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黨的十六大提出了全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化建設的宏偉目標。全面建設小康社會，最繁重、最艱巨的任務在農村，健康與小康密切相關，農村衛生狀況直接關系到農民群眾的身體健康和生命安全，是黨和國家加快發展衛生事業、提高全民健康素質，構建社會主義和諧社會的重要環節，是建設社會主義新農村的重要組成部分。可以說沒有農民的健康就沒有農民的小康，沒有農民的小康，就沒有全社會的小康，為此*縣應積極加強鄉鎮衛生院的建設。

一、*縣農村衛生發展歷程及現狀

*縣農村衛生的發展歷程經歷了奠定基礎（*年至*年）、快速發展（*年至*年）、停滯滑坡（*年至*年）、改革恢復(*年以來)四個階段。由于體制不順，機制不活等原因，*年農村衛生事業發展陷入低谷，近年來，由于各級黨委政府高度重視，通過加強領導，增加投入，強化管理，大膽改革等舉措，*縣鄉鎮衛生院的建設有了可喜變化。

（一）基礎設施得到改善。農村衛生事業納入全面建設小康社會的總體規劃后，各級財政在資金緊缺的情況下，逐年加大了對農村衛生事業的投入。近三年來，中央、省、市、縣各級政府相繼投入資金1000多萬元，用于*縣農村衛生基礎設施的改善。繼*、*年蔣家嘴、酉港等中心衛生院、疾控中心、傳染病隔離病區經過維修改造舊貌換新顏后，*年，*縣又有坡頭、洲口等22所鄉鎮衛生院啟動國債資金建設項目，蔣家嘴、坡頭、滄港3個血防站啟動基層重點血防站建設項目，今年10月底全面竣工后，農村衛生基礎設施面貌將有不同程度的改觀。

（二）運營機制初顯生機。*縣從*年起大力推行鄉鎮衛生院運行機制改革，先后對全縣29所鄉鎮衛生院758名工作人員實行身份置換，啟動勞動社會養老保險；采取院內集資、社會融資、租賃經營、承包經營等多種方式，復興了一批己分散解體的鄉鎮衛生院；合理配置農村衛生資源，實行縣鄉對口幫扶，扶持中心衛生院硬件、軟件建設，使全縣所有建制鄉鎮衛生院恢復了機構，80%的鄉鎮衛生院恢復了生機，坡頭、酉港、軍山鋪等衛生院業務領域不斷拓展，業務收入年年攀升，呈現了一派欣欣向榮的景向。

（三）基本職能逐步恢復。*縣目前已經形成了以縣級醫療衛生機構為技術指導中心，鄉鎮衛生院為樞紐，村衛生室為基礎的農村三級衛生服務網絡。為強化鄉鎮衛生院基本醫療和防保職能，*縣建立了院長、專干工資與績效掛鉤制；防保、婦幼專干實行考核選聘；并對全縣206名鄉村醫生進行了資格考試、認證。一些嚴重威脅農民健康的傳染病、地方病、慢性病得到了有效防治，乙類傳染病發病率、新生兒死亡率、孕產婦死亡率得到有效控制，逐步緩解了農民就醫難的狀況。

二、*縣農村衛生存在的突出問題及原因

（一）突出問題

*縣農村衛生事業的發展經過不懈努力雖然取得了一定進步，但也存在著嚴重不足，這些亟待解決的問題如任其自流，勢必阻礙農村衛生事業的發展步伐，甚至危害農民群眾的生命安全。

1、低水準設施，醫療設備缺乏且普遍老化。一是陣地破舊。全縣大部分鄉鎮衛生院始建于20世紀70年代，房屋破損嚴重，危房面積達9050平方米，業務用房功能不全，國債項目資金投入畢竟有限，要達到鄉鎮衛生院建設“適用、夠用、管用”的要求，維修改造所需資金缺口較大。個別鄉鎮衛生院因資不抵債房產拍賣后，僅單純保留了1—2間防保業務用房，回收重建困難重重。二是設備簡陋，29所鄉鎮衛生院X光機、心電圖機、B超機齊備的不到10所，能自主完成下腹部外科手術和產科救治措施的只有6所，內、外、婦、兒科基本醫療科目開設齊全的只有8所。

2、低素質從業，醫技隊伍分散且層次不高。全縣鄉鎮衛生院共有醫技人員1230人，因體制變遷、身份置換等諸多原因，目前在崗的412名醫務人員中，具有大專學歷僅占10.2%，具有中級職稱任職資格的僅占9.8%，且高學歷、高職稱普遍集中在蔣家嘴、龍陽鎮等毗鄰城區的鄉鎮衛生院，年齡結構也基本達40歲以上，近些年來，他們很少進修培訓深造，知識老化，技術隊伍出現了青黃不接，形成斷層。

3、低水平管理，資源配置失衡且隱患重重。醫療服務走向市場之初，缺乏宏觀調控，準入把關不夠嚴謹，造成了農村診所、藥房等設置過多過濫，許多鄉鎮人口不過1—2萬人，但鄉鎮政府所在集鎮包括衛生室、個體診所、藥房、計生站等涉醫涉藥機構竟達10家之多，形成惡性競爭。這些機構從業人員素質普通偏低，無證行醫、非法行醫、超范圍行醫現象突出，存在不少醫療安全隱患。

4、低效益經營，基本運轉艱難且功能脆弱。近年來雖然推行了運營機制改革，但部分鄉鎮衛生院欠缺有知識、有水平的管理人才，仍固守坐等行醫的經營方式，導致基本運轉效益低下，整體功能脆弱。目前，有相當部分衛生院居然不能進行七八十年代就能做的胃、膽囊及闌尾手術。防保工作重點沒有得到有效保證，為維持生存，鄉鎮衛生院注重經濟指標而往往忽視了公共衛生職責的履行，一些鄉鎮防疫、婦幼專干或因創收任務較大將工作重心轉移，或因經濟待遇低下責任心不強，下基層少，甚至主觀臆造報表數據應付上級檢查；村級婦幼、防保員因工作經費沒有保障，不愿從事無效義務勞動，鄉村疾病預防、婦幼保健等工作根本得不到有效落實。

（二）原因

1、歷史原因

80年代后隨著經濟體制改革的不斷深入，我國原來堅持的“以農村為主”的衛生工作方針發生了變化，農村衛生工作在輿論上出現了一些誤導,政策上出現了一些搖擺,致使原有農村合作醫療逐步解體。醫療服務走向市場，農村衛生工作一味強調市場屬性,片面強調“斷奶”而忽略了其公益事業屬性，衛生保健商品化而相應的醫療保障機制尚未建立，導致了一方面鄉鎮衛生院“以醫養醫，以醫養院”，生存發展陷入困境，公共衛生服務逐漸低質量、低效率；一方面農民群眾“看病難，住院貴”，基本醫療需求無法保障，因病致貧、因病返貧十分突出，嚴重制約了農村經濟發展。

2、現實原因

近幾年，*縣財政對衛生事業投入雖然逐年遞增，但仍在財政一般預算支出的3%以內，可以說是捉襟見肘，嚴重不足。在常德市九個區縣市中，*縣衛生事業經費排名第九，歷史欠帳較多。市場經濟的競爭態勢決定了農村衛生院要生存發展，就必須不斷改善辦醫條件，創優就醫環境，提高服務水準，然而在政府投入嚴重不足前提下，這就不得不依靠舉債。據統計，今年鄉鎮衛生院建設項目完成后，29所鄉鎮衛生院累計債務達460萬元（新一輪建設有資金缺口70萬元，將新增債務70萬元），這就意味著在今后的發展過程中他們要帶著沉重的包袱運行。

3、內部原因

（1）管理缺位。體現在三個方面：一是政策環境發生重大變革后，政府對衛生事業的發展未完全承擔起公平責任，沒有迅速建立適應現階段農村發展的醫療保健制度；二是前些年衛生行政部門對衛生的管理模式未及時進行適應性調整，重城市醫療輕農村衛生，重事務管理輕業務指導；三是一些農村衛生院改革行動遲緩，不能主動適應醫療市場競爭日趨激烈的實際，辦院體制僵化，經營模式粗放，不能抵御個體診所等因素對市場帶來的沖擊，發展陷入被動。

（2）人才匱乏。醫療市場的放開使個體醫療經營戶與在職醫務人員的經濟收入產生了巨大差距，不少鄉鎮衛生院技術骨干走出院門，另起爐灶，自立門戶，在削弱衛生院技術力量的同時也拉走了很大部分業務；畢業分配的大學生因害怕農村條件艱苦不愿到衛生院工作，人才引不進；衛生院每況愈下的效益與上級醫院年年上升的培訓費形成了反比，昂貴的培訓費用讓一些家底薄弱的衛生院無力承受，只能望而興嘆，使衛生院人才培訓成了紙上計劃，個別衛生院克服困難培養的技術骨干往往學成未歸就己“孔雀東南飛”，另棲待遇好、報酬高的“新枝”。衛生院內部“近親繁殖、家族鼎立、各自為政、各謀其利”的現象十分普遍，形成了人才匱乏和人員過多并存的尷尬局面。

（3）市場混亂。20世紀九十年代開始，區域衛生機構設置無長遠規劃，縣級衛校盲目擴大招生規模，大批衛校學生為就業迅速飽和了個體醫療市場；衛生院解體下崗的職工為謀生紛紛自開診所；部分離退休人員因待遇低也重操舊業,躋身個體醫療行業,個體診所如雜草般無序蔓延，擠占了有限的農村醫療資源。這些診所人員素質、設置條件良莠不一，參差不齊,有些根本不具備行醫資格，造成了醫療市場混亂局面。對鄉鎮衛生院的建設與恢復有很大的沖擊。

三、建議及對策

當前，黨中央、國務院高度重視農村衛生事業發展，以中發[*]13號文件下發了《中共中央國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》，各級政府也相繼出臺了一系列加強農村衛生工作的政策措施，我們應加倍珍惜并努力抓住這個歷史性機遇，整合力量，加大投入，強化管理，積極探索，實現農村衛生事業跨越性發展。

（一）理順體制，從機制上規范衛生院的管理。農村衛生是一項社會系統工程，必須樹立“政府舉辦、一鄉一院”的牢固觀念，對鄉鎮衛生院要重新“四定”。

定性：政府舉辦，一鄉一院，非營利性全民事業醫療機構。

定位：自主經營、自負盈虧、縣鄉共管、以縣為主。

定責：職責范圍為轄區內醫療服務，預防保健及疾病控制等公共衛生職責以及主管部門和縣政府確定的臨時工作任務。即承擔轄區內預防保健責任，疾病控制責任，衛生健康知識宣傳責任，上級主管部分下達的有關任務和作為公共衛生事業網絡基層單位應承擔的其他責任。

定編：根據轄區服務人口的數量確定工作量，在此基礎上確定衛生院規模，核定編制數。編制數分兩種：一種是事業性質的公共衛生編；一種是事業性質的醫療服務編；前者是硬性規定的規范化管理的編制，應從緊核定；后者是具有指導性的編制，按照衛生院的發展狀況，每年核定一次。

（二）增加投入，建立農村衛生融資機制。一是充分發揮政府投入的主渠道作用，衛生事業增長幅度不低于同期財政經常支出的增長幅度，保證縣級疾控、婦幼、衛監等履行公共衛生的職能單位的基本設施建設經費和基本工資、社保、醫保的集體繳費部分，鄉鎮衛生院要實行定項補貼，嚴格落實預防保健經費，妥善解決村防保隊伍報酬；二是不斷探索社會融資新機制。保證鄉鎮衛生院公共衛生職能，醫療經營推廣公辦民助、能人領辦等多種經營模式，積極開展醫療幫扶，縣直醫療衛生單位每年幫助一批鄉鎮衛生院加強“三項建設”，開展合作經營，從而形成多渠道、多形式的融資格局。三是鼓勵鄉鎮衛生院自主投入的積極性。采取以獎、項目傾斜等多種形式鼓勵長期注重自我積累的鄉鎮衛生院（如軍山鋪衛生院），增強他們自主投入的積極性。

（三）建好陣地，完善農村衛生服務體系。進一步加強縣、鄉、村三級衛生服務網絡建設，積極爭取各級政府、部門支持的同時，多渠道吸引社會資金，使農村衛生服務體系逐步實現房屋、技術、設備及管理“四配套”，發揮整體效能。大力推行鄉村衛生服務一體化管理，引導鄉鎮衛生院與村衛生室進行聯合經營，實行鄉村一體化，鄉鎮衛生院對村衛生室在業務、行政、財務、藥品上實行統籌管理，為*縣順利推行新型農村合作醫療制度搭建好平臺。

（四）深化改革，激活農村衛生資源。積極推行鄉鎮衛生院人事分配制度改革，提高辦院效率，鄉鎮衛生院院長打破地域身份限制，實行公開選聘，醫技人員實行競聘上崗，推行能者上，庸者下的動態用人體制，不斷提高業務水平；分配上全面推行按勞分配優勞優得的分配機制，實行檔案工資和執行工資分開，效績掛鉤，拉開收入差距，充分調動職工積極性；豐富服務形式，走出院門，送醫上門，以優質、便捷的服務贏得農民群眾的支持。

（五）培訓人才，提高農村醫療水平。在加強基礎建設的同時，把人才培養、管理使用擺在重要位置，把住進人關，堅持公開選聘、逢進必考。要分流、清退衛生技術崗位上不具備相應執業資格的人員，嚴禁非衛生技術人員進入衛生技術崗位；同時引進穩定人才隊伍，制定優惠政策，吸引人才到鄉鎮工作；加大人才培養力度，采取集中輪訓、逐級培訓、對口技術援助、跟班學習、代培人才等多種形式提高農村衛技人員素質，提高農村整體醫療水平。

（六）加強管理，全面啟動新型農村合作醫療。在抓好鄉鎮衛生院基本設施建設及業務管理的同時，全面啟動新型農村合作醫療，真正解決農民“看病難、看病貴”問題，同時加強醫務人員道德素質培養，樹立一切“以病人為中心”的服務理念，合理調整藥品價格，讓利于民，取信于民，努力為農民患者提供舒適、便捷、優質的醫療服務，滿足廣大農民群眾基本醫療需求。