并逐步規范、降低其他收費；第二步是在10年內，全部取消一切其他收費，實行城鄉統一的稅收制度。

實現全國城鄉統一的稅收制度后，農民就像城市居民一樣承擔他們應負的稅收，涉農稅種主要有所得稅、增值稅、消費稅和財產稅。所得稅其實只要在現行個人所得稅法中加入農業生產經營所得條款，可適用一般個體工商戶經營所得稅率，并對農業生產經營者給予一定的稅收優惠。增值稅是對進入流通領域的農產品征收的，其稅收對象是從事農業生產經營活動的單位和個人所獲得的增值額（全部銷售額減去生產經營成本費用后的余額）。消費稅是對一些收入過高的土特產品征收的，比如有害人類健康的煙葉、以及海參與燕窩等貴重消費品就應列入消費稅征收范圍。財產稅在我國還沒有很好地開征，根據發達國家的經驗，財產稅是地方政府最重要的財源，因而農業稅及其一切其他收費取消后，在農村可開征以房產價值為課稅對象的財產稅，但應設置較高的起征點，使只擁有一般住房的農戶不納稅。當然，這些涉農稅種就應主要成為縣鄉等地方政府的稅種，成為縣鄉財政收入的來源之一。

2.短期內緩解縣鄉財政困難的政策措施

對于解決縣鄉財政困難的辦法，經濟理論界已有不少研究。我們認為，解決縣鄉財政困難的方法要從短期和長期兩個方面來分析。在短期內，由于縣域經濟增長的有限性制約了縣鄉財政的增收，所以，緩解目前縣鄉財政困難只能在財政體制上做些改革。具體說來，主要包括以下幾個方面。

一是事權與財權的基本對稱。1994年中國開始實施的分稅制財政體制改革，從總體上說是成功的，基本扭轉了過去中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面。*年，中央財政收入占全部財政收入的比重為51%，這符合分級財政體制正常運行的基本要求。[3]客觀地說，中央財政在全部財政中的主體地位還有待進一步提高。此外，由于中國地域遼闊，省際（包括直轄市、自治區）之間的差距很大，因而保證省級財政一定的調控能力也是必要的，這就要求省級財政要有一定的財力。但是，財政學中的一個最基本原則———財權與事權相對稱原則是必須遵守的，否則就必然出現事權與財權不對稱的矛盾，公共產品的提供就會出現困難。從這個方面說，我國目前農村義務教育、公共衛生等就是這種狀況。因此，要按照公共產品理論，把公共產品中的純公共產品和準公共產品、全國性公共產品和地方性（地域性）公共產品劃分清楚。只有這樣，各級政府才會明確各自的責任。比如，農村義務教育作為純公共物品，就應該由中央政府或至少由省級政府為主體來進行投資。如果把相應事權上移的話，縣鄉財政困難就可大大緩解。當然，中央政府或省級政府作為農村義務教育的投資主體，不必成為農村義務教育的管理主體，可以通過專項轉移支付制度的辦法，交給縣級政府去管理。

二是完善財政轉移支付制度。實現均等化的轉移支付是目標，但現實的選擇是彌補縣鄉財政提供公共產品所面臨的收支缺口。為此，要打破轉移支付分配方法上的基數法，盡早運用因素法，排除人為因素的干擾，增加透明度和可預見性。這就要求明確轉移支付的總體規模，確定中央、省級和市級政府所應承擔的責任與支付規模；同時，要加大對縣鄉財政的轉移支付力度。

當然，對不同地區要采取有區別的轉移支付政策，中央政府轉移支付要向中西部地區傾斜，省級政府轉移支付要重點支持貧困落后縣鄉財政。

三是提高縣鄉財政的監管水平。緩解目前縣鄉財政困難，迫切需要提高縣鄉財政運行質量。為此，要通過提高縣鄉財政的監管水平來增強其財政收入的能力和財政資金的使用效率。這就要求強化財稅隊伍建設來提高理財治稅的能力；通過零基預算和預算的細化，以及推行適合縣鄉實際的政府采購制度等來提高財政資金使用效率。此外，還要強化預算外資金的管理。

3.長期解決縣鄉財政困難的思路與對策

其實，造成縣鄉財政的困難，既有經濟發展方面的原因，也有各種體制方面的因素。因此，長期解決縣鄉財政困難的途徑必然是發展縣域經濟和深化經濟與政治體制改革，主要包括以下幾個方面：

第一，發展縣域經濟是解決縣鄉財政困難的根本途徑。20世紀90年代中期以后，我國實施的經濟結構戰略性調整，雖然宏觀意義和長遠意義重大，但給縣、鄉經濟特別是中西部地區的縣、鄉經濟發展帶來了不少影響。關閉“五小”企業，實施天然林保護工程和退耕還林（草），使原來作為中西部大部分縣、鄉經濟發展支柱和主要財源的資源型鄉鎮企業紛紛停產、關閉。在傳統經濟增長點消失或弱化，新的經濟增長點還沒有形成的情況下，這些地區的財源增長出現了“斷檔”，財政收入增長開始出現徘徊甚至下降的情況。正是基于上述情況，縣級以上的各級政府要通過必要的財政支持（如增加農業基礎設施投入）等來幫助貧困縣鄉走出困境。當然，縣級政府也要通過大力調整產業結構、抓好特色經濟和縣屬國有企業改革等來發展縣域經濟。

第二，真正建立起與比較完善的市場經濟體制相一致的公共財政體制是解決縣鄉財政困難的重要保障。我國的市場經濟體制正在完善之中，這就要求公共財政體制也應真正建立起來。公共財政體制的建立，能較好地解決縣鄉財政與上級各級財政的關系。為此，要在堅持分稅制財政體制正確方向的前提下，進一步完善分稅制財政體制。比如，要根據“一級政權、一級事權，一級財權、一級稅基，一級預算”的原則，通過行政體制改革的配合，減少行政級次；通過地方稅系的完善，使各級政府都有自己的主體稅種。

第三，通過政治體制改革來控制財政供養人數量是解決縣鄉財政困難的重要措施。縣鄉財政困難的重要原因之一是財政供養人員過多，導致很大一部分縣鄉財政為“吃飯”財政，甚至為“討飯”財政。而經濟越落后，自然條件越差的縣、鄉，“千軍萬馬吃黃糧”的現象越嚴重。在人員不斷增加的情況下，工資等剛性支出會迅速增長，使政府運行成本增加，還會導致官員尋租活動的猖獗。雖然我國進行過多次行政機構改革，但因為政治體制的制約，財政供養人員不僅沒有減少，而且平均每年大約以5%的速度遞增。因此，解決縣鄉財政困難還必須從政治體制改革去著手進行。

綜上所述，完善財政體制和提高縣鄉財政的監管水平，能在短期內緩解縣鄉財政困難。而只有在縣鄉兩級政府與上級各級政府的經濟與財政關系得到妥善處理、財政供養人員得到完全控制、縣域經濟充滿持續活力的條件下，縣鄉財政困難才有可能得到根本解決。